公共政策制定過程中的利益博弈分析

摘要：公共政策是對社會價值的權威性分配，公共政策的過程就是一個利益重新分配的過程，公共政策制定需要公正、公平，才能實現社會公共利益的有效配置，社會才能和諧發展。在公共政策的制定過程中，政府應該是社會公共利益的代表者、實現者和維護者。相對于政策制定者而言，政策的執行者和政策實施對象處于從屬地位，是被動的接受和實行政策。他們都會為了自己的利益而想方設法地抵制政策的實施，甚至為了某種利益而結成聯盟。這就要求政府要建立市場化、透明化、民主化的責任政府，建立和完善各利益群體的利益表達機制和利益協調機制。

關鍵詞：公共政策；利益集團；博弈；房地產

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0158-03

公共政策是對社會價值所做的權威性分配，它直接關系到各不同集團的利益分配，因而公共政策的制定及執行各個環節都必然引起社會各利益集團的廣泛參與。經濟學中假設人的行為都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是人類行為的動因，人們的一切努力都與自身的利益有關。但個人只有在集體或者社會中才能得到發展，利益才能得以實現，因而公共政策就成為實現利益的手段之一。利益的分配與公共政策的制定是一個動態的過程，也是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統中，由政策的制定者依據自身的利益需求，對復雜的利益關系進行調整、綜合和博弈的過程。在這個過程中，不同的利益主體為了各自利益的最大化而在政策的制定過程中相互博弈。

一、公共政策制定過程中的相關概念研究

(一)公共政策概念分析

公共政策是一個涉及面很廣的概念，不同的研究者分析問題的角度不同給公共政策所下的定義也會有所差異。伍德羅·威爾遜認為：公共政策是具有立法權的政治家制定出來的由公共行政人員所執行的法律和法則；美國政治學家哈羅德·拉絲維爾認為，公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃；政治學者戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值所作的權威性分配；政策理論研究者托馬斯·戴伊認為，公共政策是涉及大量人力和資源或關系到很多人的政府決策，公共政策就是政府的作為或不作為。他還指出凡是政府決定做的或決定不做的事情都是公共政策。我國學者對公共政策這一概念的界定越來越深入，比較權威的有孫光在《政策科學》一書中認為，“政策是國家和政黨為了實現一定的總目標而確定的行動準則，它表現為對人們的利益進行分配和調節的政治措施和復雜過程?！焙鷮幧凇冬F代公共政策研究》一書中所認為的：“公共政策是以政府為主的公共機構，為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向發展，通過廣泛參與的和連續的抉擇以及具體實施產生效果的途徑，利用公共自愿達到解決社會公共問題，平衡、協調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。

以上有關公共政策的定義雖然表述不一，強調的重點也各不相同。仔細分析我們可以得到這樣的認識，公共政策必然涉及社會公眾利益的分配和調整，也就是各種利益集團的利益分配問題。在政策制定過程中，各個利益主體圍繞具體利益安排和利益得失進行博弈，以期達到利益均衡的理想狀態。但我們必須清楚地認識到，任何一項公共政策的制定，不可能完美，必然會使一部分人受益，而另一部分人的利益受損，或者使一部分人的受益大而另一部分人受益小。正因為如此，各個利益集團都會為了本身的利益進行激烈的競爭、沖突。在眾多的利益沖突中，經濟利益上的沖突是最主要的。實際上，其他領域的利益沖突最終都可以歸結為經濟利益的沖突。從一定意義上說，公共政策的制定過程就是對社會公眾利益進行協調的過程，即對各個不同利益群體之間經濟利益分配、調和的過程。

(二)公共政策制定過程中各相關主體

首先，公共政策的制定者。從廣義上講，政黨、利益集團等社會公共權威機構都可以成為公共政策的主體，我們這里主要是指政府，政府是國家社會公共利益的代表和管理者，也是整個社會利益、政治利益和自己部門利益的代表。從根本上講，政府無論是作為公眾利益的代表還是代表自身的利益，它的一切政策都是以自身利益的最大化為目的的。作為一個特殊且十分強勢的利益集團，政府在政策制定的過程中起主導作用；其次，公共政策的執行者。執行者是指把政策內容付諸實施的人。這里的執行者可以是政策執行的相應部門、也可以是具體的個人。必須明確的是，在執行政策的過程中，政策的執行者會根據自身的實際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識地運用討價還價、交易、變通等策略執行政策。因此，政策的執行者不一定與政策制定者的利益相一致。甚至有時會違背政策制定者的初衷；最后，政策的對象。它所涉及的對象很多，且十分復雜。針對不同的政策，其受益群體也各不相同。但當一個政策出臺時，每一個相關群體都試圖使自身成為該政策的最大受益者。

(三)利益集團概念的解析

在我國最近幾年對于利益集團的研究發展迅速。一般認為，戴維·杜魯門在《政府過程》中，指出利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎上，并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。利益集團是自愿性的組織，由具有共同利益的人為了尋求某種目標而結合在一起。大多數利益集團只代表一部分人的利益，甚至僅代表一小部分人的利益。

在我國，隨著現代化進程的加快，中國社會發生了巨大的變化，改革開放使之放權讓利，就已經隱含著承認社會中存在著不同的利益主體，即中央與地方、政府與企業、國家與人民，等等。由于市場取向的改革使不同利益主體之間的利益實現更加依賴于自身，在這種背景下，原來在計劃經濟體制中僅表現為“自在的”利益集團已經變成“自為的”利益階層，各利益階層的成員越來越意識到本利益集團的利益共通性，并且越來越以聯合的方式表達自己的利益訴求。由于各利益主體所處的地位不同、力量不同甚至非常懸殊，社會的公共決策就是要協調好各個利益集團的利益，以實現社會公益的最大化。

二、以房地產業為例分析各博弈主體的關系

由于各方利益不同，在制定公共政策過程中，他們都會為爭奪自己的利益而在政策制定的過程中進行博弈。本文僅以房地產業為例，分析政策制定過程中，各利益集團的相互關系以及他們是如何博弈的。

(一)案例

房地產是今年以來中國利益博弈最典型的一個領域，房地產集團也是目前中國發展程度最高的一個利益群體。長期以來，我國房價居高不下，房地產市場投機炒作之風日盛，房地產市場供應不合理，商品住宅供應中，中低價住宅比例偏低。針對種種問題，政府出臺了各種措施，對房地產市場進行宏觀調控，自2004年10月銀行加息、2005年3月國家提高住房貸款利率以來，政策接連出臺，到2005年5月更是出臺了一套一直房價飛漲的“組合拳”。主要有2005年3月26日，國務院下發《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》(簡稱“國八條”)，明確了調控房價的責任在地方政府。2005年4月27日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，分析當前房地產市場形勢，進一步對加強房地產市場宏觀調控提出了八項措施。2005年5月11日，國務院七部委聯合出臺《關于做好穩定住房價格工作意見》，使穩定住房價格的措施更加細化，更具可操作性。這一系列政策出臺后，政策的制定者對政策的期望值很高，指出“政策‘組合拳’是能夠造就理性的市場、理性的投資與開發以及合理的產品結構的”。

但是政策出臺后實際是怎么樣呢?針對這一系列政策的出臺，上海房地局的一位副局長則表示“上海的房地產市場不會大起大落，政府會把握好調控力度”；而珠海市建設局則在珠海住房價格座談會上表示，珠海市建設局在會上明確表態“珠海的房價還沒有體現我市的價值”，給到場的該市房地產公司和物業公司老總們吃了一顆“定心丸”。有了地方政府這樣的承諾，房地產商們有恃無恐，房價并沒有很好的降低。

(二)針對案例分析房地產行業的利益主體之間的關系

依據上述案例，我們可以看出中央政府、地方政府和房地產商三方利益集團都會為自身的利益在政策制定過程中不斷博弈。三者之間的博弈關系為圖l所示。中央政府是代表整個社會利益，為增進社會福利而制定公共政策，它具有最高的權力和權威。它把制定好的公共政策轉交給地方政府予以實行，而地方政府則是迫于中央政府的權威接受并執行政策。同時，地方政府為了獲得更高的政績，必定會加大經濟的發展。隨著房地產業的不斷發展壯大，其在地方的地位在逐漸上升，地方政府為了自己經濟利益的需要，會有選擇地把政策下達給房地產商，房地產商在得到中央政府要實施相關政策的信息之后，為了得到地方政府的政策保護，也會盡力與地方政府達成一致，抵制中央的政策，這就形成了我們所常見的“聯盟”形式。

(三)分析中央政府與地方政府和房地產商的利益博弈

分析之前我們必須假定各利益主體都是以“經濟人”的身份出現。都處在一個為了自身利益最大化而不顧及其他干擾因素存在的理想狀態之中。

公共政策制定的過程本身就是協調各方利益的過程。由于地方政府和房地產商結成聯盟，所以可以假設中央政府只與一方博弈。雙方都希望自己獲得最大的利益，作為中央政府其博弈可能有兩種選擇方案：一種是強制執行公共政策；另一種是非強制執行。相對地方政府及房產商可以采取主動接受和不接受兩種對策應對中央政府。其博弈關系見表1(中央政府為A，地方政府及房地產商為B)。

在策略組合一中，中央采取非強制的方式來執行政策，地方政府及房地產商也積極地配合實施此政策。政策得以快速、有效的實施，中央政府的辦事效率提高，行政成本也較低。對于中央政府而言，這種策略組合是最理想的。

在策略組合二中，地方政府及房地產商不接受中央的政策，而中央政府也沒有采取措施強制其執行，這樣政策沒有實行，中央的辦事效率低下，但也沒有浪費其人力、物力等行政資本。而地方政府和房地產商此項政策的下達，只是“虛驚一場”，不但獲得了經濟上的利益，其政治和社會資本也沒有太大的損失。對于地方政府和房地產商來講，這種策略組合是最理想的。

在策略組合三中，中央政府對地方政府及房產商采取強硬態度，強制執行其下達的公共政策，地方政府和房地產商選擇接受。這樣中央政府的政策可以有效的執行，收效好、辦事效率高，而地方政府和房地產商由于執行了該政策，對本地房屋價格加以調控，其獲得的經濟利益減小，但由于很好的配合了上級部門的工作，社會影響力和政治資本得到了積累。

在策略四組合中，地方政府及房地產商選擇不接受中央政府的政策。但是對于中央政府而言，它要采取強制性手段來實施此項政策，那么強制執行可以使政策得到實施，但強制執行必然會消耗人力、財力等資源。因此，強制執行的行政成本較高。而對于地方政府和房地產商來講，中央強制執行后，作為下屬部門只能被動接受政策，其經濟利益受損的同時，得不到上級部門的認可，社會輿論也會對其加以批評。因此，這種方案是雙方都不愿意選擇的。

從以上分析中可以發現，中央政府與地方政府及房地產商之間的博弈中不存在納什均衡，即不存在中央政府與地方政府及房地產商利益一致的情況。在這一博弈中，中央政府處于主動地位，中央采取強制或非強制的方式直接影響到地方與房地產商的選擇。

(四)地方政府與房地產商利益博弈

在房地產調控中，一些地方政府和部門用明頂暗抗等方式參與博弈，試圖抵制中央政府的政策。地方政府在全局中充當整合者的角色。房地產商作為發育程度最高的利益主體，較早以集體力量影響政府政策和社會風向的群體。為了更好地獲取經濟利益，在政治上有所保障，房地產商與地方政府結盟，共同獲益。但是，這個聯盟是相當的脆弱和不穩定。雖然利益的一致性使得地方政府在當初與房地產商“親善”，但在博弈必須有犧牲者的時候，地方政府往往會背叛這個聯盟。

實踐中由于各種不同因素的作用，情況復雜。在此，我們僅從理論上對地方政府與房地產商的博弈關系進行探討。兩者關系見表2(A代表地方政府、B代表房地產商)。

地方政府與房地產商之間的博弈關系，類似“囚徒困境”。即在信息不對等的環境下，雙方都最有可能背叛對方，來使自身的利益受損達最小的程度。因此，從長遠來看，地方政府與房地產商之間的聯盟是非常脆弱的。

在策略組合一中，地方政府與房地產商相互信任，達成一致協議，雙方齊心協力共同應對中央的有關政策，使得中央政府對其束手無策，這樣雙方均可以得到其共同的利益，這是雙方最理想的結果。但是，這需要雙方對彼此都有足夠的了解和信任，且兩方都要信守承諾。在實踐中，這種結果是極難達成的。

在策略組合二和三中，雙方有一方背叛了盟約，和中央政府合作，合作的一方獲得的利益超過其最大利益，超過的部分正是合作方所受到的利益損失(4，6)或(6，4)。一般來講，地方政府在最大化自身利益的同時，它還要考慮到作為一個地方民眾的代表，它要對人民負責。此外，在我國中央和地方是嚴格的隸屬關系，地方必須服從中央的統一調配。一般來講，中央政府在得知自己的政策沒有得到很好的執行后，必定會采取強制行動打擊這個聯盟。而中央一旦出臺打擊策略，相對地方政府這是一種“可信性威脅”，充分考慮到利益得失之后，為保全其自身的政治地位，地方政府必定會選擇服從中央的命令。這種情況在現實政治生活中是很常見的，相對于地方政府很顯然這種選擇雖然利益會有所損失，但其風險性較小。因此，也是其最理想和最現實的選擇。

迫于種種外在壓力，地方政府一般都認為會首先背棄盟約，與中央政府合作，執行中央政府下達的指令。同時，在信息不對稱情況下，房地產商也會猜測出地方政府的不可靠性，他們希望能夠提早想出對策來應對地方政府的背叛。因此，他們也可能會在自身利益受損最小的情況下盡早背離聯盟，以使自己的損失達到最小。

策略組合四中，雙方都不合作，那么就沒有聯盟的存在，故這種情況可以不予分析。

由上述分析可知，地方政府和房地產商雖然可以結成聯盟，但其結盟都是在不損害自身利益的情況下，使自己能夠獲得更大的利益。盡管雙方都清楚地認識到，雙方相互信任，共同合作是其最佳選擇。但實際上，這種建立在相對利益基礎上的結盟是最不穩定的，一旦有危及到自身利益的事情出現，則會“明哲保身”，背叛聯盟。

[責任編輯 杜娟]