政府績效評估立法啟示錄

　　政府績效評估法治化、制度化，當(dāng)前已經(jīng)成為世界發(fā)達國家政府績效評估領(lǐng)域的發(fā)展趨勢之一。美國、歐盟和英國、澳大利亞、日本、韓國等國家都制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)，保障、規(guī)范和促進其政府績效評估的順利發(fā)展，推動了政府工作改革的進程。本文就這些國家政府績效評估法制化經(jīng)驗進行研究分析，以期對我國落實依法行政、樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，促使我國政府績效評估立法有所借鑒。
　　
　　美國——
　　率先實施政府績效評估立法
　　美國是一個法治較為健全的國家，也是在政府領(lǐng)域推行績效評估的代表性國家之一。因此，從里根政府時期開始，美國就開始致力于制定有關(guān)政府績效管理方面的統(tǒng)一立法。1993年通過的《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），首次以立法的形式確立了對行政管理進行績效評估的法律制度，使得績效評估制度逐漸深入到政府的日常工作當(dāng)中，為政府改革的順利實施提供了堅實的法律基礎(chǔ)。
　　此法案值得關(guān)注的特點有五個：一是組織建構(gòu)，即成立了預(yù)算管理辦公室。它是績效評估的核心領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，參與管理績效評估管理的每一重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督并指導(dǎo)績效評估的實施與發(fā)展。二是運作靈活，在操作層面上留有較大空間。在關(guān)于績效評估的方法、程序、對象等方面，法案給各機構(gòu)留下了相當(dāng)大的自我發(fā)揮余地。三是強調(diào)結(jié)果，即績效評估以結(jié)果為導(dǎo)向。它改變了以往只關(guān)注過程的績效評估，而是根據(jù)各政府機構(gòu)設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)來衡量其結(jié)果。四是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，即相對于以往政府行政改革，法案強調(diào)了戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。在五年戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，政策制定將更加合理。五是逐步推進，即在法案的推行上表現(xiàn)出了漸進性，自1993年開始，每一年都會有新的改革措施，并從試點開始一步步推進。
　　法案頒布以來，因為對各聯(lián)邦機構(gòu)的績效計劃、報告的內(nèi)容和提交時間、程序等都有規(guī)定，所以國會能夠及時清楚地得到政府相關(guān)的績效信息，了解到政府工作的真實情況，從而能夠及時制定政策，指導(dǎo)各政府機構(gòu)的行為，改進政府工作的績效。這使得美國的政府績效改革得以迅速推進，也為其他國家政府績效管理的立法提供了典范。
　　
　　歐盟和英國——
　　逐步完善評估指標(biāo)體系和評估制度
　　歐共體自成立起就十分關(guān)注公共部門的績效。歐共體條約中，專門有一章關(guān)于管理和控制歐盟政府機構(gòu)、各成員國工作績效的條款，并由歐洲議會負責(zé)頒布相關(guān)規(guī)章制度。歐盟圍繞聯(lián)合國制定的“民生指數(shù)”，制定了考核各國政府績效的“共同協(xié)議”，制定出了一套非常詳細的政府績效評估指標(biāo)體系。這個體系大致分為11個指標(biāo)：社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達標(biāo)率、社會治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等。
　　英國政府績效評估，從1979年“雷納評審”、1982年“財務(wù)管理新方案”等，一直到2003年“全面績效評估”，使績效評估過程逐步規(guī)范化、制度化。在評估方法上，也由經(jīng)驗型評估逐漸發(fā)展到科學(xué)的評估系統(tǒng)；評估的側(cè)重點由經(jīng)濟、效率轉(zhuǎn)為效益、質(zhì)量；績效指標(biāo)的確立和分析方法的選擇，也由定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合，采用規(guī)范化的法律制度來管理政府的績效評估。例如，《地方政府法》明確規(guī)定，地方政府必須實行最佳的績效評估制度；1983年頒布的《國家審計法》，為國家審計署、審計委員和其他各專業(yè)機構(gòu)開展政府績效審計和評估提供了法律依據(jù)。
　　
　　澳大利亞——
　　績效評估從審計入手，
　　注重公眾參與
　　20世紀(jì)70年代末80年代初，澳大利亞政府通過開創(chuàng)以績效審計、績效預(yù)算和政府績效測評為主的政府績效評估，對政府進行了成功的改革。1984年制定的《財務(wù)管理新方案》，其主要內(nèi)容與美國的《政府績效與結(jié)果法案》類似，成為以后實施政府績效獎勵制度的財政基礎(chǔ)。1994年修訂的《公共服務(wù)法》和1997年頒布的《審計長法》、《財務(wù)管理與責(zé)任法案》等法律，進一步完善了政府部門績效的責(zé)任管理機制，使以結(jié)果為導(dǎo)向的政府部門績效評估機制進一步規(guī)范化和制度化。
　　澳大利亞政府績效審計的內(nèi)容很廣泛，不僅是財務(wù)審計，還包括對政府部門及其他政府機構(gòu)績效的審計，形成了自己獨特的審計制度。而績效預(yù)算管理則是根據(jù)產(chǎn)出和成果來配置資源，也就是對財政投入后的相應(yīng)績效進行考評，再根據(jù)考評的結(jié)果配置資源。這一舉措降低了公共支出，提高了政府效率。澳大利亞政府還特別注重公眾的參與。國家的所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，都必須接受社會公眾的監(jiān)督和評價；政府的投入與產(chǎn)出效益必須接受選民的公開考評；公共機構(gòu)的支出及其績效必須接受公開監(jiān)督，將政府的可信度建立在健全而透明的績效評估基礎(chǔ)上。
　　
　　日本——
　　建設(shè)全方位的績效評估體系
　　日本政府績效評估體系中，主要有兩個比較重要的法案：《會計檢察院法》和《政府政策評估法》。日本的國家審計工作主要依據(jù)《會計檢察院法》開展，由會計檢察院負責(zé)績效審計。而日本的政府績效評估也就是政策評價，由行政評價局專門負責(zé)。但由于日本政府對績效的考核側(cè)重于事后評估，為減少損失，日本于2002年實施的《政府政策評估法》，建立了包括福祉、安全、環(huán)境能源、勞動消費生活等11個領(lǐng)域99個指標(biāo)的東京市政府政策評價體系，強化了事前評估制度。
　　
　　韓國——
　　成立民間評估機構(gòu)
　　韓國政府在20世紀(jì)90年代進行了一系列的政府改革，強化了政府績效評估機制，其中有這樣幾個特點：韓國政府成立了一個民間政府績效評估組織——經(jīng)營診斷委員會。這既可以借助于專家的理論，又有利于評估結(jié)果的客觀、公正。由韓國監(jiān)察院對影響重大的公共投資項目進行績效審計，開展政府制度評估，不僅僅評估政府政策的效果，還包括政策實施的能力和公眾的滿意程度。在這些實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，韓國政府于2000年頒布實施了《政府績效評估框架法案》，對政府績效評估的定義、目的、原則、程序、評估機構(gòu)以及評估結(jié)果的運用等都做了明確詳盡的規(guī)定。
　　
　　啟示與展望
　　從以上各國的立法經(jīng)驗可以看出，法治化、制度化是開展政府績效評估的前提和基礎(chǔ)，也是當(dāng)前世界眾多發(fā)達國家政府績效評估的重要手段。盡管各國國情不同，政府績效評估法制化的側(cè)重點也存在一些差異，但還是有一些共同的特征：首先，通過立法確立績效評估的權(quán)威性，保證績效評估成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)，保證政府績效評估的經(jīng)?；椭贫然?。其次，對政府績效評估的戰(zhàn)略計劃目標(biāo)、指標(biāo)體系、評估方法等諸多問題做出具體規(guī)定，將評估內(nèi)容全部納入法治化的軌道。再次，從法律層面強化績效評估機構(gòu)的地位，保證其收集信息、開展評估活動和分析評估結(jié)果渠道的暢通。最后，頒布相應(yīng)的制度、細則，對一些操作性的問題做出更詳盡的規(guī)定，使評估工作有法可依、有章可循。
　　如果說績效評估是一個世界性的難題，那么績效評估立法就是一個更大的難題。用全面的觀點看問題，政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期等眾多層面。在我國十五計劃23項數(shù)字指標(biāo)中就有20項是社會發(fā)展指標(biāo)，就足以說明這一點。因此，強調(diào)在立法中建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，不能片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)，更不能使GDP增長成了“一俊遮百丑”的硬指標(biāo)。在立法中，績效評估應(yīng)主要用于政府的法定職能領(lǐng)域，而非強調(diào)政策職能領(lǐng)域。如普遍實施崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問負責(zé)制、一次性告知制、限時辦結(jié)制等一系列的規(guī)章制度，都應(yīng)當(dāng)作為立法規(guī)范的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)借鑒先進國家的經(jīng)驗和做法，通過完善政策進而實現(xiàn)立法，用制度來管理和規(guī)范政府辦事程序，通過建立多重評估體制，形成上級監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制，使我國政府績效評估走上法制化的道路，最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效管理的效能政府，讓公眾高興和滿意的服務(wù)型政府。
　　
　　（作者：趙貝貝，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生）