淺談失地農民的社會保障制度建設

［摘 要］ 建設社會主義新農村，是我們黨在進入新世紀之后提出的一項重大戰略任務。隨著經濟社會的發展和工業化、城市化進程的加快，我國的失地農民問題日益突出，成為影響社會主義新農村建設的重要因素。構建失地農民社會保障制度對于發展社會主義新農村具有重大意義。本文從建立失地農民社會保障制度的必要性入手，分析了我國失地農民社會保障的現狀和存在的問題，并針對性地提出建立我國失地農民社會保障制度的框架體系。

［關鍵詞］ 社會主義新農村 失地農民 社會保障

隨著工業化、城市化進程的加快，我國失地農民的數量在不斷增加，由此引發的失地農民的安置和保障問題也日益突出。據專家預測，我國現有失地農民的數量已經超過2500萬人，而且在未來十年內還可能大量增加。不少失地農民已經變成了“種田無地，就業無崗，低保無份”的三無農民，成為真正意義上的“弱勢群體”。與此同時，各地因土地問題而引發的農民上訪呈逐年上升趨勢，已成為影響當前社會的不穩定因素，建立失地農民社會保障制度刻不容緩。黨的十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是當前全黨上下的重要任務，而建立新農村社會保障制度尤其是失地農民社會保障制度是建設社會主義新農村的重要內容之一。建立和完善失地農民的社會保障制度，有利于推進城鎮化進程，改善社會保障的二元結構體系；有利于促進社會公平，體現社會正義，維護社會穩定，創建和諧社會；有利于搞好干群關系，改善政府形象。

一、建立失地農民社會保障制度的必要性

（一）建立失地農民社會保障制度是社會主義新農村建設的重要內容。

《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出，要“逐步建立農村社會保障制度。按照城鄉統籌發展的要求，……探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。” “逐步建立務工農民社會保障制度，依法將務工農民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農民特點的大病醫療保障和養老保險辦法。”可見，建立失地農民社會保障制度是社會主義新農村建設的重要內容和客觀要求，是黨和政府堅持以人為本的科學發展觀，全心全意為人民服務的具體體現，是統籌城鄉發展的戰略性措施。

（二）建立失地農民社會保障制度是維護社會穩定的根本要求。

農業、農村和農民問題始終是國家關注的主要問題。失地農民的問題在各地非常普遍，不僅面廣量大，而且矛盾的積聚性大。由于土地是農民的“生命線”，失去土地之后的農民的生計、生活缺乏保障，形成“生活難、就業難、入保難”。許多原本較為富裕的農民，特別是農村文化程度較低的中老年失地農民，在失地、失房、失業后情緒低落，怨聲載道。據有關部門統計，在目前全國農民上訪問題中，因土地征用和補償問題引起的上訪已占據了相當的比例。認真處理好土地征用過程中出現的問題，切實保障失地農民的合法權益，對于維護社會穩定具有重大意義。

從某種意義上說，土地是農民的根本，是他們賴以生存和發展的條件，也是農業生產必不可少的物質基礎。過去，農民只要擁有一份土地，就擁有了基本生活保障，而現在土地失去后就等于失去了最基本的生存和生活條件。對失地農民實行社會保障是對失去土地使用權的一種補償。由于對失地農民實行的經濟補償標準偏低，金額有限，如果農民不用于投資，不善于經營的話，一旦這筆錢被花光，農民將徹底失去生活的來源，成為社會不穩定因素。因此，必須建立起失地農民的社會保障體系，同時在貸款、就業等方面各級政府和有關部門要多向失地農民傾斜。

（三）建立失地農民社會保障制度是社會保障城鄉一體化的突破口之一。

我國長期以來存在城鄉二元分割狀態，社會保障體系也同樣出現這種特征。過去，城市居民享有養老保險等一系列社會保障待遇，而農民一直被排除在外。當然，這一情況的出現有其特殊的歷史原因。但是當我國工業基礎初步奠定以后，卻沒有及時調整政策，其結果必然產生巨大的負面效應。從居民的收入、消費和儲蓄的三個指數變化來看，我國城鄉居民的差距呈明顯擴大趨勢，不但絕對差距擴大，而且相對差距也在擴大。與此同時，城鄉之間的社會保障水平也在拉大。鑒于我國目前的經濟實力和歷史的原因，要把農民全部涵蓋于社會保障制度的框架之下，實行與城市居民同等的社會保障待遇也是不現實的。因此，理性的選擇是切實維護好因城市建設和發展而產生的失地農民的利益，讓他們也能從土地的增值和城市的發展中獲得利益。因此，要實現公平的社會保障水平，體現城鄉居民的平等性，就必須首先為失地農民提供適當水平的社會保障，并與城市現有的社會保障制度保持兼容性，為最后的“接軌”奠定基礎。可以說，只有失地農民的未來生活得到了有效保障，我們才有可能實現社會保障與城市接軌，最終建立起城鄉一體化的社會保障制度。

二、我國失地農民的社會保障現狀

（一）失地農民社會保障覆蓋面窄。

據國務院發展研究中心農村經濟研究部統計，在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的尚不到 1/3，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養老保險的僅 5.53 萬人，占失地農民總數的 15%；失地農民中已領取各種養老金的為4.31 萬人，僅占到領取養老金年齡標準失地農民總數的 47%。這表明，我國失地農民的社會保障覆蓋面還比較窄。

（二）失地農民仍無法享受與城市居民同等的社會保障待遇。

從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受到與城鎮居民同等的社會保障待遇。有的失地農民在失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為一個邊緣群體。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障的模式越來越受到沖擊。許多家庭靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，生活又沒有了保障。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加。家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭養老功能。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征用，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民處于“種田無地、就業無崗、社保無份”的尷尬境地，游離于城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到特殊的照顧，導致失地農民轉化為城市貧民，影響到城鄉社會穩定。

隨著城鎮化進程的加快，失地農民的安置問題已經不再是農民的個體風險問題，而是一個影響深遠的農民群體風險問題。個體風險可以通過家庭或社區的幫助來解決，而群體風險卻只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制才能化解。目前，如何為失地農民建立可靠的養老保障機制，各地都在積極探索，但都沒有建立起完整的制度體系。從目前情況看，各地制度的建立主要分為四種形式：（1）被征用土地以前加入的農村社會養老保險；（2）加入城鎮職工基本養老保險；（3）參加商業保險；（4）建立社區式的農民退休制度。這四種形式，也僅僅是少部分地區所建立的保障制度，在中西部大部分地區，基本上還處于空白狀態。因此，建立適合于失地農民的、系統的社會保障制度已是一項非常緊迫的任務。

三、建立系統的失地農民社會保障制度

在目前情況下，將失地農民直接納入城鎮職工基本社會保險門檻過高，而農村社會養老保險制度保障水平又偏低，因此，必須建立一套適合失地農民特點的相對獨立的社會保障制度，以維護農民的合法權益，解除失地農民的后顧之憂。

（一）建立較為完善的失地農民養老保障制度。

現實的做法是，制定出臺失地農民基本養老保險辦法。這個辦法應遵循以下原則，一是“行政推動、政策引導、農民參保、財政補貼”的原則，實行“低門檻準入，多檔次選擇，不同標準享受”，實現“征地”與“城保”并軌運行，統一管理。二是相銜接原則。制定的方案、辦法既要區別于城鎮職工基本養老保險和其他保險，又要考慮與城鎮職工基本養老保險和已建立的農村養老保險、農場職工養老保險等相銜接。三是區別對待原則。對征地時已經超過或接近超過勞動年齡段的人員，采取一次性繳費，直接進入養老保障體系；對征地時的中年人員，可按不同年齡段每人分別一次性繳納不同年限的基本養老保險費后，納入城市統籌；對征地時的年輕人員，由于不確定因素多，來日方長，原則上不用一次性補繳基本養老保險。四是自愿與強制相結合原則。對較早失地人員參加社會養老保險采取以自愿參保為主，對新征地人員則采取應保盡保的強制辦法。五是因地制宜、循序漸進原則。征地一批，實施一批，先行試點，推動全局。有條件的地方，還可以結合醫療保險、失業保險同時實施。六是在建立失地農民基本養老保險制度過程中，采取“政府出一點、集體出一點、個人交一點”的辦法，多方籌資，共同負擔。政府承擔的部分，主要是財政要提高對社會保障的支出比例。建議每年從農業生產支出、土地出讓金支出等專項中拿出一塊對參保人員進行前期補貼。政府也可以用地差收入，適當“反哺”失地農民。集體承擔的部分主要是從土地補償金以及集體積累和其他收入中支付。個人承擔部分則從征地安置補助費中抵交。

（二）建立多元化的醫療保障制度。

堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫療保障制度，并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。

一是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。該制度由社保部門牽頭，基金來源以政府出資為主，集體扶持，社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面捐助，按照互助共濟、權得相當、規范管理、封閉運行的原則為失地農民提供醫療救助服務。

二是鼓勵失地農民參加商業醫療保險。對于有經濟實力的村，可將部分征地補償費用于大病醫療保險，解除失地農民因病致貧的后顧之憂。商業保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式，可以為失地農民投保團體大病保險等。

三是集體經濟實力較強的鄉鎮建立新型合作醫療保障制度。克服傳統制度的弊病，彰顯該互助共濟的制度模式的生命力，改革就必須從“合作”和“新型”兩個角度入手，加強農民的共濟意識和風險意識。

（三）建立適當水平的最低生活保障制度。

最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是公民的生存權得到保障的重要體現，也是憲法所規定的“物質幫助權”的必然要求。從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應是一個國家的全體公民。但實踐中，由于經濟支持力度的不同，目前尚不能在全國所有農村都建立相同標準的低保制度，容許存在差異。正如黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中所指出的：“有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。”它主要包括以下幾方面內容：

1．合理界定保障對象享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。

2．科學確定最低生活保障線標準須從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準。最低生活標準在不同的地區之間可以存在差異。

3．確立多渠道的資金籌集機制，我國農村居民最低生活保障資金由財政和鄉鎮、村民委員會集體經濟共同負擔，各級政府要及時調整財政支出結構，增加對低保資金的投入，執行“年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉”的運行機制，同時還必須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。

（四）健全失地農民社會保障基金的管理及運行制度。

失地農民的社會保障基金的高效運作必須有一整套嚴格的監管體系作保證。因此，建立健全相關的管理制度，如財務核算制度、審計監督制度、績效評價制度等在基金管理的規范化和運作的法律化上顯得尤為重要。建議可在勞動與社會保障部門或財政部門設立一個專門從事失地農民社會養老保險基金存儲和管理的機構，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建帳、專款專用。要確立多元化的投資理念，如實物投資、購買國債、銀行存款等，把基金投資的風險降到最低，還可由地方財政擔保向銀行貸款用于地方建設，實現基金的投資回報。此外，還有一種途徑，就是把養老保險基金交給實力和信譽都不錯的商業保險公司托管。商業保險公司應堅持“安全托管、獨立運營和有效投資”的原則，保證該一定的基金收益率，同時為每一位村民建立個人賬戶，該賬戶的所有權歸村民自己所有。具體措施如下：

1．由托管保險公司建立封閉運營的賬戶系統，確保失地農民養老保險繳費可以在規定時間里直接進入托管基金賬戶，以最快速度進入投資和增值過程。

2．建立省級失地農民社保信托基金和管理機構，實行失地農民社保信托基金市場化運營，依法建立委托人、受托人、賬戶保管人、投資管理人制度，確保農保信托基金運營中的“安全與保值”兩個目標。

3．建立省級農保基金理事會，代表失地參保農民作為農保基金賬戶托管和投資管理的監督機構，行駛監督權，并適時進行信息發布。

失地農民社會保障基金的管理及運行可以用下圖來表示：

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責任編輯 劉金旭