現行農地使用制度對城鄉統籌的制約及改革思路

摘要:農地使用制度改革是城鄉統籌的重要內容之一，現行農地使用制度中存在的農地使用權流轉體系不健全#65380;失地農民收益評估補償機制不合理#65380;農地保障功能過強等因素，制約了農地資源的合理配置#65380;農民城市化的能力#65380;農村人口的城市化遷移#65377;現行農地使用制度制約城鄉統籌的深層原因是人地矛盾突出的國情#65380;農地制度變遷的路徑依賴#65380;非正式制度的影響#65377;改革的重點是完善農地使用權流轉體系#65380;規范農地征管制度#65380;提高農民組織化程度#65377;

關鍵詞:農地使用制度;城鄉統籌;流轉;補償

中圖分類號:F301.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0053-04

城鄉統籌是在科學發展觀統領下，針對二元結構提出的重要理論命題和現實選擇#65377;農地使用制度是農村一項基本的經濟制度，農地使用制度改革是城鄉統籌的重要內容，農地使用制度與城鄉統籌是相互推進#65380;相互制約的關系#65377;理論界將農地使用制度與城鄉統籌結合起來研究的現有理論成果并不多見，本文在分析現行農地使用制度對城鄉統籌的制約因素及其產生的深層原因的基礎上，提出了改革建議，旨在為今后農地使用制度的進一步改革提供參考#65377;

一、現行農地使用制度對城鄉統籌的制約

現行農地使用制度是以家庭承包制為框架多種創新形態的總和#65377;城鄉統籌視閾下，現行農地使用制度面臨著很多挑戰#65377;

1.農地使用權流轉體系不健全，影響城鄉統籌發展中農地資源的合理配置

第一，農地使用權流轉市場發育不全#65377;隨著城市化#65380;工業化的發展，我國農地使用權流轉市場已初具雛形#65377;農地使用權流轉市場分為兩級:一是農地所有者(集體)出讓農地使用權給國家而形成的一級市場(縱向市場#65380;壟斷型市場);二是用地者之間轉讓農地使用權而形成的二級市場(橫向市場#65380;競爭型市場)#65377;目前，兩者發育均不完善和規范#65377;由于農地產權主體的模糊和使用權權能的殘缺等原因，二級市場化程度很低，出現流轉自發#65380;分散#65380;無序;流轉具有地域封閉性;流轉的不穩定性等現象#65377;

第二，市場化流轉運行機制不健全#65377;一是缺乏合理的土地價格形成機制#65377;土地是商品的共識始終沒有形成，因此農地使用權的價值和價格難以確定#65377;二是不能嚴格遵守農地流轉操作程序#65377;2005年，農業部頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農地流轉的對象#65380;流轉方式#65380;流轉合同的制定#65380;流轉管理程序等作了原則規定，各地也相繼出臺了一些文件指導土地流轉#65377;但由于農地產權制度和法律法規的不完善，實際操作過程中，常常發現不嚴格遵守操作程序和操作辦法的現象，導致流轉糾紛增多;行政手段強制推進農地流轉;用地尋租大量存在#65377;

第三，流轉中介#65380;服務體系不配套#65377;農地使用權與普通商品相比具有特殊性#65377;沒有完善的中介服務體系，信息搜尋成本#65380;談判成本和履約成本很高，常常存在“買方找不到賣方，賣方找不到買方”的現象#65377;另外，農地使用權流轉涉及多個產權主體(所有者#65380;經營者和使用者)的經濟利益，由于交易主體素質的參差不齊，沒有完善的中介服務，就可能不了解流轉的程序和有關法律規定#65377;

第四，農地非農化監管機制不力#65377;非農用地增長迅速是經濟發展的必然趨勢，但農地非農化過程的速度和規模控制不夠理想#65377;首先，土地浪費現象嚴重:盲目投資;低水平重復建設;土地征而不用……經濟開發區和工業園區是最大浪費主體#65377;黨中央#65380;國務院近幾年高度重視土地問題，2003年以來，“我國國土資源部門加大執法力度，查處各類土地違法案件16.8萬件”#65377;“國務院全面部署進一步治理整頓土地市場秩序以來，全國已撤并整合各類開發區2 046個”[1]#65377;其次，亂圈亂占耕地，用地規劃被隨意改變現象也很嚴重#65377;

2.失地農民收益評估補償機制不合理，削弱了農民城市化的能力

農地收益權是農地使用權的重要組成部分，工業化#65380;城市化的進程中造成了很多失地農民，對他們農地權益的維護是不可回避的重大問題#65377;

第一，農地收益補償標準偏低，農民不能分享土地增值利益#65377;《中華人民共和國土地管理法》規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費#65380;安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費#65377;征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6～10倍”;“征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算”，標準“為該耕地被征收前三年平均年產值的4～6倍”，“最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍”#65377;按此評估方法計算，每畝耕地的補償費約在1.6萬～2.5萬元之間，最高的地區也不超過4萬#65377;此補償標準也未考慮失地農民的長遠利益，僅僅體現被征用農地的現實價值，而未體現其潛在價值，沒讓農民分享土地的增值利益#65377;

第二，農地收益補償安置形式不豐富#65377;為操作方便，被征用農地一般以貨幣形式給予一次性補償#65377;發達地區已出現“征地年薪制”#65380;“土地換社保”等補償安置形式，但農地收益的補償和失地農民的安置形式還有待根據農民需要和工業化#65380;城市化的需要繼續創新#65377;

第三，農地收益補償分配不公平#65380;發放不及時#65377;一是土地征用的操作過程需要從縣#65380;鄉政府到村社組織的共同參與，分配規則不明確，而農民的談判主體地位又未確立，這樣就為眾多利益主體權力越位，截留#65380;挪用#65380;占用#65380;克扣農民農地收益創造了條件#65377;“土地補償金分配結果一般各級政府拿走50%～60%，村組拿走30%～45%，農民只得到5%～10%” [2]#65377;對農地享有終極使用權的農民的利益沒有得到足夠尊重#65377;二是土地征用范圍過寬，涉及的失地農民補償份額過多#65377;因政府財力和行政效率所限，經常延遲補償發放時間#65377;

3.農地保障功能過強，影響農村人口的城市化

由于國家財力所限，土地承擔了農村的社會保障功能，替代了以國家財政支付為主的現代社會保障制度#65377;在農地制度的福利化特征之下，農地的社會保障功能主要體現在以下幾個方面:首先，提供給勞動者基本的食品，也就是最低生活保障;其次，家庭通過土地收入承擔了失去勞動能力的老年人的養老保障;最后，土地能起到失業保險的作用，能夠吸納大部分的農村剩余勞動力#65377;農地的保障功能影響了農地流轉，導致農村勞動力城市化轉移“不完全”#65377;

在制度層面，國家實行“農民集體產權+平均分配土地使用權”的農地制度#65377;這樣的安排使現行農地使用制度存在一定的效率損失:承包地平均分配#65380;地塊分散零碎，不利于規模經營和農業現代化的推廣;承包期不明確#65380;承包地頻繁變動，使農民難以形成穩定的收益預期，影響農地投入積極性;劣質的使用者和優質的使用者在權利上的對等性，影響農地資源的優化配置#65377;在農地流轉方面:希望農業規模經營的農戶，由于可轉出農地分散#65380;不利于統一開發管理#65380;沒有經濟效益而放棄了轉入農地的念頭;而農民在家庭勞動力不足的情況下愿意轉出承包地，可過于細碎的地塊常常影響農地流轉，只能選擇粗放經營或者撂荒#65377;

在農戶心理層面，由于土地為農民提供了農民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，農民不能輕易放棄與土地的關系#65377;在農業比較收益降低的情況下，農地的保障功能雖有弱化的趨勢，但擁有#65380;保留農地在農民心理上有一種安全感#65377;所以，很多農村剩余勞動力轉移到城鎮從事非農職業后，仍然和農地保持著割不斷的聯系#65377;

二、現行農地使用制度制約城鄉統籌的深層原因

現行農地使用制度對城鄉統籌的影響有正負兩個方面#65380;多個維度，而其制約因素的產生既有著深刻的歷史背景#65380;也有著深刻的現實原因#65377;

1.人地矛盾突出的國情

文明古老的農業中國，由于農業生產水平的不斷提高，在土地資源被高度開發的基礎上，支撐了人口的不斷增長#65377;“1840年鴉片戰爭前夕，中國人口已超過4億，其后百余年人口數量穩居世界第一”[3]#65377;新中國建立后，雖然也通過墾荒造田一度使耕地面積增加，但人口政策的失誤造成20世紀70年代末我國人口就已接近10億#65377;在龐大的人口基數導致人口增加的絕對值過大的作用下，計劃生育等任何政策短期內都根本不能扭轉人均耕地面積下降的趨勢#65377;目前，我國人口13億，“人均耕地僅為1.2畝?熏人均耕地占有量只有世界平均水平的1/3”[4]#65377;

我國耕地還以驚人的速度在減少，1996年全國開展土地普查，實測耕地為19.51億畝，到2003年底已下降為18.31億畝，短短七年間，減少了1億多畝耕地，占全國土地面積的5%#65377;現有耕地面積已經接近《十一五規劃綱要》指出的我國耕地保有量18億畝的“底線”#65377;耕地減少固然有自然環境惡化的原因，但工業化#65380;城市化建設中大量浪費土地資源和違法違規操作土地也是重要原因#65377;

在土地資源有限的情況下，解決農村人地矛盾的關鍵是把農民從農業中轉移出來，走城市化之路#65380;提高城市容積率#65380;發揮城市土地的最大利用價值#65377;家庭承包制在推行的初期產生了很多績效，家庭承包制也因其適合我國人地矛盾尖銳等國情而得以推廣#65377;但是，以家庭承包制為框架的現行農地使用制度，又因其不能盡快促使農民城市化轉移而制約著城鄉統籌發展的進程#65377;

2.農地制度變遷的路徑依賴

路徑依賴類似于物理學中的“慣性”#65377;制度變遷的路徑依賴是指制度變遷與技術變遷過程一樣，存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一條途徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化#65377;用諾思的話來說，“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”[5]#65377;沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變化可能進入良性循環的軌道，迅速優化;也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態之下而導致停滯#65377;一旦進入鎖定狀態，要脫身而出就會變得十分困難#65377;制度變遷的路徑依賴形成的深層次原因是利益因素#65377;

在農地制度變遷中，路徑依賴是客觀存在并產生很大影響的#65377;新中國成立后，我國農地制度變遷經歷了三個階段，在花費了較高的初始設置成本之后，我國農地的集體所有#65380;集體使用的產權制度被正式確定了下來#65377;但實踐中，這樣的農地制度安排激勵功能嚴重不足#65380;資產效率嚴重低下#65380;監督費用又極高，既沒有給國家#65380;地方政府#65380;農民帶來較多的報酬遞增，相反，報酬的下降將農民逼到了極端貧困的邊緣#65377;于是，安徽農民背著政府暗地進行農地集體所有#65380;農戶使用的大膽創新，這一誘致性的制度變遷由于取得了巨大成效而最終上升為國家意志，并得以在全國推廣#65380;沿著這一路徑演進#65377;

農地所有權國有和農地所有權私有的制度安排，要離開當前的路徑，都有較高的初始成本#65377;農地國有化的成本至少包括法律重新修訂成本#65380;農民反對成本及效率損失#65380;政策不穩定使農民對土地投資的積極性下降等內容#65377;農地私有在理論上和實踐上都遇到很多障礙，私有化的成本至少包括法律重新修訂成本#65380;農村經濟公有制地位動搖的成本#65380;兩極分化#65380;私有權界定追溯成本等#65377;有些項目成本還太高，如農地國有化農民的反對成本及效率損失，農地私有化與社會主義公有制的背離和私有化的追溯成本等#65377;歷史上農地制度過大過公及私有化的制度已給了我們深刻的教訓，現實也表明農地制度私有化的歷史時機已過去，而農地制度公有化的歷史時機尚未到來#65377;目前，農地集體所有#65380;農民使用仍是必須依賴的路徑#65377;

3.非正式制度安排的影響

非正式約束即非正式制度，包括文化#65380;道德#65380;倫理#65380;意識形態等#65377;從制度的可移植性來看，正式制度的建立可以借鑒國外的經驗，從而降低其建立的成本#65377;但是，非正式制度安排由于內在的傳統性和歷史沉淀，其可移植性就差得多#65377;正式制度只有在與非正式制度相容的情況下，才能發揮作用#65377;

中國農村社會經濟生活中存在眾多的非正式制度安排，平均主義#65380;中央集權觀念是與農地制度有密切關系的非正式制度安排#65377;中國數千年的文明史，形成了平均主義的觀念#65377;從孔子的“不患寡而患不均”，到近現代孫中山的“平均地權”，平均主義的幽靈一直在社會經濟生活中游蕩#65377;20世紀70年代末的農村土地制度改革，在農地作為社會保障的前提下，我們不難發現平均主義的思想仍在影響著人們的思維和行為方式:按照平均主義的原則處理人地關系，根據人口或勞動力或人勞比例分配土地;按照平均主義的原則處理土地的級差地租問題，即承包地質量分配人人均等;按照平均主義的原則維系人地對應關系，即在承包戶人口數量發生變化后，對承包的土地進行調整以維護平均主義#65377;

我國中央集權的政治體制形成于秦朝，漫長的封建社會使中央集權的政治體制不斷鞏固和加強#65377;配合中央集權的政治制度，形成了一整套價值觀念和倫理準則#65377;封建帝制雖早已被歷史拋棄，但中央集權的觀念仍對后世產生了深刻影響#65377;我國的農地制度創新，盡管政府可能不是始作俑者，但政府在制度創新中所起的作用是絕不能忽視的#65377;家庭承包制始于誘致性制度變遷，但最終還是由政府以強制性制度變遷的方式在全國推廣#65377;當然，政府制度性干預也潛伏著制度失敗的誘因，如在面臨降低工業化城市化建設成本與農民農地利益補償等兩難選擇時，政府的偏向態度對社會穩定的影響#65380;政府的“越位與缺位”對農地流轉市場化進程的負面影響#65377;

三、城鄉統籌視閾下改革農地使用制度的建議

在新的經濟發展階段，農地使用制度改革方案的設計必須置于城鄉統籌的歷史進程中，才能具有中國特色和時空意義#65377;

1.完善農地使用權流轉體系，推進農地流轉市場化進程

第一，培育和發展農地使用權流轉市場#65377;推進農地流轉市場化進程，一要加強農地流轉市場主體建設#65377;隨著農村勞動力非農就業#65380;城市化轉移的增多和種植大戶#65380;農業企業的增多，農地使用權流轉的供給和需求必然日益增多#65377;要通過明晰農地產權#65380;重塑農地產權主體#65380;拓展農地使用權權能等措施，方便流轉交易#65380;培育買賣雙方#65377;二要讓政府從直接經營土地中淡出，強調政府的服務職能，突出市場在農地資源配置中的作用，加強農地流轉市場組織建設#65377;三要加強市場基礎設施建設和市場環境建設#65377;

第二，健全農地使用權市場化流轉運行機制#65377;一是建立科學合理的價格機制#65377;價格是市場的靈魂，農地使用權的市場化流轉也要求價格機制在其中發揮作用，通過農地價格的調節作用實現流轉市場的供需平衡，優化土地資源配置#65377;具體到某一地區某一塊土地的具體評估是復雜的，建議盡快形成農地區片綜合地價，然后以此作為流轉的“起步價”，再根據具體地塊標定地價#65377;二是嚴格規范流轉的操作程序，健全流轉約束機制#65377;通過法規制約，制定配套的法律法規，明確農地流轉的原則#65380;范圍#65380;條件#65380;方式#65380;程序等，明確各產權主體的責#65380;權#65380;利;通過規劃制約，農地流轉要符合產業發展#65380;耕地保護和建設規劃的整體要求;通過登記制約，無論是農地的取得#65380;轉移，還是變更用途，都要到土地管理部門進行登記;通過稅收制約，征收“土地流轉稅”#65380;“土地流轉增值稅”等，抑制土地投機#65377;

第三，配套農地流轉的中介服務體系#65377;一是建立土地評估事務所，評估農地使用權的價值和價格#65377;二是建立土地委托代理機構，接受客戶的要求幫助買賣#65377;三是建立土地銀行或土地融資公司，從事農地抵押或農地儲蓄業務，對放棄農地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事二#65380;三產業#65377;四是建立土地保險公司，從事對土地投資#65380;經營農業的保險活動，同時也給出讓農地使用權的農民提供新職業培訓#65380;一定的養老金等，它可以處置逾期抵押土地#65377;

2.規范農地征管制度，改革征地補償辦法

土地征用權是政府與生俱來的權利，體現了國家對土地的終極所有權#65377;征地和農地非農化這是城市化#65380;工業化進程中的必然現象#65377;改革開放以來，之所以農地非農化過程中問題層出不窮，出現了損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一是征地制度不規范#65377;完善農地征管制度，第一，要科學界定“公共利益”的概念#65377;公共利益性是土地征用權合理行使的唯一標準和界限，但“公共利益”這一概念具有高度的抽象性，且具有發展上的動態性特點，界定確實有難度#65377;可以參照有關國際規定，把“公共利益”的范圍限定在下列范圍:國防和軍事需要;國家和地方政府需要修建的機場#65380;鐵路#65380;公路#65380;礦場#65380;河川#65380;港灣#65380;供水排水#65380;供電供氣等建設事業;國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關#65380;醫院#65380;學校等事業單位#65377;第二，要嚴格土地利用總體規劃和年度利用計劃的管理，嚴格耕地保護制度，從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度#65380;嚴格控制建設用地增量#65380;努力盤活土地存量，提高土地利用率和增加容積率，對工業建設項目增加投資強度和開發進度等控制性要求#65377;第三，強化土地管理的責任和監督機制#65377;中央已明確“調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省#65380;自治區#65380;直轄市人民政府應負主要責任”[6]#65377;因此，地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，采取多種形式落實責任，并嚴格責任追究制，強化對土地違法行為的監督#65377;

憲法對個人財產權的保障決定了補償是征地實施的要件之一#65377;我國現行補償標準并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，所以征地補償費明顯偏低#65377;這種補償標準的制定，是以侵害農民利益為代價來降低建設成本的#65377;在土地自然增值分配問題上，我國存在“漲價歸公”和“漲價歸私(農)”兩種針鋒相對的觀點#65377;持“漲價歸公”論者認為，土地轉讓收益增加是社會經濟發展帶來的，所以應該由社會共同占有這部分增值收益#65377;持“漲價歸農”論者則認為，權利本身就有價，農民應當享有土地的增值利益#65377;筆者贊同“公平補償”和“公私兼顧”觀點，優先充分補償#65380;安置失地農民，使其生活不低于原先水平并無后顧之憂，剩余歸公#65377;因此，按照2004年《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》，年產值30倍的補償標準確實偏低且估價不確定，需要在社會公平的視角下完善提高#65377;征地補償新標準的制訂，應充分考慮農民的發展權，同時要豐富安置方式，完善各項保障和其他配套措施，解決農民后顧之憂#65377;

3.提高農民組織化程度，維護農民農地使用權益

改革開放特別是實行市場經濟以來，我國農民的組織化意識和組織化程度都有了相當的發展，但總體看來，我國農民組織化程度還很低#65377;農民組織化在維護農民的經濟#65380;政治權益方面意義深遠#65377;經濟方面:一是可以解決家庭經營與變幻莫測的大市場之間的矛盾#65377;二是可以解決個體農業規模狹小與農業現代化之間的矛盾#65377;政治方面:一是政府可以把農民組織作為財政扶持和投入的對象#65377;二是可以為農民和政府之間提供合法的利益表達機制和意愿溝通渠道#65377;農民有了自己的組織，就能在法律許可的范圍內，形成制衡的力量，以避免不平等的#65380;強制性的傷害，實現有序的政治參與#65377;農民在承包糾紛#65380;失地補償#65380;安置補助等問題上的頻頻上訪或以其他危害社會的方式表達自己的意愿，關鍵在于缺乏暢通的農民意愿表達機制，他們寄希望于包青天式的個別清官主持公道，卻意識不到自身權益的維護要靠自己組織起來的力量#65377;

提高農民組織化程度，要做到以下幾點:一要充分發揮政府的主導作用，加大政府扶持力度，優化農民組織發展環境#65377;二要鼓勵并支持農民自愿組建合作組織，多形式#65380;多途徑地推進農民組織化進程#65377;三要完善法律法規，扶持農民組織#65377;市場經濟條件下，維護農民農地使用權益，要扶持#65380;扶強農民土地股份合作社#65380;社區股份合作社等農民合作組織;要扶持農地經營方面的專業協會#65380;產業鏈組織#65377;在農村，以追求平等權利#65380;維護自身權益為目的的政治組織很少，重建農會組織可以填補農民政治參與和政治表達的途徑空缺#65377;國內一些學者提出重建農會組織，根本目的是通過農會的重建，彌補村民自治制度的不足，實現國家與農民的互動和農民與社會強勢集團的對話，讓農民得以平等地參與工業化#65380;城市化#65380;現代化的進程，分享應得的成果#65377;

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責任編輯馮勝利