中國共產黨黨內民主建設的歷史考察

［摘 要］ 中國共產黨80多年的歷史，一直沒有停止黨內民主建設的理論和實踐的探索。回顧和總結黨內民主建設的歷史經驗和教訓，對于加強黨內民主建設，提高黨的執政能力具有十分重要的意義。

［關鍵詞］ 黨內民主 民主集中 選舉制度

黨內民主是黨的生命，這既是我們黨保持馬克思主義政黨特性的必然要求，也是考察黨的自身發展得出的科學結論。中國共產黨是在兩大潮流的匯合中建立的馬克思主義政黨，一大潮流是1917年俄國“十月革命”后蓬勃發展的國際共產主義運動的潮流，列寧領導的以“民主集中制”為原則建立的布爾什維克黨，成為各國共產黨的榜樣；另一潮流是1919年中國國內五四運動的潮流，這個運動高揚民主、科學、愛國、進步的旗幟，鍛煉了一批崇尚民主的早期中國共產黨的骨干成員。中國共產黨在80多年的歷程中，一直沒有停止對黨內民主的探索。回顧中國共產黨黨內民主建設的歷程，總結其歷史經驗和教訓，對于加強黨內民主建設、提高黨的執政能力具有十分重要的意義。

一、新民主主義革命時期中國共產黨對黨內民主建設的探索

在新民主主義革命時期，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人創造性地堅持和發展馬列主義建黨學說，從中國實際出發開創了黨的建設偉大工程，在發展黨內民主方面進行了艱辛的探索和實踐。

中國共產黨一成立，就在自己的綱領、章程和決議案中確認民主原則，規定了有關黨內民主的內容。1921年7月中共一大通過的《中國共產黨綱領》就規定了必須實行少數服從多數的原則。在黨的六大通過的《政治決議案》中，特別強調要實行真正的民主集中制；秘密條件之下盡可能地保證黨內的民主主義；實行集體地討論和集體地決定主要問題；同時反對極端民主主義傾向。①

土地革命戰爭時期，中共在建立農村革命根據地的過程中，也重視黨內民主建設，主要體現在把黨內民主與軍隊建設、政權建設結合起來，并在實踐中對民主和集中的關系進行了規范。

隨著對黨內民主的認識的不斷加深，黨又開始在理論上對黨內民主進行探索。1937年毛澤東說：“指導偉大的革命，要有偉大的黨，要有許多最好的干部。”“要達到這種目的，黨內的民主是必要的。” ②1938年10月召開的中共六屆六中全會指出：“必須在黨內施行有關民主生活的教育”，做到“一方面，確實擴大黨內的民主生活；又一方面，不至于走到極端民主化，走到破壞紀律的自由放任主義。”這表明中國共產黨對黨內民主的認識和理解已經達到了較為成熟的程度，并已逐步找到了黨內民主建設的基本途徑和關鍵點。1945年召開的黨的七大對黨的民主問題進行了系統的闡述。其成果主要體現在劉少奇作的題為《論黨》的關于黨章修改的報告和七大通過的黨章。七大對首次把民主集中制定義為“在民主基礎上的集中和集中領導下的民主”，并對全面貫徹民主集中制以及擴大黨內民主和實行集中統一領導作了詳細的規定。黨的七大從理論上總結了建黨以來黨內民主的歷史經驗，表明我們黨對黨內民主的認識達到相當的程度。

隨著黨內民主理論的不斷深化，黨內民主實踐也不斷創新。1942年的延安整風進一步豐富和發展了黨內民主實踐，提出了“批評和自我批評”的黨內政治生活方式，提出了“治病救人” 的黨內民主價值原則。1945年黨的七大黨章第一次規定了黨員的權利和義務，這不僅使黨內民主的建設和發展有了穩定的主體力量，而且使黨內民主主體有了行使民主權利的黨內根本大法的保障。在黨內民主的實踐中，黨的章程、黨的代表會議和黨的代表大會構成了黨內民主生活的基本框架，形成了以黨章為基礎、黨的代表大會和黨的代表會議為核心、黨委會為關鍵的黨內民主生活的基本框架，黨內民主實踐得到健康向上的發展。

二、在全國執政以來黨內民主建設的發展與曲折

新中國建立后至1956年，黨對黨內民主的認識達到了一個新的高度，黨內民主建設緊緊圍繞著國家政權建設、黨的組織建設和黨風建設來展開，取得了可喜的成績。

首先，黨內民主的建設和國家政權建設聯系在一起，把黨內民主延伸到國家政治生活之中。民主集中制是中國共產黨的組織制度和領導制度。新中國成立后，中國共產黨就把這一制度規定運用到國家建設中去，為發展黨內民主和人民民主奠定了基礎。當時，中國共產黨實行黨領導的多黨合作和政治協商制度，建立聯合政府，較大比例地吸收黨外人士進入政府，并通過中央人民政府委員會會議和最高國務會議來協商重大問題，進行民主決策。

其次，黨內民主的建設和黨的組織建設聯系在一起。黨的鞏固是人民政權鞏固的基礎，因此，掌握政權之后，黨一刻也沒放松自身建設，緊緊圍繞保持黨組織的純潔性、紀律性和統一性以及保持黨同人民群眾之間的血肉聯系，先后采取了三大措施：一是建立紀律檢查委員會。1949年11月9日，中共中央發出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》。紀律檢查體系的確定，一方面強化了紀律對黨員和黨員干部的約束作用，一方面為新時期黨內民主發展提供了重要的組織保障。二是公開批評和自我批評。1950年4月，中共中央發出《關于在報紙刊物上展開批評和自我批評的決定》，進一步密切了黨與人民群眾的關系，提高了黨為人民服務的意識。三是全面加強組織建設。1951年，在中共中央第一次全國組織工作會議上，劉少奇對黨的組織建設工作作了全面分析和部署，強調提高黨的統一性和紀律性，擴大和落實黨內民主。

第三，黨內民主建設和整黨整風建設聯系在一起。1950年，中央發出在全黨全軍開展整風運動的指示。緊接著，又開始了從1951年至1954年的整黨運動。不論整風還是整黨，黨的自我整頓都與現實的國家政權建設密切結合。在這種結合中，黨內民主對黨的建設和發展的意義得到了進一步肯定，確定了發展黨內民主是保持黨的優良傳統、改善黨的作風、提高黨的領導力的重要途徑的思想理念。當然，整黨整風出現的過火現象在客觀上對黨內民主也有一定影響和沖擊。

這一時期，黨內民主建設的突出成果還體現在黨的八大上。1956年9月15日至27日，黨的八大在北京召開，制定了黨在全國執政后的第一部黨章。黨的八大對發展黨內民主做出了突出貢獻。一是決定采取一項“根本的改革”，即決定對黨的全國、省一級和縣一級的代表大會實行年會制和常任制。這實質上是把黨的權力中心由黨中央或黨委轉移到黨的代表大會，這有利于調動廣大黨員的積極性、主動性和創造性，有利于在充分發揚民主的基礎上實行集中。二是提出反對個人崇拜。三是在制度設計上將黨內民主提到一個新的水平。鄧小平主持了八大黨章的修改工作，并做了《關于修改黨章的報告》。八大黨章對民主集中制作了新的規定，對民主和集中的關系提出了“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”的表述，在總綱中明確指出“黨必須采取有效的辦法發揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創造性，加強上下級之間的生動活潑的聯系”。并強調“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監督”，把“嚴格地遵守黨章和國家的法律”、“實行批評和自我批評”作為黨員的法定義務予以確認。

當然，這一時期在黨內民主問題上也有不成功的實踐，突出表現是權力過分集中。“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等” ③。如1959年廬山會議后，“黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長”。④此后，雖然出現過1962年“七千人大會”期間黨內民主發揚得比較好的情況，但黨內高度集權和個人專斷仍在發展，特別是出現了“文化大革命”時期黨內民主遭踐踏的情況，不但破壞了黨內民主和黨的團結統一，也破壞了黨對國家政權的正常領導，教訓非常深刻。

三、十一屆三中全會以來黨內民主建設的發展

十一屆三中全會以后黨內民主建設得到恢復和發展，黨的歷屆代表大會都明確把黨內民主作為推進黨的建設的重要內容，這是改革開放過程中黨內民主發展的重要政治基礎。在這個歷史過程中，中國共產黨不斷地從理論、組織和制度上完善和發展黨內民主。

科學總結關于黨內民主的歷史經驗。1980年8月18日，中央政治局擴大會議通過了鄧小平關于《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，指出改善黨的領導，就必須改革黨和國家的領導制度。制度建設是黨的建設的重要內容。制度問題對于黨更帶有根本性，全局性，長期性和穩定性。這是以鄧小平為代表的中國共產黨人，科學總結國際共產主義運動興衰成敗，特別是我們黨的歷史經驗教訓尤其是“文化大革命”的教訓，得出的重要結論。隨著改革開放取得初步成效，黨進一步探索新形勢下黨的建設，特別是執政黨建設的路子。

規定必須按期召開黨的代表大會。能否按時按程序召開各級黨的代表大會，特別是全國黨代表大會，是黨內政治生活是否正常，是否充分發展黨內民主的重要標志。無論是蘇聯共產黨的歷史，還是中國共產黨的歷史都說明了這一點。十二大黨章明確規定：“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集．中央委員會認為有必要，或者有三分之一以上的省一級組織提出要求，全國代表大會可以提前舉行；如無非常情況，不得延期舉行。”從十二大開始，中國共產黨做到了按期召開全國黨代表大會，這為發展黨內民主提供了重要的保證。

重視改進和完善選舉制度。選舉制度是發展民主的主要內容，也是黨內民主的最直接體現。黨的十二大通過的《中國共產黨章程》較詳細地規定了黨內的選舉制度。為了適應政治民主化進程，促進黨內民主與人民民主之間的相互作用，黨的十三大進一步強調改革黨內的選舉制度，并在這次大會的中央委員會選舉上做了初步探索，對中央委員、候補中央委員和中央紀律檢查委員會委員候選人等采取差額選舉的辦法，差額選出了中央委員、中央候補委員候選人和中央紀律檢查委員會候選人。這種改革雖然只是初步的嘗試，但可以說是向民主選舉邁出了重要一步。

強調和理順黨內正確的權力授受關系。加強黨內民主建設，理順黨內權力的授受關系是黨的十三大的又一個重要內容。大會報告提出：要從中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局，中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用；建立中央政治局，政治局常委會，中央書記處的工作規則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監督和制約。地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則，表決制度和生活會制度。要改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。

進一步健全黨委制。黨的委員會制度的健全與有效運作，是發展黨內民主的重要方面。完善黨委制，主要包括黨的各級領導班子應當制定、完善并嚴格執行議事規則和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用，保證決策科學、民主，防止權力失控、決策失誤和行為失范。還包括黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。其目的是為了避免權力失控，防止個人專斷，為決策的民主和科學提供保障。

此后，以胡錦濤為總書記的黨中央，仍在理論上不斷深化對黨內民主建設的認識。中共十六屆四中全會提出：發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。中共十六屆五中全會強調指出：發展黨內民主是全面貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，加強黨的執政能力建設和先進性建設的戰略舉措。中共十六屆六中全會又進一步提出“以黨內和諧促進社會和諧”。這就不僅從黨的自身建設方面，而且從社會主義民主政治建設、社會主義事業發展的大局上深化了對發展黨內民主的認識。

四、黨內民主建設的經驗教訓

回顧黨內民主發展84年的歷程，既有成功的經驗，也有失敗的教訓，概括起來，體現在以下方面：

1.歷史的經驗證明黨內不能沒有民主。回顧黨的歷史和我國現代化建設以來的歷史，告訴我們這樣一個真理：什么時候黨內民主搞得好，黨就興旺發達，革命和建設就蓬勃發展；相反，什么時候黨內政治生活不正常，黨內民主遭到破壞，黨的建設和社會主義建設就會出現問題，甚至造成嚴重的損失。從遵義會議到社會主義改造時期，黨內民主發展是較好的，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來。特別是1957年以后，由于黨的指導思想不斷發生失誤，黨和國家的民主生活不正常，導致“一言堂”，個人崇拜、個人凌駕于組織之上等現象，并最后成為發生“文化大革命”的一個重要原因，使我們的黨和國家付出了沉重的代價。黨的十一屆三中全會以來，尤其是黨的十六大以來，把黨內民主作為黨的生命，黨的事業和中國特色的社會主義事業伴隨著黨內民主的發展而蒸蒸日上。歷史經驗證明，黨內不能沒有民主。

2.黨內民主必須和黨內法制相結合，實現民主的制度化和法制化。黨的歷史證明，黨內生活的種種關系，一旦形成制度，就取得了確定性、穩定性、權威性和強制性，成為維護黨內民主正常運行的有力工具。黨內民主建設必須和黨內法規制度建設結合起來，實現民主的制度化和法制化，才能保證黨內民主建設的成果健康發展。建國初期黨內民主建設已取得了豐碩成果，尤其是“八大”對黨內民主建設具有較高的發展和貢獻。之所以在1957年以后尤其是在“文化大革命”遭到破壞，正如鄧小平所說，“這個教訓是極其深刻的”，這關鍵就是要加強黨內法規制度建設。1980年8月鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。” ⑤江澤民在十六大報告中反復強調制度建設的重要性，提出要著重加強社會主義民主政治的制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化，為黨的民主制度建設指明了方向。黨的十六屆四中全會把實行科學執政、民主執政、依法執政不僅作為黨執政半個多世紀的經驗之一，還把它作為新時期加強黨的執政能力建設的總體目標之一。科學執政、民主執政、依法執政作為一個統一整體，要實現科學執政和民主執政，必須以依法執政做保障。

3.發展黨內民主必須正確處理黨內民主和黨的民主集中制的關系。黨內民主和黨的民主集中制是兩個不同的概念，分別反映著黨內生活中不同層面的內容要求，兩者既相互依存，又互相區別。黨內民主是黨內根本的政治原則和政治制度，它反映的是黨內權力主體和權力授權關系，從根本上決定著一個政黨是民主的政黨還是專制的政黨；民主集中制是黨內根本的組織原則和領導原則，其內涵是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。黨內民主與黨的民主集中制又是一個相互聯系、相互制約、有機統一的整體，必須正確處理兩者之間的關系。黨內民主制度必須與黨的集中統一有機結合起來，在正確處理民主與集中的關系中得到發展和完善，這是馬克思主義建黨思想的基本原則，也是中國共產黨黨內民主建設歷程中的經驗和教訓。拋棄黨內民主，把民主集中制原則變成集中制，以及離開民主集中制原則去片面追求所謂的“民主”，都將對黨的建設帶來嚴重后果。

4.發展黨內民主必須從中國共產黨的實際出發，正確處理借鑒外國政黨經驗與堅持本黨特點的關系。中國共產黨在80多年黨內民主發展的歷程中，在對待外國政黨經驗教訓的問題上，曾出現兩種傾向：一是把外國政黨經驗拒之門外，這主要是在改革開放之前，人們對外國的政治民主尤其是外國政黨民主諱莫如深，不敢涉足。改革開放以來，這個思想得到較好的糾正。我們認為，任何政黨都有它的長處和優勢，尤其是西方資產階級政黨的民主發展已有數百年的歷史，有許多經驗值得我們借鑒。為此，江澤民在黨的十六大報告中指出，“要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果”。另一種傾向是盲目崇拜外國模式和西方民主，尤其是改革開放以來，少數人以借鑒西方民主發展經驗為由，以黨內缺乏民主傳統為名，主張把西方民主模式搬到黨內來，甚至主張搞“西化”，必須引起我們高度重視。為此，江澤民在十六大報告中提出要借鑒人類政治文明的有益成果的同時，又強調指出我們“絕不照搬西方政治制度的模式”。總之，發展黨內民主，既要借鑒其他政黨有益的做法，又必須堅持中國共產黨無產階級政黨的性質和自身的黨情，不盲目效仿，更要防止“西化”圖謀。

黨80多年的歷史經驗教訓告訴我們：黨內民主理論需要探索和創新，黨員民主權利需要給予保障，黨內民主制度需要健全和完善，黨內民主作風需要不斷培養，黨內民主生活需要不斷培育，黨內民主形式需要不斷改革和完善。總之，需要用改革的精神來加強黨內民主建設。○

注 釋：

①中央檔案館：《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1983年版，第184頁。

②《毛澤東選集》第l卷，人民出版杜1991年版，第277—278頁。

③④⑤《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第329、330、333頁。

責任編輯 張榮輝