健全農村社會保障體系與新農村建設

摘要:農村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，也是薄弱環節，建立和完善農村社會保障體系是全面建設小康社會和建設和諧社會的重要內容，也是社會主義新農村建設取得勝利的有力保障#65377;針對我國目前農村社會保障體系的嚴重缺位，應從制度#65380;資金#65380;管理#65380;法制等各方面健全農村社會保障體系，促進新農村建設#65377;

關鍵詞:農村社會保障;新農村建設;保障管理

中圖分類號:F323.89 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0051-03

農村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，也是薄弱環節，建立和完善農村社會保障體系是全面建設小康社會和建設和諧社會的重要內容，也是社會主義新農村建設取得勝利的有力保障#65377;對此，我們始終要堅持以人為本，從建立完善各項社會保障體系入手，逐步推進新農村建設#65377;

一、健全農村社會保障體系的重大意義

1.社會保障是一項基本權利，彰顯著公平

社會保障建設涉及到社會公平，講究和追求社會公平是社會主義市場經濟的本質體現#65377;在社會主義市場經濟社會，公平不但反映在市場經濟框架下的運行秩序，還應包括支撐市場經濟體系的法人#65380;自然人的公平#65377;在市場經濟社會，社會保障應是法定的基本保障，所有公民都應納入社會保障體系之中#65377;農民是我國人口的最大部分，農村和農業問題是國家最大最嚴重的問題，建立包括農民在內的全國統一的社會保障制度，需要國家的積極行為，在社會轉型時期，政府為公民提供社會保障不應“缺位”#65377;

2.健全完善農村社會保障體系，是深化社會主義市場經濟體制改革的必然要求

社會保障是社會化生產的產物，在現代市場經濟中，社會保障制度是一個經濟社會制度不可缺少的重要組成部分，也是市場經濟運行不可缺少的條件#65377;我國進行社會主義新農村建設，是社會主義市場經濟體制改革農村部分的延伸與深化，其實質是將農村進行現代化改造，使農民自主創業，使農業實現產業化#65380;集約化并走向市場，使農村勞動力進行社會化的分工，使農村經濟體制更加符合和適應農村經濟社會發展的客觀規律#65377;因此，社會主義新農村建設，必須健全和完善社會保障制度，使之與整個經濟社會制度相匹配#65377;

3.健全完善農村社會保障體系，有利于加快解決三農問題

我國城鄉二元社會經濟結構的差別太大，且在中國貧富差距呈階梯式拉開，正是在這種國情下，產生了中國現階段日趨嚴峻的三農問題#65377;尤其是農民養老問題#65380;醫療問題#65380;最低生活保障問題日趨嚴重#65377;胡錦濤總書記在十六屆四中全會上提出的“兩個趨向”重要論斷，明確了新形勢下的工農關系和城鄉關系，指明了通過城鄉統籌支持農業#65380;農村發展與村鎮建設的方向，對解決我國三農問題具有重大的理論與現實意義#65377;解決三農問題的途徑:首先，增加農民收入是核心;其次，減少農民開支(減輕農民負擔)是重點;再次，降低農民的風險是關鍵#65380;是保障#65377;降低農民風險最根本#65380;最有效的做法是給農民國民待遇#65380;提高農民的政治地位#65380;建立健全農村社會保障制度#65377;

4.健全完善農村社會保障體系，有利于降低社會風險維護社會穩定

有關研究表明，當一個國家的人均GDP從1 000美元向3 000美元邁進時，往往是產業結構劇烈變化#65380;社會格局重新調整#65380;利益矛盾不斷增加#65380;收入加速分化的時期，也可以說是社會矛盾的“凸顯期”#65377;改革是經濟發展的根本動力，而改革本身是經濟利益在全社會的重新分配過程，改革蘊涵著社會風險并形成對社會成員的壓力#65377;顯然，弱勢群體對社會風險的承受能力較低，當這些弱勢群體的基本生活受到威脅時，貧困就不僅僅是經濟問題，也可能轉化為政治問題，演化為嚴重的社會矛盾#65377;從本質上說，社會保障是經濟可持續發展的“調節器”，社會和諧發展的“減震器”，實現經濟效率與社會公平的“平衡器”#65377;建立健全與經濟發展水平相適應的農村社會保障體系，有利于改善農村弱勢群體和貧困群體的生活，減輕家庭負擔#65380;增加農民福利，促進社會和諧，緩和社會矛盾，降低社會風險，維護社會穩定，實現國家長治久安的戰略目標#65377;

二、農村社會保障體系的嚴重缺位

城鄉二元化的格局，使城鄉社會保障出現巨大反差#65377;社會保障的基礎是“大數法則”，即用恒定的大數來保障突發的小數#65377;參與保障的人數越多，承受風險的能力就越強#65377;在我國，與二元經濟結構相適應，建立了呈明顯二元化特征的社會保障體系，即在城市，建立了面向企業勞動者的社會保險制度;在農村，則實行家庭保障與集體救助相結合而以前者為主的保障制度，尚未在農村建立作為現代化社會保障體系核心內容的社會保險制度#65377;從社會保障費的支出看，占全國人口80%左右的農民的社會保障費支出只占總數的11%，而占人口20%的城鎮居民的社會保障費支出卻占總數的80%;從覆蓋面看，城鎮已達91%，而農村只有2%#65377;國家機關#65380;事業單位#65380;國有企業及部分集體企業的工作者享受國家的退休金#65380;醫療#65380;工傷#65380;住房#65380;糧食#65380;副食等補貼，而數量眾多的農民基本上處于國家的社會保障體系之外，他們大部分實行家庭養老的方式，享受國家救濟的只是極少數“五保”老人#65377;這種長期存在的二元社會保障格局，不僅導致了城鄉差別的擴大，亦使我國社會結構轉型更加困難#65377;當前農村社會保障體系的缺位主要體現在以下幾個方面:

1.社會保障覆蓋面窄，且發展很不平衡

農村社會保障的覆蓋面是很小的#65377;不僅如此，農村社會保障體系建設在各地的發展也很不平衡#65377;同時，大部分鄉鎮企業和私有企業以及有農村勞動力就業的國有企業#65380;城鄉集體企業#65380;三資企業對農村勞動者的社會保障基本上是空白的#65377;

2.社會保障能力差

社會保障包括資金保障和服務保障兩大系統，而資金保障在兩大系統中具有關鍵的作用#65377;資金保障存在的主要問題是保障資金不足#65377;主要是因為國家財政的投入與市場物價上漲和人民生活水平普遍提高的狀況不相適應#65377;近年來，國家增加了對農村社會保障的投入，但是其增加的速度遠遠低于物價上漲的速度#65377;

3.保障管理分散

我國農村社會保障的現狀是城鄉分割，條塊分割，多頭管理，各自為政#65377;條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法#65377;從管理機構上看，部分地區將在國有企業工作的農村職工的社會保障統籌歸勞動部門管理，醫療保障歸衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，農村養老和優撫救濟歸民政部門管理，一些地方的鄉村或鄉鎮企業也制定了社會保障辦法和規定，有的地方人民保險公司也搞了保險，婦聯#65380;組織部門#65380;衛生部門#65380;教育部門聯合辦各種保險，形成“多龍治水”的管理格局#65377;由于這些部門所處的地位和利益關系不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾#65377;這樣使本來已經夠亂的管理體制更加混亂#65377;

4.保險基金管理缺乏法律保障，難以保值增值

由于農村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使農村社會保障無法可依，無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險大，無法解決保值增值的問題#65377;有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資#65380;炒股票，更有甚者利用職權貪污盜竊，致使基金大量流失，嚴重影響基金正常運轉#65377;

三、健全農村社會保障體系 促進新農村建設

1.擴大農村社會保障的覆蓋面，提高農村社會保障水平

健全的農村社會保障制度應主要包括社會救助#65380;社會保險#65380;社會福利#65380;社會優撫#65380;社會服務五個方面的內容#65377;但從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠#65380;老有所養#65380;病有所醫”#65377;因而，在農村社會保障的各項制度建設中，應重點加強最低生活保障制度#65380;養老保險制度和醫療保險制度的建設#65377;

(1)全面建立農村最低生活保障制度#65377;建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在#65377;最低生活保障制度是農村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現象的重要舉措，是政府為農民設立的最后一道安全網#65377;因此，建立農村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施#65377;首先是科學確定保障標準，其次是合理籌集保障基金，同時還要正確界定保障對象#65377;

(2)建立和完善農村養老保險制度#65377;有關研究表明，要建立一項儲備積累的養老保險制度，并使它發揮應有的功能，一般需要20～30年時間，這時我國將進入老齡化高峰期#65377;因此，當前必須積極穩妥地推進農村養老保險制度建設#65377;農村社會養老保險制度的目標是:“十一五”期間，重點做好富裕型農村和失地農民以及農民工的養老保險工作，力爭到2010年使參保人口占農村應保人口的50%左右;爭取在2020年基本建立起覆蓋范圍比較廣泛#65380;保障水平逐步提高#65380;保障方式多層次#65380;資金來源多元化#65380;管理規范化#65380;服務社會化等比較健全的制度體系#65377;

(3)建設農村醫療保險制度#65377;正確選擇合作醫療的形式及內容#65377;應根據農村經濟發展水平和群眾意愿，選擇鄉辦鄉管#65380;村辦鄉管#65380;鄉村聯辦#65380;村辦村管等多種農村合作醫療形式，逐步形成以村合作醫療組織為基礎#65380;鄉(鎮)合作醫療組織為重點，一定范圍(如大病及康復醫療合作)的縣(市)聯合的多級合作醫療組織體系#65377;建立科學合理的合作醫療籌資機構#65377;合作醫療資金的籌集要按照以個人繳納為主#65380;集體補助為輔，國家政策予以支持的辦法進行#65377;強化管理與監督，要建立健全各項管理規章制度，并嚴格執行#65377;

2.擴大籌資渠道，實現農村社會保障基金來源多元化

在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家#65380;地方和個人三位一體的投資結構#65377;農村社會保障基金主要來源于國家財政#65380;地方財政和農民參保三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例#65377;要廣開融資渠道，可考慮將土地補償費#65380;土地使用費#65380;農業稅#65380;農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村社會保障基金渠道#65377;根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法#65377;

3.建立專門的社會保障機構，統一管理農村社會保障事業

農村社會保障作為一種社會制度，在我國是新事物#65377;社會保障要明確主管部門，加強政府的調控和監管#65377;在宏觀管理上，要實行統一管理和規范，消除“多龍治水”#65380;條塊分割的狀態，由政府設置權威機構組成社會保障委員會領導管理#65377;在中央層面，可以考慮在國務院設立全國社會保障委員會，農村社會保障領導機構作為其下設的一個分支機構，負責編制全國農村社會保障體系建設規劃和實施辦法，起草農村社會保障法律和法規，制定農村社會保障規章和政策，指導#65380;監督#65380;檢查農村社會保障基金的征收#65380;管理#65380;經營和發放，策劃保障基金的保值和增值;在地方層面(尤其是縣級政府)，應當按照社會保障行政機構#65380;執行機構#65380;監督機構既相對獨立又相互制約的原則，分別設立社會保障管理委員會#65380;社會保障事業管理中心#65380;社會保障監督委員會，進而形成統一管理#65380;分工協作#65380;有效制衡的農村社會保障管理體系#65377;在具體執行上，要依靠基層政權組織及群眾性管理組織，分級分類負責各地區的具體社會保障事務的管理#65380;執行#65380;監督?熏努力建成分工協作的社會化#65380;法制化的社會保障網絡#65377;

4.加快農村社會保障法制建設，依法規范農村社會保障工作

社會保障立法既是社會保障制度的一種法律形式，又是社會保障制度的可靠基礎和依據#65377;縱觀現代西方發達國家社會保障制度，幾乎無一例外地表現為法制健全，立法完備#65377;我國農村傳統的和現行的保障方式主要是依據國家的相關政策組織實施的，缺乏法律的剛性規定#65377;為了使農村社會保障工作盡快走上規范化的軌道，必須制定#65380;出臺一系列符合農村實際情況的相關法律法規，以調節因農村社會保障而引起的各種社會關系#65377;這些關系依據其內容的不同，可分為以農民養老保險#65380;醫療保險及工傷保險為主的農村社會保險關系，以救災和扶貧為重點的社會救濟關系，以五保供養和殘疾人照顧為重點的社會福利關系，以及以復員軍人安置#65380;傷殘軍人#65380;軍烈屬為重點的優待撫恤關系#65377;農村社會保障立法要充分考慮上述各項原則，并對農村社會保障的主要內容和形式#65380;保障項目和標準#65380;保障金籌集和發放#65380;保障金的保值增值和監督等做出明確具體的規定，形成法治化#65380;規范化#65380;高效化的社會保障運行管理體制，以便于實際操作#65377;

責任編輯張凌