公共政策制定過(guò)程中的利益博弈分析

摘要：公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，公共政策的過(guò)程就是一個(gè)利益重新分配的過(guò)程，公共政策制定需要公正、公平，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效配置，社會(huì)才能和諧發(fā)展。在公共政策的制定過(guò)程中，政府應(yīng)該是社會(huì)公共利益的代表者、實(shí)現(xiàn)者和維護(hù)者。相對(duì)于政策制定者而言，政策的執(zhí)行者和政策實(shí)施對(duì)象處于從屬地位，是被動(dòng)的接受和實(shí)行政策。他們都會(huì)為了自己的利益而想方設(shè)法地抵制政策的實(shí)施，甚至為了某種利益而結(jié)成聯(lián)盟。這就要求政府要建立市場(chǎng)化、透明化、民主化的責(zé)任政府，建立和完善各利益群體的利益表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共政策；利益集團(tuán)；博弈；房地產(chǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2007)09-0158-03

公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配，它直接關(guān)系到各不同集團(tuán)的利益分配，因而公共政策的制定及執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)都必然引起社會(huì)各利益集團(tuán)的廣泛參與。經(jīng)濟(jì)學(xué)中假設(shè)人的行為都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是人類(lèi)行為的動(dòng)因，人們的一切努力都與自身的利益有關(guān)。但個(gè)人只有在集體或者社會(huì)中才能得到發(fā)展，利益才能得以實(shí)現(xiàn)，因而公共政策就成為實(shí)現(xiàn)利益的手段之一。利益的分配與公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策的制定者依據(jù)自身的利益需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不同的利益主體為了各自利益的最大化而在政策的制定過(guò)程中相互博弈。

一、公共政策制定過(guò)程中的相關(guān)概念研究

(一)公共政策概念分析

公共政策是一個(gè)涉及面很廣的概念，不同的研究者分析問(wèn)題的角度不同給公共政策所下的定義也會(huì)有所差異。伍德羅·威爾遜認(rèn)為：公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來(lái)的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法則；美國(guó)政治學(xué)家哈羅德·拉絲維爾認(rèn)為，公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃；政治學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配；政策理論研究者托馬斯·戴伊認(rèn)為，公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決策，公共政策就是政府的作為或不作為。他還指出凡是政府決定做的或決定不做的事情都是公共政策。我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策這一概念的界定越來(lái)越深入，比較權(quán)威的有孫光在《政策科學(xué)》一書(shū)中認(rèn)為，“政策是國(guó)家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過(guò)程。”胡寧生在《現(xiàn)代公共政策研究》一書(shū)中所認(rèn)為的：“公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過(guò)廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施產(chǎn)生效果的途徑，利用公共自愿達(dá)到解決社會(huì)公共問(wèn)題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過(guò)程。

以上有關(guān)公共政策的定義雖然表述不一，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也各不相同。仔細(xì)分析我們可以得到這樣的認(rèn)識(shí)，公共政策必然涉及社會(huì)公眾利益的分配和調(diào)整，也就是各種利益集團(tuán)的利益分配問(wèn)題。在政策制定過(guò)程中，各個(gè)利益主體圍繞具體利益安排和利益得失進(jìn)行博弈，以期達(dá)到利益均衡的理想狀態(tài)。但我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，任何一項(xiàng)公共政策的制定，不可能完美，必然會(huì)使一部分人受益，而另一部分人的利益受損，或者使一部分人的受益大而另一部分人受益小。正因?yàn)槿绱耍鱾€(gè)利益集團(tuán)都會(huì)為了本身的利益進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)、沖突。在眾多的利益沖突中，經(jīng)濟(jì)利益上的沖突是最主要的。實(shí)際上，其他領(lǐng)域的利益沖突最終都可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)利益的沖突。從一定意義上說(shuō)，公共政策的制定過(guò)程就是對(duì)社會(huì)公眾利益進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程，即對(duì)各個(gè)不同利益群體之間經(jīng)濟(jì)利益分配、調(diào)和的過(guò)程。

(二)公共政策制定過(guò)程中各相關(guān)主體

首先，公共政策的制定者。從廣義上講，政黨、利益集團(tuán)等社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)都可以成為公共政策的主體，我們這里主要是指政府，政府是國(guó)家社會(huì)公共利益的代表和管理者，也是整個(gè)社會(huì)利益、政治利益和自己部門(mén)利益的代表。從根本上講，政府無(wú)論是作為公眾利益的代表還是代表自身的利益，它的一切政策都是以自身利益的最大化為目的的。作為一個(gè)特殊且十分強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)，政府在政策制定的過(guò)程中起主導(dǎo)作用；其次，公共政策的執(zhí)行者。執(zhí)行者是指把政策內(nèi)容付諸實(shí)施的人。這里的執(zhí)行者可以是政策執(zhí)行的相應(yīng)部門(mén)、也可以是具體的個(gè)人。必須明確的是，在執(zhí)行政策的過(guò)程中，政策的執(zhí)行者會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識(shí)地運(yùn)用討價(jià)還價(jià)、交易、變通等策略執(zhí)行政策。因此，政策的執(zhí)行者不一定與政策制定者的利益相一致。甚至有時(shí)會(huì)違背政策制定者的初衷；最后，政策的對(duì)象。它所涉及的對(duì)象很多，且十分復(fù)雜。針對(duì)不同的政策，其受益群體也各不相同。但當(dāng)一個(gè)政策出臺(tái)時(shí)，每一個(gè)相關(guān)群體都試圖使自身成為該政策的最大受益者。

(三)利益集團(tuán)概念的解析

在我國(guó)最近幾年對(duì)于利益集團(tuán)的研究發(fā)展迅速。一般認(rèn)為，戴維·杜魯門(mén)在《政府過(guò)程》中，指出利益集團(tuán)是任何建立在享有一個(gè)或更多共同看法基礎(chǔ)上，并且向社會(huì)其他集團(tuán)或組織提出某種要求的組織。利益集團(tuán)是自愿性的組織，由具有共同利益的人為了尋求某種目標(biāo)而結(jié)合在一起。大多數(shù)利益集團(tuán)只代表一部分人的利益，甚至僅代表一小部分人的利益。

在我國(guó)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，改革開(kāi)放使之放權(quán)讓利，就已經(jīng)隱含著承認(rèn)社會(huì)中存在著不同的利益主體，即中央與地方、政府與企業(yè)、國(guó)家與人民，等等。由于市場(chǎng)取向的改革使不同利益主體之間的利益實(shí)現(xiàn)更加依賴(lài)于自身，在這種背景下，原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中僅表現(xiàn)為“自在的”利益集團(tuán)已經(jīng)變成“自為的”利益階層，各利益階層的成員越來(lái)越意識(shí)到本利益集團(tuán)的利益共通性，并且越來(lái)越以聯(lián)合的方式表達(dá)自己的利益訴求。由于各利益主體所處的地位不同、力量不同甚至非常懸殊，社會(huì)的公共決策就是要協(xié)調(diào)好各個(gè)利益集團(tuán)的利益，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化。

二、以房地產(chǎn)業(yè)為例分析各博弈主體的關(guān)系

由于各方利益不同，在制定公共政策過(guò)程中，他們都會(huì)為爭(zhēng)奪自己的利益而在政策制定的過(guò)程中進(jìn)行博弈。本文僅以房地產(chǎn)業(yè)為例，分析政策制定過(guò)程中，各利益集團(tuán)的相互關(guān)系以及他們是如何博弈的。

(一)案例

房地產(chǎn)是今年以來(lái)中國(guó)利益博弈最典型的一個(gè)領(lǐng)域，房地產(chǎn)集團(tuán)也是目前中國(guó)發(fā)展程度最高的一個(gè)利益群體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下，房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)炒作之風(fēng)日盛，房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)不合理，商品住宅供應(yīng)中，中低價(jià)住宅比例偏低。針對(duì)種種問(wèn)題，政府出臺(tái)了各種措施，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，自2004年10月銀行加息、2005年3月國(guó)家提高住房貸款利率以來(lái)，政策接連出臺(tái)，到2005年5月更是出臺(tái)了一套一直房?jī)r(jià)飛漲的“組合拳”。主要有2005年3月26日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)八條”)，明確了調(diào)控房?jī)r(jià)的責(zé)任在地方政府。2005年4月27日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，分析當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)，進(jìn)一步對(duì)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控提出了八項(xiàng)措施。2005年5月11日，國(guó)務(wù)院七部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)》，使穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的措施更加細(xì)化，更具可操作性。這一系列政策出臺(tái)后，政策的制定者對(duì)政策的期望值很高，指出“政策‘組合拳’是能夠造就理性的市場(chǎng)、理性的投資與開(kāi)發(fā)以及合理的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的”。

但是政策出臺(tái)后實(shí)際是怎么樣呢?針對(duì)這一系列政策的出臺(tái)，上海房地局的一位副局長(zhǎng)則表示“上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)不會(huì)大起大落，政府會(huì)把握好調(diào)控力度”；而珠海市建設(shè)局則在珠海住房?jī)r(jià)格座談會(huì)上表示，珠海市建設(shè)局在會(huì)上明確表態(tài)“珠海的房?jī)r(jià)還沒(méi)有體現(xiàn)我市的價(jià)值”，給到場(chǎng)的該市房地產(chǎn)公司和物業(yè)公司老總們吃了一顆“定心丸”。有了地方政府這樣的承諾，房地產(chǎn)商們有恃無(wú)恐，房?jī)r(jià)并沒(méi)有很好的降低。

(二)針對(duì)案例分析房地產(chǎn)行業(yè)的利益主體之間的關(guān)系

依據(jù)上述案例，我們可以看出中央政府、地方政府和房地產(chǎn)商三方利益集團(tuán)都會(huì)為自身的利益在政策制定過(guò)程中不斷博弈。三者之間的博弈關(guān)系為圖l所示。中央政府是代表整個(gè)社會(huì)利益，為增進(jìn)社會(huì)福利而制定公共政策，它具有最高的權(quán)力和權(quán)威。它把制定好的公共政策轉(zhuǎn)交給地方政府予以實(shí)行，而地方政府則是迫于中央政府的權(quán)威接受并執(zhí)行政策。同時(shí)，地方政府為了獲得更高的政績(jī)，必定會(huì)加大經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著房地產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，其在地方的地位在逐漸上升，地方政府為了自己經(jīng)濟(jì)利益的需要，會(huì)有選擇地把政策下達(dá)給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商在得到中央政府要實(shí)施相關(guān)政策的信息之后，為了得到地方政府的政策保護(hù)，也會(huì)盡力與地方政府達(dá)成一致，抵制中央的政策，這就形成了我們所常見(jiàn)的“聯(lián)盟”形式。

(三)分析中央政府與地方政府和房地產(chǎn)商的利益博弈

分析之前我們必須假定各利益主體都是以“經(jīng)濟(jì)人”的身份出現(xiàn)。都處在一個(gè)為了自身利益最大化而不顧及其他干擾因素存在的理想狀態(tài)之中。

公共政策制定的過(guò)程本身就是協(xié)調(diào)各方利益的過(guò)程。由于地方政府和房地產(chǎn)商結(jié)成聯(lián)盟，所以可以假設(shè)中央政府只與一方博弈。雙方都希望自己獲得最大的利益，作為中央政府其博弈可能有兩種選擇方案：一種是強(qiáng)制執(zhí)行公共政策；另一種是非強(qiáng)制執(zhí)行。相對(duì)地方政府及房產(chǎn)商可以采取主動(dòng)接受和不接受兩種對(duì)策應(yīng)對(duì)中央政府。其博弈關(guān)系見(jiàn)表1(中央政府為A，地方政府及房地產(chǎn)商為B)。

在策略組合一中，中央采取非強(qiáng)制的方式來(lái)執(zhí)行政策，地方政府及房地產(chǎn)商也積極地配合實(shí)施此政策。政策得以快速、有效的實(shí)施，中央政府的辦事效率提高，行政成本也較低。對(duì)于中央政府而言，這種策略組合是最理想的。

在策略組合二中，地方政府及房地產(chǎn)商不接受中央的政策，而中央政府也沒(méi)有采取措施強(qiáng)制其執(zhí)行，這樣政策沒(méi)有實(shí)行，中央的辦事效率低下，但也沒(méi)有浪費(fèi)其人力、物力等行政資本。而地方政府和房地產(chǎn)商此項(xiàng)政策的下達(dá)，只是“虛驚一場(chǎng)”，不但獲得了經(jīng)濟(jì)上的利益，其政治和社會(huì)資本也沒(méi)有太大的損失。對(duì)于地方政府和房地產(chǎn)商來(lái)講，這種策略組合是最理想的。

在策略組合三中，中央政府對(duì)地方政府及房產(chǎn)商采取強(qiáng)硬態(tài)度，強(qiáng)制執(zhí)行其下達(dá)的公共政策，地方政府和房地產(chǎn)商選擇接受。這樣中央政府的政策可以有效的執(zhí)行，收效好、辦事效率高，而地方政府和房地產(chǎn)商由于執(zhí)行了該政策，對(duì)本地房屋價(jià)格加以調(diào)控，其獲得的經(jīng)濟(jì)利益減小，但由于很好的配合了上級(jí)部門(mén)的工作，社會(huì)影響力和政治資本得到了積累。

在策略四組合中，地方政府及房地產(chǎn)商選擇不接受中央政府的政策。但是對(duì)于中央政府而言，它要采取強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)施此項(xiàng)政策，那么強(qiáng)制執(zhí)行可以使政策得到實(shí)施，但強(qiáng)制執(zhí)行必然會(huì)消耗人力、財(cái)力等資源。因此，強(qiáng)制執(zhí)行的行政成本較高。而對(duì)于地方政府和房地產(chǎn)商來(lái)講，中央強(qiáng)制執(zhí)行后，作為下屬部門(mén)只能被動(dòng)接受政策，其經(jīng)濟(jì)利益受損的同時(shí)，得不到上級(jí)部門(mén)的認(rèn)可，社會(huì)輿論也會(huì)對(duì)其加以批評(píng)。因此，這種方案是雙方都不愿意選擇的。

從以上分析中可以發(fā)現(xiàn)，中央政府與地方政府及房地產(chǎn)商之間的博弈中不存在納什均衡，即不存在中央政府與地方政府及房地產(chǎn)商利益一致的情況。在這一博弈中，中央政府處于主動(dòng)地位，中央采取強(qiáng)制或非強(qiáng)制的方式直接影響到地方與房地產(chǎn)商的選擇。

(四)地方政府與房地產(chǎn)商利益博弈

在房地產(chǎn)調(diào)控中，一些地方政府和部門(mén)用明頂暗抗等方式參與博弈，試圖抵制中央政府的政策。地方政府在全局中充當(dāng)整合者的角色。房地產(chǎn)商作為發(fā)育程度最高的利益主體，較早以集體力量影響政府政策和社會(huì)風(fēng)向的群體。為了更好地獲取經(jīng)濟(jì)利益，在政治上有所保障，房地產(chǎn)商與地方政府結(jié)盟，共同獲益。但是，這個(gè)聯(lián)盟是相當(dāng)?shù)拇嗳鹾筒环€(wěn)定。雖然利益的一致性使得地方政府在當(dāng)初與房地產(chǎn)商“親善”，但在博弈必須有犧牲者的時(shí)候，地方政府往往會(huì)背叛這個(gè)聯(lián)盟。

實(shí)踐中由于各種不同因素的作用，情況復(fù)雜。在此，我們僅從理論上對(duì)地方政府與房地產(chǎn)商的博弈關(guān)系進(jìn)行探討。兩者關(guān)系見(jiàn)表2(A代表地方政府、B代表房地產(chǎn)商)。

地方政府與房地產(chǎn)商之間的博弈關(guān)系，類(lèi)似“囚徒困境”。即在信息不對(duì)等的環(huán)境下，雙方都最有可能背叛對(duì)方，來(lái)使自身的利益受損達(dá)最小的程度。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府與房地產(chǎn)商之間的聯(lián)盟是非常脆弱的。

在策略組合一中，地方政府與房地產(chǎn)商相互信任，達(dá)成一致協(xié)議，雙方齊心協(xié)力共同應(yīng)對(duì)中央的有關(guān)政策，使得中央政府對(duì)其束手無(wú)策，這樣雙方均可以得到其共同的利益，這是雙方最理想的結(jié)果。但是，這需要雙方對(duì)彼此都有足夠的了解和信任，且兩方都要信守承諾。在實(shí)踐中，這種結(jié)果是極難達(dá)成的。

在策略組合二和三中，雙方有一方背叛了盟約，和中央政府合作，合作的一方獲得的利益超過(guò)其最大利益，超過(guò)的部分正是合作方所受到的利益損失(4，6)或(6，4)。一般來(lái)講，地方政府在最大化自身利益的同時(shí)，它還要考慮到作為一個(gè)地方民眾的代表，它要對(duì)人民負(fù)責(zé)。此外，在我國(guó)中央和地方是嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，地方必須服從中央的統(tǒng)一調(diào)配。一般來(lái)講，中央政府在得知自己的政策沒(méi)有得到很好的執(zhí)行后，必定會(huì)采取強(qiáng)制行動(dòng)打擊這個(gè)聯(lián)盟。而中央一旦出臺(tái)打擊策略，相對(duì)地方政府這是一種“可信性威脅”，充分考慮到利益得失之后，為保全其自身的政治地位，地方政府必定會(huì)選擇服從中央的命令。這種情況在現(xiàn)實(shí)政治生活中是很常見(jiàn)的，相對(duì)于地方政府很顯然這種選擇雖然利益會(huì)有所損失，但其風(fēng)險(xiǎn)性較小。因此，也是其最理想和最現(xiàn)實(shí)的選擇。

迫于種種外在壓力，地方政府一般都認(rèn)為會(huì)首先背棄盟約，與中央政府合作，執(zhí)行中央政府下達(dá)的指令。同時(shí)，在信息不對(duì)稱(chēng)情況下，房地產(chǎn)商也會(huì)猜測(cè)出地方政府的不可靠性，他們希望能夠提早想出對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府的背叛。因此，他們也可能會(huì)在自身利益受損最小的情況下盡早背離聯(lián)盟，以使自己的損失達(dá)到最小。

策略組合四中，雙方都不合作，那么就沒(méi)有聯(lián)盟的存在，故這種情況可以不予分析。

由上述分析可知，地方政府和房地產(chǎn)商雖然可以結(jié)成聯(lián)盟，但其結(jié)盟都是在不損害自身利益的情況下，使自己能夠獲得更大的利益。盡管雙方都清楚地認(rèn)識(shí)到，雙方相互信任，共同合作是其最佳選擇。但實(shí)際上，這種建立在相對(duì)利益基礎(chǔ)上的結(jié)盟是最不穩(wěn)定的，一旦有危及到自身利益的事情出現(xiàn)，則會(huì)“明哲保身”，背叛聯(lián)盟。

[責(zé)任編輯 杜娟]