我國農村社會保障法律制度建立的必要性

　　摘要：我國農村長期以來社會保障嚴重滯后已成為我國社會保障制度建設的薄弱環節，成為推動我國現代化建設和社會主義新農村建設的瓶頸性障礙。因此，建立農村社會保障法律制度是保障人權、體現社會保障法本質、實現社會保障法根本價值的必然要求。
　　關鍵詞：農村；社會保障；法律制度
　　
　　一、建立農村社會保障法律制度是保障人權的必然要求
　　
　　社會保障的產生最初是與人類的生存要求聯系在一起的。社會保障權與人權、特別是生存權的觀念有著密不可分的關系。它是人權思想發展到一定程度，特別是生存權明確提出后在法律上的確認。人權即人的權利或作為人類的權利，是人作為人的屬性所享有的、不可剝奪、不可轉讓的基本權利。從各國關于生存權的規定來看，生存權作為人權的基本內容，是社會保障立法的理論基礎。在現代人權觀念中，公民要生存下去，對國家和社會提出了要求，要求國家和社會保障公民的生存，國家則有責任接受公民生存請求的義務，因此，為了解決社會成員在社會產品分配中的差異和不公，國家通過法律強制建立了社會保障制度，賦予有生活困難的公民和其他社會成員獲得基本生活保障的權利，即社會保障權。可見，社會保障權是以生存權的形式在各國立法中出現的。社會保障是和人權及生存權緊密相連的，社會保障權是人權的重要組成部分，是生存權的派生權利，是公民的一項必不可少的基本權利。國家有義務通過法律確立并保障這一權利。
　　目前我國農村社會保障體制的嚴重滯后，顯然與建設法治國家保障人權的目標不相適應。具體表現為：第一，社會保障層次低，覆蓋面窄。農村相對滯后的局面還沒有改變，社會保障的二元矛盾日益突出。來自國家勞動保障部的數字顯示，到2005年底，全國1870個縣市不同程度地開展了農村養老保險工作，5500萬農民參保，積累保險基金超過300多億元，約250萬參保農民已開始領取養老金，同時還有300多萬失地農民被納入社會保障體系。然而，相對于9億農民來講，只有6000萬農民享有社會養老保險顯然是杯水車薪。除制度覆蓋面過窄外，目前農村社保財政支持和投入不足、農保基金籌資和運營渠道單一、保障水平過低，遠不能適應全面建設小康社會和社會主義新農村的需要。第二，社會化程度低，保障功能差。目前我國農村養老保險和合作醫療保障實質上是社區保障，而不是社會保障。我國政府財政支出用于社會保障的比例是世界較低的，而其中投向農村的就更加微乎其微。主要由農民出資的籌資方式不僅忽略了社會保障具有的國民收入再分配功能，改變了社會保障的根本性特征，而且國家和集體所體現的社會責任過小，造成了資金來源的不足，降低了保障標準。同時也影響了農村參加養老醫療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。第三，社會保障項目管理混亂，不夠科學與規范。一是管理體制不順，表現為政出多門，管理多頭。民政部門，計生委，基金會，壽險公司等機構均涉及了農村社會保障，導致管理混亂，辦事效率低下，難以保證農村社會保險事業的健康發展。二是農村社會保障基金管理成本高。管理機構的重疊和管理機構的非專業性，致使農村社會保障基金管理成本居高不下。
　　
　　二、建立農村社會保障法律制度是體現社會保障法本質的必然要求
　　
　　人們普遍認為，中國目前的弱勢群體，一般包括以下三類：貧困的農民；進入城市打工的農民工；城市中以下崗職工為主體的貧困階層。這里我們主要闡述前兩類。
　　一是貧困的農民。改革開發以后城鄉居民收入差距曾逐步縮小，20世紀80年代全國城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比最小達到1.8∶1。2000年全國城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比為2.8∶1，2001年為2.89∶1，2002年為3.1∶1，2003年、2004年和2005年均為3.2∶1。這意味著一個城鎮居民可支配收入相當于3個農民的收入。這一水平比1998年擴大了11％，比1990年擴大了26％，比1985年擴大了近50％。國際經濟表明，在人均GDP達到800美元～1000美元時，城鄉居民收入差距一般為1.5～2倍。而目前我國城鄉居民收入與農村居民收入之比，遠遠超過國際標準。一般來說，現在城鎮基本實現小康，農村進入小康的只有50％，還有約3000萬貧困人口尚未解決溫飽，更談不到小康。這些貧困人口顯然屬于弱勢群體，他們的權益應當得到保障。
　　二是進入城市打工的農民工。弱勢群體的含義，不僅僅是經濟上的，還有社會上的。農民工就是一個典型的經濟和社會的雙重因素所構成的一個弱勢群體。從20世紀90年代開始，農村剩余勞動力開始涌向城市。到目前為止，每年從農村涌向城市的流動人口達到上億的規模。但是，由于城鄉二元制結構的存在，農民工從一開始就是以一種不平等的身份進入城市的。農民工整體上處于城市社會的底層，是城市社會中的邊緣群體。
　　
　　三、建立農村社會保障法律制度是實現社會保障法根本價值的必然要求
　　
　　一般說來，法律的基本價值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部門法由于其具有各自的調整對象，調整方法和不同的功能，各個部門法在具體體現法律價值，尤其是各自比較明顯的根本價值取向時，有不同的側重。就社會保障法而言，其根本的價值取向在于安全。具體地說，在于社會生活的安全。
　　有人認為農民只要可靠地掌握著一塊土地，這就是他們的社會保障，他們就安全了，但是這樣的觀點顯然站不住腳，因為隨著農村經濟的發展，土地保障作用已日漸減弱，土地這一最后保障因而出現“虛化”。因為，第一，農業收入比重下降，非農產業成為農民增收的主要來源。2004年，農民農業人均純收入為1273.67元，比1985年增加998.66元，年均遞增僅為8.0%；二、三產業人均純收入為215.5元，比1985年增加186.8元，年均遞增10.6%。可見農業收入比重的下降，并且在一定程度上所表現的持續下降趨勢，反映了土地保障功能的弱化。第二，工業化、城鎮化導致耕地減少，失地農民增加。根據蘇州、無錫、常州三市的統計調查，1949-2005年間耕地面積共減少183773公頃，相當于現有耕地面積的24.91％，年均遞減3282公頃，其中1997～2005年這8年間，耕地面積減少27660公頃，年均遞減3458公頃，已有13％的農民徹底失去了土地。目前，全國失地農民總數估計在4000萬-5000萬人左右，每年還要新增200多萬人，可見土地保障將進一步出現弱化趨勢。第三，土地提供的就業保障不充分，農村居民失業風險產生且加劇。我國人多地少，土地為農村居民所提供的就業保障不充分。隨著農業生產率的不斷提高，農村剩余勞動力的數量必然越積越多。而加入WTO后，農村剩余勞動力的轉移面臨著更大的壓力。
　　
　　總之，“依法治國，建設社會主義法制國家”已經被確認為我國治國的基本方略。而社會主義法治國家的基本標志應當是：社會生活的基本方面和主要社會關系均納入法律軌道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主，人權和潛能，保護和促進經濟增長、社會安全和社會進步的基礎之上。所以，要建設社會主義法治國家，作為社會生活基本內容的農村社會保障以及相關的法律關系必須納入法律軌道，也就是說，必須建立和完善包括農村社會保障制度在內的社會保障法律體系，如果忽視農村社會保障制度的建立和完善，將會影響中國建立法治國家目標的實現。
　　
　　作者單位：河北師范大學公共管理學院
　　(編輯 雨露)
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