新時期農民發展問題及鄉鎮體制改革初探

　　摘要：十一屆三中全會后，農村實行聯產承包責任制，二十多年來，農村發生了翻天腹地的變化，農民的溫飽問題基本解決。但在新的歷史時期農民的發展又將成為我們關注的問題。本文將對農民發展的含義、制約農民發展的因素分析及鄉鎮體制改革的目標取向等方面進行分析。
　　 關鍵詞：人的發展；農民發展；鄉鎮體制改革
　　
　　一、什么是“農民發展”
　　
　　“農民發展”是人的發展在農民身上的具體體現，因此農民發展也具有人的發展的一般屬性和特征，但同時又具有其自身的特定的內涵。基于農民發展的現實狀況，我們認為“農民發展”有三層涵義：????
　　農民應當具有同其它個人或群體平等的發展機會，不能因出身而受歧視。戶籍制度造成中國農民身份的僵化，限制了農民的流動，并且在就業、受教育、福利等等多方面存在著和城市居民巨大的制度性差異；同時，農民是最受歧視的一個社會群體，農民發展缺乏基本的起點公平，這表現在受教育、醫療、衛生、獲取信息、政府援助等各個方面與城市居民的巨大差別。^[1]因此中國農民的發展之首要點是爭取平等的發展權。
　　 社會地位上升，資源（包括經濟、政治、文化資源等）的獲得達到一定程度，并且利用這些資源提高自身素質和發展能力，這是核心。發展需要原始資源，這種資源可以是資本、權力、技術、知識、素質或是社會關系等等，現實的情況是農民往往只具備勞動力資源，獲取其它稀缺資源的途徑窄、能力差，總體上農民的競爭力不夠，資源的原始積累太少。有了一定的資源，能否使其保值、增值，能否利用這些資源謀求更大的發展，也是農民發展面臨的一個突出問題。
　　 包括精神素質、法政權利和物質擁有在內的全面發展。
　　
　　二、制約農民發展的因素分析
　　
　　制約農民發展的因素問題原因是多方面的，如農民自身的原因、社會的原因等等，這里主要從體制層面上上進行分析。
　　1、權利缺失：農民面臨的三重困境
　　（1）制度歧視的困境。農民歧視是一種人為的政策制度歧視，它根源于建國后在計劃7tgWmAM1ijGh9beCGeyRJPz2sNWKTA3YeVlOUu6hEg4=經濟體制下出臺的一系列剝奪農民憲法權利的制度安排，使農民處在完全不平等的制度環境中，人為地將農民降為二等公民的地位。這種以歧視農民為本質特征的政策制度安排，在全世界形成了絕無僅有的二元社會結構，在戶籍制度、就業制度、教育制度、社會保障制度等各個方面，農民喪失了憲法賦予的平等的公民權利。^[2]
　　（2）市場失靈的困境。改革開放以來，市場取向的改革，使農民在歧視性舊制度的束縛下走向市場的大海。一方面，市場經濟是優勝劣汰的競爭性經濟，它要求市場主體的平等地位和自主權。可中國農民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢下去與市場中的強勢主體進行不平等的競爭，其不利因素是顯而易見的。同時，農民的生產自主權也常遭到基層政權的干預，鄉鎮政府可以打著農業結構調整的旗號強制農民種植指令性作物。另一方面，即便使農民擁有平等的市場主體地位，農民在市場經濟的競爭中也會處于不利地位，因為極其分散的小農經濟必然在市場經濟的競爭中走向破產和衰落。^[3]
　　（3）政府失靈的困境。在市場經濟條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護社會的公平和正義。在社會轉型時期，政府職能比較普遍地呈現出“越位”和“缺位”的傾向。一方面，政府“越位”，熱衷于“積極行政”，侵害了農民的“消極自由”。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。基層政府的“積極行政”就可能妨礙農民的“消極自由”，比如發展集體經濟、調整農業結構、大興政績工程等這種“以權謀公”式的“積極行政”，在當前十分盛行，它嚴重干預了農民的生產生活，侵害了農民的基本權利和自由。政府的這種“積極行政”，就是“越位”。另一方面，政府又不能“缺位”，不能無所作為“消極行政”，要在提供公共物品上“積極行政”“有所為”。在現代社會，分工越來越細，人們對政府的要求也越來越高。對農民來說，既不希望政府去干預他們的正常生產生活，又渴望政府提供必要的公共服務和保障。這就是農民的“積極自由”，與此相適應，政府也應當“積極行政”，把政府“缺位”的事補上去，要“有所為”。
　　2、權力擴張：基層政權構建的本質特征
　　改革開放以來，鄉鎮政權惡性膨脹，這種膨脹體現在機構膨脹、人員膨脹和權力膨脹上。這種權力膨脹或權力擴張的直接后果就是導致農民個人權利的損害。
　　（1）農民缺乏平等參與制定游戲規則的權利。對于我們這個農民人口占絕大多數的農民大國來說，基層政府直接與農民打交道，應該直接為農民服務。政府與農民的這種直接服務關系需要一定的規則來界定。但在現實生活中，一方面，政府仍然習慣于行政命令，對農民指手劃腳。另一方面，政府習慣于單方面制定規則而又不習慣去遵守約束自我的規則，這就使農民在關系到自身切身利益時，卻缺乏制度化的參與制定游戲規則的管道和要求政府同樣遵守規則的“強制性力量”。
　　（2）農民缺乏正當的利益表達渠道。在市場經濟中，各種市場主體都有自身的利益訴求。為數眾多的中國農民在與權力和資本等強勢集團的博弈中明顯處于利益不保的劣勢。我國擁有世界上人口最龐大的農民階層，但卻沒有農會這樣一個最基本的農民利益表達組織。這不能不說是制度設計上的重大缺陷。眾多事實已經表明，在分散的農民與有組織的政府和其他社會集團之間，存在著明顯的力量不對稱，強勢的政府和其他社會集團常常對弱勢的農民濫用權力，農民缺乏最基本的談判地位和議價能力。農民利益表達渠道的不暢，必然放縱和造成社會不公，積壓大量的社會矛盾。^[4]
　　(3)農民缺乏利益受損后的司法救濟。在共同的游戲規則中，利益受損的一方應該得到有效的司法救濟。在現行的體制安排下，司法機關往往受制于基層政權的干預和掣肘，甚至淪為行政權力的一部分，助長了權力擴張。基層政府在壓力型體制下，為完成目標管理責任制任務和彰顯個人政績，在發展經濟的強勢話語中“積極行政”，必不可免地要損害農民的權利。同時，為防止權利受害的農民“運用法律武器”到法院起訴，一些基層政權明確要求法院在農民負擔、計劃生育、社會治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來，保障在“全社會實現公平和正義”的法院就對最需要司法救濟的受害農民關緊了大門，由此造成了遍布全國各地的農民上訪現象。
　　
　　 三、農民發展與鄉鎮體制改革
　　
　　 要根本上解決農民的發展問題，有很多事情要做，有很多問題需要解決，在這里由于篇幅有限，特從體制方面進行探討。
　　 現行的鄉鎮體制，是在計劃經濟體制下強化權力的制度安排，這種體制的最大弊端在于限制和束縛了農民的自由而全面發展。改革開放以來進行的多輪鄉鎮機構改革之所以收效甚微，根本原因是沒有抓住“促進農民自由而全面發展”這個關鍵。新一輪鄉鎮體制改革，應該走出為民作主、忽視農民權利和自由發展的歷史窠臼，應該在理念上堅持以人為本，尊重和保障人權，促進每個農民自由而全面的發展。為此，我們認為要撤銷鄉鎮政府、實行鄉鎮自治、堅持黨政分開、放手組建農會。
　　1、 撤銷鄉鎮政府
　　在政府與農民的關系上，要既有利于社會管理，又有利于農民的自由發展。對執政者來說，政府層級越多，對社會的控制就愈強；農民的個人自由也就愈少，人的創造性和社會的活力也就愈缺乏。建國以來，我國首次將國家政權下沉到鄉村社會，建立了歷史上最強大的政府，這種強政府體現在兩個方面：一是政府公共權力的空前強大，導致農民個人權利的普遍萎縮，二是在政府層次上突破了歷史上和世界各國只設署中央、州、縣三級政府的慣例，絕無僅有地設置了中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府，后來的鄉鎮體制雖幾經變革，但都沒有觸及收縮和約束公共權力這根弦。隨著農村稅費改革的深入和農業稅費的完全取消，作為以農業稅費為主要財源的鄉鎮政府將更加難以為繼。幾千年的歷史經驗和國外的普遍做法，實質上揭示了國家（政府）與農民關系的一個合理邊界，就是將國家基層政權設置收縮到縣一級。
　　2、 實行鄉鎮自治
　　撤銷鄉鎮政府并不是如某些人簡單理解的那樣要放棄中央政權對農村的“領導和管理”，更不是搞“無政府主義”，而是要將公共權力規范到一定的范圍之內，拓寬農民自由而全面發展的合理空間，形成政府與農民的良性互動和協作關系。
　　在鄉鎮體制改革上主要有三種代表性的方案：第一種方案是撤并鄉鎮。這是當前中央政策鼓勵和允許的，也是各地正在進行的一種最現實的改革措施。第二種方案是將鄉鎮改為縣政府的派出機構。當前徐勇教授主張“縣政、鄉派、村治”的觀點具有一定的代表性。他提出將鄉政府改為縣政府的派出機構，設立鄉民代表會議，鄉財政由縣政府統一編制預算和開支。⑤這種方案有利于扭轉過于強大的公共權力對鄉村社會的滲透和控制，是鄉鎮體制改革富有創造性和可行性方案之一。第三種方案是鄉鎮自治。在我國這樣幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，任何一刀切的鄉鎮體制改革模式可能都會產生不利因素。在鄉鎮體制改革中，我們認為鄉鎮自治或許最能體現這種改革要求，也最能符合農民的普遍意愿。實行鄉鎮自治的本質在于保障人民真正地當家作主。
　　作者單位：黃淮學院社會科學系
　　（編輯 雨露）
　　
　　參考文獻：
　　[1] 張英洪.《給農民以憲法關懷》［M］.北京：長征出版社，2003，61.
　　[2] 農村工業化城市化與農業現代化課題組. 二元社會結構：分析中國農村工業城市化的一條思路［J］.經濟研究參考資料，1989，171－172.
　　[3] 溫鐵軍. “市場失靈+政府失靈”：雙重困境下的“三農”問題［J］.讀書，2001（10），16.
　　[4] 黨國英．中國需要重建農會［J］.中國國情國力，19997（7），13.
　　[5] 徐勇．縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性改革［J］.江蘇社會科學，2002（2），18.