自然壟斷產業的網絡瓶頸與接入管制政策

摘 要：自然壟斷產業的市場結構重組和民營化改革凸現了網絡瓶頸的接入問題，它已成為自然壟斷產業改革中最重要的理論和實踐問題之一，也是促進自然壟斷產業實現有效競爭的關鍵。本文以討論網絡瓶頸作為切入口，分析了擁有網絡瓶頸資源的主導性企業的策略性行為，并提出相應的以促進競爭為導向的接入管制政策。

關鍵詞：網絡瓶頸；策略性行為；接入定價；接入管制

中圖分類號：F470文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2007）12-0036-06

一、自然壟斷產業的網絡瓶頸

電信、電力、鐵路運輸、航空、郵政、自來水和燃氣供應等自然壟斷產業的一個顯著特征是具有網絡性，建立與形成這些產業的網絡系統，往往需要巨大的投資，投資回報期較長，資產專用性強，沉淀成本大。所以，在一定地區范圍內，從社會經濟效率考慮，一般不能重復建設這些網絡系統，通常由一家或少數幾家企業壟斷經營，而這些壟斷經營網絡系統資源的企業通常被稱為主導性企業。但自然壟斷產業必須借助這些主導性企業的網絡系統，才能將產品或服務從生產領域轉移到消費領域，實現最終消費。從業務類型看，自然壟斷產業的業務可分為自然壟斷性業務和競爭性業務。競爭性業務通常由多家企業經營，而自然壟斷性業務（主要是網絡性業務）由一家或少數幾家企業經營。因此，自然壟斷產業中競爭性業務領域的經營企業在向消費者提供產品或服務過程中，必須通過的由主導性企業壟斷經營的網絡系統便成為網絡瓶頸。主要自然壟斷產業的網絡瓶頸資源如表1所示：

自然壟斷產業的市場結構重組與民營化改革凸現了網絡瓶頸問題。

1-自然壟斷產業市場結構重組與網絡瓶頸

自然壟斷產業市場結構重組的實質是將原有壟斷性市場結構改革成競爭性市場結構。在自然壟斷產業市場結構重組之前，特定產業基本上是由極少數甚至一家企業垂直一體化壟斷經營的。自然壟斷性業務和競爭性業務都是企業的內部業務，因此，這些企業壟斷的是整個產業。但在市場結構重組之后，不同業務由不同企業經營，這就在制度與技術上為網絡瓶頸的產生提供了現實可能性。這是因為，自然壟斷性的網絡業務仍由一家或少數幾家主導性企業壟斷經營，而競爭性業務已由多家企業共同經營。但由于自然壟斷產業的網絡性，在產業的整個垂直供應鏈中，自然壟斷性業務中的網絡系統是最基本的不可逾越的環節。競爭性業務不能脫離網絡系統而獨立經營，如競爭性的發電業務提供的電力需要輸電網和配電網才能轉移到消費領域，長途電話業務需要本地市話網才能接通電話。由此可見，競爭性業務領域的經營企業必須通過主導性企業的網絡系統才能向消費者提供最終服務，網絡瓶頸也因此而產生。

2-自然壟斷產業的民營化改革與網絡瓶頸

政府對自然壟斷產業民營化改革的基本政策是，允許民營企業進入自然壟斷產業的競爭性業務領域，而自然壟斷性業務仍主要由國有企業壟斷經營。在民營企業進入自然壟斷產業前，自然壟斷產業的競爭只是國有制內部的競爭，而不是市場經濟體制下真正意義上的不同所有制企業之間的競爭，市場結構重組后形成的網絡瓶頸也是一種“軟”瓶頸，因為政府可以通過資產劃撥、調換國有企業負責人等措施對網絡資源等進行內部再分配。

然而，民營企業進入自然壟斷產業后，它們主要分布在競爭性業務領域，且必須通過國有企業控制的網絡才能向消費者提供最終服務。由于具有壟斷性的網絡業務和競爭性業務由不同所有制企業承擔，原來國有企業內部的行政協調隨之變為不同所有制企業之間的市場協調，這必將使網絡瓶頸更為突出。可見，自然壟斷產業民營化的結果是，同一所有制內部的網絡瓶頸成為不同所有制之間的網絡瓶頸，從而使網絡瓶頸由原來的“軟瓶頸” 變成“硬瓶頸”。

網絡瓶頸的產生和“硬化”會帶來負面影響，阻礙競爭。對于競爭企業來說，由于網絡瓶頸的存在，加大了它們公平參與自然壟斷產業市場競爭的難度。它們要參與競爭只有兩種途徑：一是接入主導性企業的網絡系統，借助于它們的網絡系統向消費者提供產品或服務。二是興建自己的網絡系統，通過新的網絡系統向消費者提供產品或服務。然而，興建新的網絡系統，往往需要巨大的投資，這是競爭企業難以承受的，所以對于它們來說，最優的選擇是接入主導性企業的網絡系統。

從社會經濟效率考慮，興建新的網絡系統還會造成重復建設，社會資源的浪費。對于整個社會來說，最優的選擇也是競爭企業接入主導性企業的網絡系統。而且，由于自然壟斷產業的網絡性，有效的接入將會擴大網絡的效率，增加社會福利，即產生網絡效應。這一網絡效應在梅特卡夫定律(Metcalfe’law)中得到了很好的證明。梅特卡夫定律認為網絡價值與其用戶數量的平方成正比。現設有A、B兩家企業，其用戶數分別為 N 和 n 。當A、B兩家企業互不接入對方的網絡系統時，根據梅特卡夫定律其各自的業務收入RA、RB的表達式為:

其中μ為常數項調整系數。

但是，當A、B兩家企業互相接入對方的網絡系統后，總業務收入R為:

(3)式中的ΔR=2μNn，就是由于有效的接入而增加的業務收入。由于ΔR>0，因此，有效的接入有助于提高總的業務收入，也就是分別增加了A、B兩家企業的業務收入。同時，對于消費者來說，由于實現A、B兩家企業網絡的互聯， 根據梅特卡夫定律，每個用戶的效用會以對方網絡用戶數量的平方而增加。因此，從理論上說，有效的接入既會增加接入企業的收入，又會增加消費者的效用，從而使整個社會的福利得到增加。

對于主導性企業來說，網絡瓶頸的存在使其具有更強的市場勢力，為排斥競爭提供了更有利的條件。主導性企業如果允許競爭企業接入其網絡系統，競爭企業的進入會使它們的市場份額和壟斷利潤都受到威脅。主導性企業在與競爭企業的接入談判中，由于擁有網絡系統而在接入條件、接入價格、接入標準等方面具有較強的主動權，從而有條件采取拒絕接入的行為。所以，在面對競爭企業接入其網絡系統時，主導性企業為了維護自己原有的壟斷地位和壟斷利潤而有可能采取一系列排斥競爭企業接入的策略性行為。

二、主導性企業對競爭企業接入的策略性行為

接入可分為單向接入和雙向接入。在不同的接入方式下，主導性企業會對競爭企業的接入采取不同的策略性行為。

1-單向接入時的策略性行為

在一家主導性企業壟斷經營網絡系統，多家企業經營競爭性業務的狀況下，競爭企業必須通過接入主導性企業的網絡系統才能向消費者提供最終的服務，此時的接入稱為單向接入。在單向接入時，主導性企業的策略性行為主要是：拒絕或拖延接入、增加競爭對手的成本和降低接入服務質量。

(1)拒絕或拖延接入

在單向接入時，由于主導性企業控制著網絡系統，競爭企業必須接入該設施才能提供服務參與市場競爭。所以，主導性企業在面對競爭企業的接入時具有天然的主動權，有條件采取拒絕接入或拖延接入的策略性行為。主導性企業拒絕接入的手段較多，主要有：在接入談判時提高接入條件、限制性定價、掠奪性定價、過度生產能力投資。縱向一體化的壟斷企業在自然壟斷性業務和競爭性業務間采取交叉補貼行為，就是以掠奪性定價方式擠壓并驅逐接入的競爭企業，達到拒絕接入的目的。而拖延接入主要是指主導性企業在外來壓力下表面上同意接入，但實際上以接入技術問題等為借口拖延接入的時間。

在競爭企業接入主導性企業網絡系統的過程實際上也是它們雙方進行博弈的過程。下面筆者借助博弈論方法對它們的行為進行分析。

假設1 主導性企業是否采取策略性行為有兩種選擇：采取或不采取。

假設2 競爭企業是否接入有兩種選擇：接入或不接入。

假設3 主導性企業是否同意接入有兩種選擇：同意或拒絕。

假設4 關于博弈方收益的假定。

假定在競爭企業沒有接入時，主導性企業作為市場的壟斷者所獲得的收益為π1；在主導性企業同意競爭企業接入后，它們雙方在競爭性業務上的收益相等且都為π2；主導性企業在不采取策略性行為且拒絕接入時所獲得的收益為π3；主導性企業在采取策略性行為且拒絕接入時所獲得的收益為π4；主導性企業提供接入服務的成本和收益分別為C1、R；主導性企業采取策略性行為所產生的成本為C2；競爭企業準備接入而遭到拒絕時產生的成本為C3，如與主導性企業的談判成本相等。

主導性企業與競爭企業的接入博弈模型如圖1所示：

企業有激勵采取策略性行為來拒絕競爭企業的接入。

(2)增加競爭企業的成本

由于主導性企業控制著網絡瓶頸資源，為了維護原有的壟斷利潤，它們可以借助網絡系統來增加競爭對手的成本，從而達到遏制接入與排斥競爭的目的。主導性企業增加競爭企業成本的途徑有：一是直接提高接入價格。二是把網絡功能進行捆綁式銷售或拒絕分開銷售，從而迫使競爭企業購買它們不需要的設備或功能。三是要求競爭企業購買價格昂貴的接口設備。四是選擇對自身有利而對競爭企業不利的技術，包括網絡配置、技術標準、接口設備等。五是要求競爭企業披露經營計劃或商業信息。在現實中，主導性企業有激勵采取增加競爭企業成本的策略性行為。下面筆者通過模型來分析主導性企業的這種策略性行為。

假設5 市場上存在一家縱向一體化企業M和一家位于競爭性業務領域的競爭企業E。M提供最終服務的邊際成本為CM，包括自然壟斷性業務的邊際成本C1 和競爭性業務的邊

縱向一體化企業M是主導性企業，處于領導位置，而競爭企業E是跟隨者。它們進行兩階段博弈：一體化企業M首先選擇產量并采取增加競爭企業成本的策略性行為，導致競爭企業產生額外邊際成本為r；競爭企業E根據其行為決定產量。則它們的支付函數分別是：

根據斯坦克爾伯格模型，競爭企業E的最優反應函數為：

結論1 由于r>0，dπM/dr>0，縱向一體化企業采取增加競爭企業成本的策略性行為能夠給自己帶來利潤的增加，所以縱向一體化企業有激勵采取該策略性行為。

結論2 由于r>0時，dQ/dr<0，dP/dr>0，在縱向一體化企業采取增加競爭企業成本的策略性行為時，隨著競爭企業的額外成本的增加，社會總需求量會下降，同時最終產品市場價格會提高，因而社會福利水平下降。

(3)降低接入服務質量

在競爭企業接入其網絡系統后，主導性企業為了追求自身利益最大化有可能通過降低接入服務質量來排擠競爭企業。主導性企業的這種降低接入服務質量的策略性行為主要表現在：一是在競爭企業接入后，主導性企業有可能有意制造網絡傳輸障礙，導致網絡傳輸不暢。在電信業不斷出現的互聯互通事件就是因為一些企業有意制造網絡傳輸障礙。制造網絡障礙的主要方式有：通過不定時修改數據導致對方企業的信號不好，或者延緩對方企業的呼叫時間，或者設置各種類型的限呼等。當對方企業發現問題并上報后，有關部門前來調查取證，往往過去了一段時間，這給取證帶來了相當大的困難。一般情況下，在有關部門前來調查之前，相關的限呼設置已被取消，相關的數據也已修改回原狀。所以，這些行為不僅降低接入服務質量，而且給接入糾紛的調查取證和解決帶來困難。

二是主導性企業有可能對網絡不進行有效維護。個別企業在網絡傳輸不暢的情況下，拖延解決故障的修復時間。三是在競爭企業接入后，主導性企業有能力提供新的服務，但是它可能會減緩接入設備的升級以拖延競爭企業導入一種新服務。例如，在電信業，主導型企業有能力提供新的服務，但它減緩交換機升級，以拖延競爭企業導入新的服務。

2-雙向接入時的策略性行為

在兩家企業同時經營自然壟斷性業務和競爭性業務，且同時擁有網絡系統的狀況下，出于互利的目的，它們相互接入對方的網絡系統，此時的接入稱為雙向接入，又稱為聯網或互聯。在雙向接入時，主導性企業的策略性行為主要是抵制弱勢企業的接入，與互聯的主導性企業合謀（橫向合謀）。

（1）抵制弱勢企業的接入

在雙向接入時，如果某一自然壟斷產業中兩家企業的網絡規模差別較大，網絡規模較大的企業就會成為該產業中的主導性企業，而網絡規模較小的企業則是弱勢企業。對于弱勢企業來說，在發展的初始階段它對主導性企業的網絡系統依賴較強，必須接入主導性企業的網絡系統才能擴展業務。因此，對于弱勢企業雙向接入所帶來的收益是明顯的。而對于主導性企業而言，雙向接入帶來的收益不一定會大于由此而產生的機會損失。主導性企業即使不接入弱勢企業的網絡系統，也不會對它造成多大的損失。但是，它如果允許弱勢企業接入，弱勢企業與其展開的競爭使其原有的市場地位受到挑戰，壟斷利潤受到沖擊，這樣它的損失可能更為嚴重。當然，這也有可能存在一個囚徒困境的問題：主導性企業想當然地認為雙向接入對弱勢企業更為有利而不愿意合作。所以，主導性企業為了追求自身利益最大化，更有可能以技術問題等為借口抵制弱勢企業的接入。

在電信業中，一個比較有代表性的例子是中國聯通和中國電信在天津的市話網的聯網。詳見中央電視臺《焦點訪談》報道：“連同投下5億元市話還是聯不通”，《文匯報》1998年4月16日。1997年7月18日，聯通的天津市話網已經建成，并實行內部開通。但是，在此后的一年內，天津電信一直以技術問題沒有與其聯網。原定于1997年年底實現聯網的計劃也沒有實現，直至1998年7月18日，中國聯通和中國電信的天津市話網才實現最后聯網。

在雙向接入（聯網）后，主導性企業仍然會抵制弱勢企業的接入，只是所采取的手段更為隱蔽。此時，主導性企業主要通過降低接入的服務質量來抵制弱勢企業的接入。近來年，電信業不斷出現的互聯互通問題和糾紛就能說明這一點。

（2）與互聯的主導性企業合謀（橫向合謀）

在雙向接入（聯網）時，如果某一自然壟斷產業中的兩家企業實力相當，網絡規模差別不大，這兩家企業都可以被稱為該產業中的主導性企業。由于網絡規模相當，它們之間的相互接入就會相對順利。但是，在相互接入對方的網絡系統而又相互競爭的過程中，這兩家企業可能會發現它們之間的合作而不是競爭能給它們帶來更多的利潤。此時，它們對與其互聯的另一家主導性企業的策略性行為是合謀。所以，兩家主導性企業為了獲取更多的壟斷利潤，它們之間存在橫向合謀的可能。不管它們合謀時以多么冠冕堂皇的理由（如規范競爭和避免惡性競爭等），它們的合謀最終會導致該產業領域的不充分競爭，不利于產業效率的提高，從而損害消費者的利益。同時，對于競爭企業來說，兩大分別擁有網絡瓶頸資源的主導性企業的合謀會增加它們的接入難度，從而影響到它們公平參與市場競爭。

在電信業，中國電信和中國網通于2007年2月16日簽署了合作協議。協議的主要內容是：在本地電話業務領域，雙方約定停止在非主導區域（北方為中國電信的非主導區域，南方為中國網通的非主導區域）發展新用戶及相應的投資。在網間互聯方面，雙方約定高度重視并充分滿足對方的互聯需求：一方向另一方提出互聯申請后，另一方應積極配合，給予優先安排。《電信與網通互不侵犯協議全文曝光》，見http://www-donews-com/Content/200702/673a6ead00c64ec68030adad3f44f0a9-shtm

中國電信和中國網通相互優先安排對方的互聯要求，這種優先權會影響其他競爭企業的公平與及時的接入。另外，自中國電信和中國網通實施合作協議后，消費者對它們的網間通信質量的投訴大幅上升。據信息產業部最新發布的2007年第二季度電信服務質量通告稱：電信服務質量狀況總體良好，但二季度，關于電信服務的申訴9 117人次，季度用戶申訴率為10-5（人次/百萬用戶），較上季度有所上升。其中網間通信質量方面的申訴占通信質量方面申訴的70-4%，主要來源依然是用戶對3、4月間中國電信與中國網通網間通信質量問題的集中申訴。信息產業部“關于電信服務質量的通告”（2007年第3號）。

三、以促進競爭為導向的接入管制政策

20世紀90年代以來，由網絡瓶頸而產生的接入問題已成為自然壟斷產業改革中最重要的理論和實踐問題之一，也是促進自然壟斷產業實現有效競爭的關鍵。為此，政府必須制定以促進競爭為導向的接入管制政策。

1-強制性接入政策

促使競爭企業有效接入主導性企業網絡系統的主要途徑是政府的接入管制政策。這是因為，中國的反壟斷法剛剛通過還未實施，針對主導性企業的策略性行為的反壟斷政策還缺乏足夠的法律依據和支持，更為重要的是反壟斷法主要調整競爭性領域的壟斷行為。另外，由于網絡瓶頸的存在，在企業之間的接入談判中，主導性企業處于主動地位，掌握著主動權，而競爭企業處于被動地位。由本文前述的主導性企業策略性行為可知，僅僅通過企業之間的自由談判是難以實現有效接入。所以，這就需要政府對接入問題進行管制，將接入條件、接入價格、接入質量等問題納入政府管制的范圍。政府的接入管制是打破網絡瓶頸，實現有效接入的關鍵。

在主導性企業通過策略性行為拒絕接入時，為了實現有效競爭，政府應當實現強制性接入政策，即規定主導性企業不得拒絕競爭企業接入其網絡系統。例如，美國早在20世紀70年代，為了鼓勵更多的競爭性發電企業上網，在電力產業的輸電領域就實行了強制性接入政策。這使美國的整個電力市場處于較為充分的競爭狀態。^[1]在我國的電信產業，信息產業部在2001年公布的《公用電信網間互聯管理規定》中也規定了“電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者提出的互聯要求”。這也是政府強制性接入政策的體現。

2-不對稱接入管制政策

由于自然壟斷產業的經濟特性和網絡系統的存在，主導性企業和競爭企業之間的競爭是一種競爭能力不對稱的競爭。由于競爭企業沒有網絡系統或者擁有網絡系統但網絡規模不大，競爭企業對主導性企業的依存度較強。因此，主導性企業就會缺乏激勵允許競爭企業接入其網絡系統，從而有可能采取策略性行為拒絕其接入。這無疑進一步增加了競爭企業進入市場、參與市場競爭的難度。因此，為培育市場競爭機制，促進有效競爭，政府應當對主導性企業和競爭企業實行不對稱管制，對競爭企業給予一定的政策優惠，扶植其盡快成長。

在自然壟斷產業的接入管制中，不對稱管制的主要內容有：一是在競爭企業和壟斷企業接入的談判時，政府應該監督主導性企業向競爭企業提供公平合理的接入條件。在主導性企業拒絕接入時，政府應該實行強制性接入。二是在接入價格方面實行不對稱管制。在競爭企業進入市場的初期，為了彌補競爭企業的劣勢，政府可以制定接近邊際成本的接入價格，即不要求競爭企業承擔固定資產投資費用。三是對主導性企業的接入運行系統加強監督，保證競爭企業的接入質量。這些不對稱的管制政策雖然在短期內有悖于公平競爭，但從長期看，這有利于培育競爭力量，以實現有效競爭。

3-激勵性接入定價政策

接入定價是接入管制的核心，因為接入價格體現著主導性企業和競爭企業的利益分配與協調，最終關系到整個產業的經濟效率。針對主導性企業拒絕接入和降低接入服務質量的策略性行為，激勵性接入定價政策應該對主導性企業提供接入服務和保證接入質量有一定的激勵。所以，激勵性接入定價政策的目標是鼓勵主導性企業對網絡系統進行必要的投資和維護，以合理的價格向競爭企業提供接入服務。

制定激勵性接入定價政策往往需要管制者選擇合適的接入定價方法，特別是在主導性企業和競爭企業無法商定接入價格時，接入定價方法的選擇更為重要。接入定價方法多種多樣，主要有拉姆塞接入定價法、有效成分定價法、完全分攤成本定價法、長期增量成本定價法等。其中，對主導性企業更具激勵作用的定價方法是有效成分定價法和完全分攤成本定價法。

有效成分定價法^[1]的基本原理是：如果主導性企業允許競爭企業接入，那么主導性企業收取的接入費用應該能補償其直接成本（因提供接入服務而產生的成本）以及由于為競爭企業提供接入服務而損失的機會成本。其接入費用的表達式為：接入費用=邊際成本+機會成本。有效成本定價法允許主導性企業收取的接入費用包含機會成本，這就有利于彌補主導性企業因向競爭企業提供接入服務而發生的機會損失，因此，能夠在一定程度上激勵它們向競爭企業提供接入服務。

完全分攤成本定價法是利用歷史成本數據進行成本計算和分配的一種方法。^[4]完全分攤成本定價法的核心思想是將共同成本與專屬成本（與業務直接相關的成本）一起分攤到各種業務中。共同成本主要是指建設、運營與維護共同使用的網絡系統所發生的成本，它可以通過業務量、收入或邊際利潤等因素分攤到各種業務中。完全分攤成本定價法實際上是把網絡中因承載各業務所發生的全部成本都進行分攤計算，因此，主導性企業投入的網絡成本可以得到補償。這就有利于激勵主導性企業對網絡系統進行必要的投資和維護。而且，由于主導性企業的網絡成本得到了補償，也減小了主導性企業降低接入服務質量的可能性。

有效成分定價法和完全分攤成本定價法的不足是：對主導性企業降低成本和提高效率方面的激勵不夠。為此，管制者應該配套使用其他價格管制方法（如最高限價法等）來進行彌補。例如，管制者在使用有效成分定價法的同時，可配套使用最高限價法，對主導性企業的接入價格設置上限，促使主導性企業努力降低成本，提高效率。

4-接入的監督與協調政策

如前所述，在競爭企業實現接入后，主導性企業仍然有可能采取策略性行為來降低接入質量，排擠競爭企業。因此，需要管制者對接入的運行狀況進行監督，對接入糾紛進行協調。

接入的監督重點主要有以下幾個方面：一是通過建立和加強監督機制，發現企業績效與成本等方面的真實信息，以便管制者制定有效的接入政策，促使企業間的競爭和提高效率。二是檢測網絡系統的接入質量。在出現接入質量糾紛時，關于接入質量的好壞往往很難調查取證和舉證。所以為了方便檢測網絡的接入質量和接入糾紛的調查取證，管制者可建立網絡接入質量的監測系統。例如，電信業已在全國建設互聯互通監測系統，部分省份的互聯互通監測系統已正式運行。三是監督主導性企業的業務間交叉補貼行為等不正當競爭行為。

協調接入問題的主要內容有：接入條件、接入價格和接入質量。本文在強制性接入政策和不對稱接入管制政策部分已對接入條件和接入價格做了探討。對于接入質量的協調問題，特別需要注意兩點：一是制定和完善接入質量的法規或條款，使管制者在處理接入質量糾紛時有法可依。如在電信產業，《公用電信網間互聯管理規定》明確規定了“互聯爭議的協調與處理”。在《互聯互通的監管制度》中也明確了“互聯互通相關問題處理制度”。因此，信息產業部在處理2003年陜西、湖北與河南的三起互聯互通事件時是有法可依的。二是協調接入質量糾紛的有效途徑是建立有效的爭端解決機制。這個爭端解決機制要充分利用各方面的監測信息，如網絡接入質量的監測系統所提供的證據和信息。因此，管制者的協調工作應與監督工作有機地結合起來，以提高接入管制效率。

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（責任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”