城市外來流動人口管理運行機制探略

　　摘要：本文針對目前外來流動人口管理存在的弊端，探討了完善其管理的實踐思路，提出了建立外來流動人口法治化、市場化、自我管理和責任追究有機結合，長效與綜合、教育與服務管理相統一的運行機制的對策建議。
　　關鍵詞：流動人口；管理；機制
　　
　　 一、外來流動人口管理目前存在的弊端
　　
　　 從目前情況看，影響外來流動人口管理成效的弊端突出表現在：
　　 1．重“被動防范式”管理，輕“主動服務型”管理。目前的外來流動人口管理模式是一種單向被動的防范式管理。這種管理模式往往會造成管理成本高、管理實效性低、管理缺乏良性循環和流動人口響應度低等問題。
　　 2．重突擊性管理，輕長效管理。由于外來流動人口數量多、管理面大，管理對象存在著其來源地、生活背景和素質上的差異，而現行管理方式和手段所體現的特征具有較鮮明的突擊性和應時性，難以獲取好的管理效果。在城市化建設不斷加速的時代背景下，建立其長效管理機制已迫在眉睫。
　　 3．重單一管理，輕綜合管理。從目前外來流動人口管理實踐看，其管理在很大程度上還處于游離于社會和市場之外的管理格局。公安機關長期處于“孤軍作戰”和“單打一”的境地，還沒有真正形成全社會共同參與、綜合管理的管理運行機制。
　　 4．重強制手段，輕引導機制。當前的管理機制存在的一個突出問題是管理的單一性，即主要依賴強制性治安管理手段來實現政府管理職能。事實上，政府僅憑這種單一手段來解決包括就業、醫療、教育等涉及外來流動人口的眾多問題，一方面是管理缺乏全面性和系統性，管理難以奏效，另一方面是失調管理將對城市和諧發展產生潛在的負面影響。
　　
　　二、完善外來流動人口管理的思路
　　
　　 結合目前管理實踐狀況，完善其管理的基本思路是：
　　 1．以市場化運作為目標取向。外來流動人口管理的計劃性適應了計劃經濟時代城鄉分離的二元戶籍管理體制，但從社會經濟發展的必然趨勢看，這種管理體制會限制人員的合理流動，從而最終限制而不是促進人力資源的合理流動與優化配置。因此，在當前情況下，在社會主義市場經濟條件下，外來流動人口管理在建設上，應體現與市場機制建設相適應的一致性，成為一種現代化管理的運行模式。
　　 2．以在管理中提供服務為根本宗旨。“管理即服務”，社會管理的實質是公共服務性，實施外來流動人口管理也應當體現這種屬性。目前的防范型管理體制客觀上把流動人口當作一種破壞性因素，易導致對其基本公民權利的忽視，保障其合法權益的實踐存在缺失，致使管理機關與外來流動人口之間的關系存在著沖突隱患，管理實踐常常背離初衷。因此，以服務式管理取代原有防范式管理是外來流動人口管理工作發展的改革方向。
　　 3．以法治化管理為根本手段。加強外來流動人口的法治化管理，使其管理做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，是“依法治國”重要思想的具體實踐。依法管理是保障其作為公民的基本權利和合法權益，實現管理目的的根本手段。
　　 4．以教育為重要環節。現有的外來流動人口管理注重強調對其行為的控制和約束，而忽視對其思想觀念的引導和對其整體素質的教育提高。因此62c484b8eecdfaef884a9522f77ee0fd，把教育作為其管理的重要環節，加強對外來流動人口的思想教育、法制教育以及素質教育，是進行管理改革，克服現有弊端的重要內容。
　　 5．以自我管理為落腳點。“管理的最高境界就是依靠被管理者的自我管理”。在管理實踐中，管理部門往往主要把外來流動人口看作需要嚴格管理和防范的對象，而忽視其參與管理的主動性與積極性。因此，政府應探索外來流動人口自組織的理論問題，在實踐上積極引導外來流動人口進行自我管理，這不僅能夠降低政府的管理難度和管理成本，提高管理成效，而且還能滿足外來流動人口的組織需求，有助于培養其安全感和歸屬感。
　　
　　 三、建立健全外來流動人口管理運行機制
　　
　　 1．建立健全法治化管理運行機制。（1）建立健全法律法規。制定流動人口管理專門法，而各地應根據本地區實際，出臺實施細則，依法實施管理。（2）加強執法監督和責任追究制度建設，建立健全執法監督和責任追究運行機制，有效實施管理。（3）加強管理者隊伍建設，不斷提高管理機關和工作人員的行政執行水平，保證外來流動人口管理走上市場化、法治化和科學化的健康發展軌道。
　　 2．建立健全市場化管理運行機制，強化利益引導機制。政府管理機關應充分發揮指導、協調、監督和搭橋鋪路作用，完善市場機制，形成統一、開放、競爭、有序的外來勞動力市場，引導各種管理行為的受益人參與管理，發揮市場機制對勞動力資源配置的基礎性作用，加強勞動力市場的管理和服務作用。
　　 3．建立健全自我管理運行機制。（1）強化政府引導力度。目前客觀存在的外來流動人口自組織存在著無合法地位、組織化程度低、功能較原始、無經濟來源等諸多不足，其能夠發揮的正態效應無法凸現，迫切需要政府對其加以引導。（2）在政府引導下，構建外來流動人口自主管理網絡體系，使其充分發揮群眾性自律自助組織的自我管理、自我教育、自我服務的效能。（3）強化自組織參與管理的功能。政府可以法規和政策等形式明確的規定對自組織參與管理的具體內容、權利和職責等內容，確保其自主管理網絡的運行有章可循，切實發揮輔助管理效能。（4）構建外來流動人口利益表達機制和與政府的溝通渠道。在政府引導下，積極創設外來流動人口的利益表達平臺和與政府的溝通渠道，使外來流動人口的管理成為“雙向”的政府引導下的自主型管理。
　　 4．建立健全長效綜合管理運行機制。第一，管理部門應在充分調研基礎上，做好外來流動人口長效綜合管理制度和實踐程序的設計工作，為實現其有效管理奠定基礎。第二，加強外來流動人口的信息化管理。以現有公安部門治安管理綜合信息系統為基礎，加強勞動、工商、衛生、計生、教育等部門的外來流動人口信息數據庫和服務平臺建設，全面實現政府對外來流動人口網絡化的系統管理。
　　5．建立健全教育服務管理運行機制。（1）政府和各級管理部門要擯棄防范式的管理理念，確立對外來流動人口的管理服務新觀念，正確認識和處理外來流動人口與城市發展的辯證關系。（2）加強對管理人員品德、紀律和法制教育，全面糾正重行政、重收費、輕管理、不服務的工作作風，踐行“執政為民，服務發展”理念。（3）積極探索各種有效的教育服務形式和途徑。通過采取多種教育活動形式，加強對外來流動人口的系統教育，有效提高外來流動人口的綜合素質。（4）強化服務保障功能。第一，加強勞動監督檢查力度，強化勞動監察功能；第二，規范勞動力市場，為外來流動人口就業提供有效幫助；第三，發揮社會保障功能，不斷完善外來務工人口的社會保障體系；第四，強化社會治安綜合治理，發揮保障外來流動人口生命財產安全的功能。
　　 6．建立健全責任追究運行機制。建立健全并落實監督管理和責任追究機制主要在于：（1）不斷完善監督體系，切實構建由國家機關、社會團體、新聞媒介以及公民依法進行監督的多層次網絡體系。（2）要落實相關管理主體的責任。第一，落實公安機關治安管理的首要責任。第二，落實社區的組織管理責任。第三，落實企業“誰用工誰負責”的責任制。第四，采取有效措施落實出租戶的治安和計生責任。第五，制定政府的管理引導責任制，落實管理外來流動人口自組織的責任。
　　作者單位：重慶師范大學 成人教育學院
　　（編輯 雨露）
　　
　　參考文獻：
　　[1] 樂偉中．新形式下上海外來流動人口管理的新思路[J]，上海公安高等專科學