淺析黨的基層組織的涵義及其管理體制的演變

［摘 要］ 黨的執政能力建設，中央是核心，各級領導機關是關鍵，黨的基層組織是基礎，三者的有機統一形成全黨的執政能力。在新形勢下，正確認識和把握黨的基層組織的涵義及其管理體制、功能的演變，是黨的基層組織正確行使職能，提高執政能力的前提。

［關鍵詞］ 黨的基層組織 管理體制 功能

共產黨執政能力的建設，從主體上看應包含三個方面的內容：中央領導干部或黨的中央領導機關的執政能力、各級領導干部或黨的各級領導機關的執政能力、黨的基層組織和普通黨員的執政能力。其中，黨中央是核心，黨的各級領導機關是關鍵，黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，三者的有機統一形成全黨的執政能力。離開基層組織建設，黨中央與各級領導機關就像空中樓閣，既無法實現黨的執政能力的提高，更談不上實現黨的領導。十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確指出：加強黨的執政能力建設必須“以加強黨的基層組織和黨員隊伍建設為基礎”。當前，我黨擁有347.7萬個基層組織，但其職能不是完全一致的。在新形勢下，正確認識和把握黨的基層組織的涵義及其管理體制、功能的變化，是黨的各級基層組織正確行使職能，提高執政能力的前提。

一、黨的基層組織的涵義及其演變

“黨的基層組織”是從黨的七大黨章中的“黨的基礎組織”演變而來，并在黨的八大黨章中第一次提出的。它是指黨的整體管理體系中的最低層，包括各個社會基層組織的基層黨委、基層黨總支部和黨支部。由于不同時期社會基層組織的不斷變化，黨的基層組織的具體指向也不斷演變，建黨以來主要實現了兩次戰略性的轉變。

戰爭年代，黨的基層組織建設的重點是黨支部建立在人民軍隊的連隊上。新中國成立后，整個社會是以國家全面主導為動力，以經濟生產單位為基礎，以計劃經濟體制為框架，將社會生產和生活組織構成各種各樣的單位組織和單位體系，形成了以集政治，經濟和社會功能為一體的單位組織為基本構成要素的社會結構形式。黨和國家只要掌握了單位組織，也就掌握了整個社會。為了整合社會，動員社會，黨的八大黨章規定，“每一個工廠、礦山或者其他企業，每一個鄉和民族鄉，每一個鎮，每一個農業生產合作社，每一個機關、學校和街道，人民解放軍中的每一個連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”從而形成了以各個單位組織為基礎的黨的基層組織結構形式，實現了黨的基層組織結構形式從戰爭年代支部設在連隊上，發展到建國后支部設在單位上的戰略性轉變，

黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義計劃經濟逐步向社會主義市場經濟的轉變，集政治、經濟、社會一體化的單位組織的社會結構也逐步解體，社會主體依附于單位的狀況發生了重大轉變，在傳統單位體制外，作為市場主體的新經濟組織和新社會組織不斷出現，越來越多的人也由單位人變為社會人，單位對社會的整合能力不斷下降。如何適應形勢的變化發展？黨的十六大修改黨章為“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”使黨的基層組織的設置，由原來的以各個單位組織為基礎擴展到對社區和各個新經濟組織、社會中介組織延伸，推進了黨的基層組織建設從社會主義計劃經濟體制下支部設立在單位，到社會主義市場經濟體制下支部設在社區的又一次戰略性轉變，保持和實現了黨對整個社會的整合與動員，確保了黨的社會基礎的鞏固和擴大。

必須明確的是，不管黨的基層組織的涵義如何根據社會結構的變化在具體基層單位指向上進行不斷調整，其概念的根本都是指黨的管理體系中的最低層次。相對于以間接性管理為主要特征的黨的中上管理層，直接性是黨的基層組織的最大特征，即直接面對廣大人民群眾，直接接受人民群眾的監督。

二、黨的基層組織管理制度的形成及演變

黨的基層組織管理制度主要表現為黨的基層組織直接行使管理權力的制度，它是反映黨的基層組織與基層國家政權、社會團體、企（事）業單位、群眾自治組織的關系的制度。

建國初期，社會主義新政權面臨國內外階級斗爭的復雜環境和恢復國民經濟等艱巨任務，迫切需要一個集中統一和強有力的領導。然而，由于各級政權機構尚處在初創階段，還不健全、不成熟，而黨的機關及各級組織由于經過戰爭考驗，比較嚴密、健全，鑒于形勢所需，黨的戰爭年代的一元化集體領導方式就為當時中國整個社會機制的運行所接受，成為黨對國家的領導方式。在社會主義改造的過程中，黨通過對中國社會進行全面重組，形成了以黨的基層組織網絡為核心的社會組織體系，由此也形成了黨的基層組織的權力單一地直接運用國家權力運作來實現的管理制度。體現在黨的八大黨章上：“在企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監督本單位的行政機構和群眾組織積極地實現上級黨組織和上級國家機關的決議，不斷地改進本單位的工作。”

隨著中國社會的變遷，黨的基層組織直接行使領導權的管理制度經歷了曲折的演變過程。從1957年4月反右斗爭到1966年5月，隨著以黨代政的全面確立、進一步高度集權的國家政治運行機制的演化，特別是黨內個人決策權力結構和運行機制的形成和強化，在黨的基層組織中也逐步形成了個人集權的權力配置結構和運行機制，在基層組織中，黨委書記和支部書記的“家長制”、“一言堂”逐步盛行，其結果最終使國家政治運行機制中應有的制約監督機制完全失去作用，權力高度集中達到了無以加復的地步。1966年到1976年十年文化大革命，由于無政府主義與高度集權相伴而行，盲目的政治運動又被黨內野心家、陰謀家所利用，導致國家政治運行機制陷于癱瘓和紊亂。中央文化革命小組的成立并取代黨中央的集體領導，相應的，黨的基層組織也完全為各級革命委員會所取代，“踢開黨委鬧革命”就是這時期黨的基層組織命運的寫照。

黨的十一屆三中全會的召開，實現了我黨我國歷史上的偉大轉折。這一時期的中心工作是撥亂反正，使我國的政治體制和政治運行機制基本上恢復到八大時的狀況。這種恢復并不是一種簡單的回歸，而是有所發展。黨的十二大黨章中規定：“企業事業單位中黨的基層委員會，和不設基層委員會的總支部委員會或支部委員會，領導本單位的工作。這些基層黨組織應對重大原則問題進行討論和作出決定，同時保證行政負責人充分行使自己的職權，不要包辦代替他們的工作。”這一方面反映了以黨政分開為首要關鍵的政治體制改革已經起步；另一方面表明，長期以來在計劃經濟體制中形成的共產黨的一元化領導，黨的基層組織作為各種社會基層組織的直接領導者的觀念模式仍沒有從根本上轉變。

三、黨的基層組織管理制度多樣化的發展及其要求

社會主義市場經濟的建立和發展，深刻改變了我國社會結構。隨著社會資源配置方式、社會生活方式的變化和社會的多樣化及個體化的發展，黨的領導由過去一元化領導轉化為黨政分開，黨的領導主要是通過政治領導、思想領導和組織領導來實現，政府職能也由過去的政企不分轉化為宏觀調控上，更多地限定在經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務方面。這樣一來，黨的基層組織傳統上直接運用國家權力運作來實現的管理制度就失去了權力依靠。而且，隨著利益主體多元化的發展，在促進社會組織結構多元化發展的同時，享有一定程度自治權的公民社會也不斷突現，這不僅客觀要求黨必須積極調整基層組織的組織體系，努力探索新的組織生長空間和新的組織架構，以確保黨的基層組織不但能扎根于新的社會結構之中，并能在其中全方位地發揮作用，同時也迫切要求黨的基層領導方式的轉變和功能的轉換。為了適應新形勢的發展要求，十二大以來，黨不斷調整基層組織的組織體系及其功能，到黨的十六大，逐步形成了與社會主義市場經濟體制的社會結構相適應的比較完整的黨的基層組織管理體制和領導方式。根據黨的十六大黨章規定，主要形成以下的多樣化格局：

第一，“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”第二，“國有企業和集體企業中黨的基層組織”，“實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮政治核心作用。”“領導思想政治工作、精神文明建設和工會、共青團等群眾組織。”第三，“實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權。”第四，“非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群眾組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展。”第五，“各級黨和國家機關中黨的基層組織，協助行政負責人完成任務，改進工作，對包括行政負責人在內的每個黨員進行監督，不領導本單位的業務工作。”

多樣化的管理體制格局，客觀要求黨的基層組織首先要明確自身的定位，嚴格按照黨章的規定，準確并正確履行本崗位的職能，規定只是發揮政治核心作用的，就不能充當領導核心，而是要著力在不斷提高科學決策能力、協助能力和思想政治工作能力等方面下功夫，充分發揮政治核心作用。其次要更新傳統的領導觀念，把過去“黨支部書記說了算”、“為民做主”的觀念向以民為本，科學執政、民主執政和依法執政的觀念轉變。再次必須切實提高執政能力，不僅要緊緊圍繞本單位的中心任務來開展工作，推動經濟發展、促進共同富裕，還要容納和整合不同的社會力量，滿足不同群體的利益要求，真正做到“始終代表最廣大人民群眾的根本利益”，不斷夯實黨執政的社會基礎。○

參考文獻：

［1］本書編寫組.《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》輔導讀本.人民出版社.2004.9。

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責任編輯 梅 宏