政府績效評估立法啟示錄

　　政府績效評估法治化、制度化，當前已經成為世界發達國家政府績效評估領域的發展趨勢之一。美國、歐盟和英國、澳大利亞、日本、韓國等國家都制定了相應的法律、法規，保障、規范和促進其政府績效評估的順利發展，推動了政府工作改革的進程。本文就這些國家政府績效評估法制化經驗進行研究分析，以期對我國落實依法行政、樹立科學發展觀和正確政績觀，促使我國政府績效評估立法有所借鑒。
　　
　　美國——
　　率先實施政府績效評估立法
　　美國是一個法治較為健全的國家，也是在政府領域推行績效評估的代表性國家之一。因此，從里根政府時期開始，美國就開始致力于制定有關政府績效管理方面的統一立法。1993年通過的《政府績效與結果法案》（GPRA），首次以立法的形式確立了對行政管理進行績效評估的法律制度，使得績效評估制度逐漸深入到政府的日常工作當中，為政府改革的順利實施提供了堅實的法律基礎。
　　此法案值得關注的特點有五個：一是組織建構，即成立了預算管理辦公室。它是績效評估的核心領導機構，參與管理績效評估管理的每一重要環節，監督并指導績效評估的實施與發展。二是運作靈活，在操作層面上留有較大空間。在關于績效評估的方法、程序、對象等方面，法案給各機構留下了相當大的自我發揮余地。三是強調結果，即績效評估以結果為導向。它改變了以往只關注過程的績效評估，而是根據各政府機構設定的任務目標來衡量其結果。四是制定戰略規劃，即相對于以往政府行政改革，法案強調了戰略規劃的制定。在五年戰略規劃的指導下，政策制定將更加合理。五是逐步推進，即在法案的推行上表現出了漸進性，自1993年開始，每一年都會有新的改革措施，并從試點開始一步步推進。
　　法案頒布以來，因為對各聯邦機構的績效計劃、報告的內容和提交時間、程序等都有規定，所以國會能夠及時清楚地得到政府相關的績效信息，了解到政府工作的真實情況，從而能夠及時制定政策，指導各政府機構的行為，改進政府工作的績效。這使得美國的政府績效改革得以迅速推進，也為其他國家政府績效管理的立法提供了典范。
　　
　　歐盟和英國——
　　逐步完善評估指標體系和評估制度
　　歐共體自成立起就十分關注公共部門的績效。歐共體條約中，專門有一章關于管理和控制歐盟政府機構、各成員國工作績效的條款，并由歐洲議會負責頒布相關規章制度。歐盟圍繞聯合國制定的“民生指數”，制定了考核各國政府績效的“共同協議”，制定出了一套非常詳細的政府績效評估指標體系。這個體系大致分為11個指標：社會保障率、失業與就業率、家庭收入增長率、教育實現率、生態和環境指標達標率、社會治安破案率、重大責任事故發生率、對突發性事件的應急反應能力、人口自然增長率等。
　　英國政府績效評估，從1979年“雷納評審”、1982年“財務管理新方案”等，一直到2003年“全面績效評估”，使績效評估過程逐步規范化、制度化。在評估方法上，也由經驗型評估逐漸發展到科學的評估系統；評估的側重點由經濟、效率轉為效益、質量；績效指標的確立和分析方法的選擇，也由定性轉向定性與定量相結合，采用規范化的法律制度來管理政府的績效評估。例如，《地方政府法》明確規定，地方政府必須實行最佳的績效評估制度；1983年頒布的《國家審計法》，為國家審計署、審計委員和其他各專業機構開展政府績效審計和評估提供了法律依據。
　　
　　澳大利亞——
　　績效評估從審計入手，
　　注重公眾參與
　　20世紀70年代末80年代初，澳大利亞政府通過開創以績效審計、績效預算和政府績效測評為主的政府績效評估，對政府進行了成功的改革。1984年制定的《財務管理新方案》，其主要內容與美國的《政府績效與結果法案》類似，成為以后實施政府績效獎勵制度的財政基礎。1994年修訂的《公共服務法》和1997年頒布的《審計長法》、《財務管理與責任法案》等法律，進一步完善了政府部門績效的責任管理機制，使以結果為導向的政府部門績效評估機制進一步規范化和制度化。
　　澳大利亞政府績效審計的內容很廣泛，不僅是財務審計，還包括對政府部門及其他政府機構績效的審計，形成了自己獨特的審計制度。而績效預算管理則是根據產出和成果來配置資源，也就是對財政投入后的相應績效進行考評，再根據考評的結果配置資源。這一舉措降低了公共支出，提高了政府效率。澳大利亞政府還特別注重公眾的參與。國家的所有公共產品和公共服務，都必須接受社會公眾的監督和評價；政府的投入與產出效益必須接受選民的公開考評；公共機構的支出及其績效必須接受公開監督，將政府的可信度建立在健全而透明的績效評估基礎上。
　　
　　日本——
　　建設全方位的績效評估體系
　　日本政府績效評估體系中，主要有兩個比較重要的法案：《會計檢察院法》和《政府政策評估法》。日本的國家審計工作主要依據《會計檢察院法》開展，由會計檢察院負責績效審計。而日本的政府績效評估也就是政策評價，由行政評價局專門負責。但由于日本政府對績效的考核側重于事后評估，為減少損失，日本于2002年實施的《政府政策評估法》，建立了包括福祉、安全、環境能源、勞動消費生活等11個領域99個指標的東京市政府政策評價體系，強化了事前評估制度。
　　
　　韓國——
　　成立民間評估機構
　　韓國政府在20世紀90年代進行了一系列的政府改革，強化了政府績效評估機制，其中有這樣幾個特點：韓國政府成立了一個民間政府績效評估組織——經營診斷委員會。這既可以借助于專家的理論，又有利于評估結果的客觀、公正。由韓國監察院對影響重大的公共投資項目進行績效審計，開展政府制度評估，不僅僅評估政府政策的效果，還包括政策實施的能力和公眾的滿意程度。在這些實踐經驗的基礎上，韓國政府于2000年頒布實施了《政府績效評估框架法案》，對政府績效評估的定義、目的、原則、程序、評估機構以及評估結果的運用等都做了明確詳盡的規定。
　　
　　啟示與展望
　　從以上各國的立法經驗可以看出，法治化、制度化是開展政府績效評估的前提和基礎，也是當前世界眾多發達國家政府績效評估的重要手段。盡管各國國情不同，政府績效評估法制化的側重點也存在一些差異，但還是有一些共同的特征：首先，通過立法確立績效評估的權威性，保證績效評估成為政府公共管理的基本環節，保證政府績效評估的經常化和制度化。其次，對政府績效評估的戰略計劃目標、指標體系、評估方法等諸多問題做出具體規定，將評估內容全部納入法治化的軌道。再次，從法律層面強化績效評估機構的地位，保證其收集信息、開展評估活動和分析評估結果渠道的暢通。最后，頒布相應的制度、細則，對一些操作性的問題做出更詳盡的規定，使評估工作有法可依、有章可循。
　　如果說績效評估是一個世界性的難題，那么績效評估立法就是一個更大的難題。用全面的觀點看問題，政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期等眾多層面。在我國十五計劃23項數字指標中就有20項是社會發展指標，就足以說明這一點。因此，強調在立法中建立科學的評估指標體系，不能片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，更不能使GDP增長成了“一俊遮百丑”的硬指標。在立法中，績效評估應主要用于政府的法定職能領域，而非強調政策職能領域。如普遍實施崗位責任制、服務承諾制、首問負責制、一次性告知制、限時辦結制等一系列的規章制度，都應當作為立法規范的重要內容。應當借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策進而實現立法，用制度來管理和規范政府辦事程序，通過建立多重評估體制，形成上級監督和人民監督相結合的績效推動機制，使我國政府績效評估走上法制化的道路，最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效管理的效能政府，讓公眾高興和滿意的服務型政府。
　　
　　（作者：趙貝貝，首都經濟貿易大學勞動經濟學院碩士研究生）