對農村非農中小企業的補貼：一個可供選擇的農業補貼方案

摘要:當前我國的農業補貼政策效應初步顯現，但對于破解三農問題還存在局限性，必須進一步創新農業補貼方式#65377;一個可供選擇的方案是:對農村從事非農產業的中小企業進行補貼#65377;這一補貼方案有利于加快農業和農村經濟發展，有利于加快農村經濟結構和社會結構調整，真正起到提高農村“造血”功能的作用，從而從根本上逐步破解我國的三農問題#65377;

關鍵詞:農業補貼;農村經濟;非農產業;中小企業

中圖分類號:F320 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0060-03

一、問題提出

農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要#65380;最常用的政策工具，是政府通過價格支持#65380;財政補貼#65380;貸款優惠等手段，對農業生產者和經營者給予的直接或間接的利益補償#65377;近年來，我國出臺了一系列的農業補貼政策，重點是“四項補貼”:對種糧農民的直接補貼#65380;良種補貼#65380;購買大型農機具補貼#65380;農業生產資料綜合補貼#65377;

從經濟層面看，“四項補貼”政策的出臺，標志著對流通環節的補貼轉向生產環節的補貼，暗補轉向明補，能更好地堅持公開#65380;公平#65380;公正原則，將更有效地保護農民利益，促進農民增收致富;也標志著“黃箱”政策開始向“綠箱”政策轉變，更符合國際通行的做法，符合國外農業支持政策的調整趨勢，有利于與世界通行的農業保護做法接軌;“四項補貼”政策的實施，對于促進農民增收和農業增產，短期內緩解三農問題起到一定作用;對種糧農民的直接補貼政策有利于推進糧食流通市場化改革，促進了國有糧食購銷企業加快改革步伐，促使企業真正走向市場，加快糧食流通市場化進程#65377;同時，農業補貼改革還具有強大的政治效應#65377;農業補貼政策是在一定的政治經濟環境中醞釀出臺的再分配政策，有著明顯改善政府與農民之間關系的政治指向，轉變了以往國家“索取者”角色，改善了政府與農民之間的關系［1］#65377;

正因此，中央實施以“四項補貼”為主要內容的新的農業補貼政策，得到了社會各界尤其是廣大農民的高度好評#65377;但在熱評政策的同時，我們應冷靜看待該項政策對農民增收以及破解三農問題的作用#65377;從長遠看，該政策還存在以下局限性#65377;第一，促進農民增收的效應難于持續#65377;2004年，中央政府花費118億元直接補貼農民，使農民人均增收14元#65377;如果2005年以同樣的補貼力度延續該政策，其結果對農民增收的貢獻為零#65377;換句話說，對農民增收起作用的是對農業補貼支出中的增量部分，若要在往后的年份中，據此政策增加農民收入的話，補貼經費只有年年加碼#65380;層層加碼#65377;這樣的政策即便是處于工業化后期的財政實力較為雄厚的發達資本主義國家，承擔起來尚且壓力不小，更何況是處于工業化中期階段仍為發展中國家的我國#65377;因而，我國的這種補貼政策對持續增加農民收入的效應是非常弱的#65377;第二，會引起糧價下跌而抵消對農民增收的作用#65377;2004年中央政府通過“三項補貼”使農民人均增收18元，但這只是短期效果#65377;長期看，可能出現這樣的情況:增收18元中很大部分會流轉到糧食消費者的口袋中#65377;其原因是，如對種糧農民進行補貼，對糧食生產者來說，就等于降低了每畝耕地生產糧食的成本;糧食成本下降，必然導致糧食豐收;而糧食的需求價格彈性很小，糧食豐收又會引致糧食價格的下跌，而且往往是糧價下跌的幅度遠遠高于糧食豐收的幅度，從而出現農業增產不增收的現象，結果糧價下跌便大幅抵消農業補貼政策對農民增收的效應#65377;有觀點認為，政府這只有形之手，可以通過一系列的價格支持政策托住糧食市場價格#65377;筆者認為，短期內可以托住，但長期看來，政府這只看得見的手是拗不過市場這只無形之手的［2］#65377;1998—2002年的實踐已經印證了這一點#65377;第三，會刺激已轉移的農村剩余勞動力回流#65377;在目前我國農民還占絕大多數，農業勞動力比重遠高于農業生產總值比重，農村存在大量剩余勞動力的情況下，對農民的直接補貼會吸引大量的已經轉移的勞動力回流，這是逆經濟規律而動的，不利于農業#65380;農村的長遠發展#65377;例如，據筆者調查，全南縣2004年在農業補貼政策的激勵下，已使2 000多名外出打工人員“回流”到土地上來#65377;

綜上所述，當前的農業補貼政策的政治效應大于經濟效應，短期效應大于長期效應，對破解三農困局的作用依然有限#65377;為此，必須立足于增加農民收入#65380;保障糧食安全#65380;破解三農問題之目標，繼續探尋并選擇真正符合中國國情和補貼規律的農業補貼方式，完善農業補貼體系#65377;

二、具體方案

方案的基本思路:在保留現有農業補貼政策的前提下，我國新增的農業補貼資金主要投向在農村從事加工#65380;儲運#65380;商貿#65380;金融#65380;保險#65380;教育#65380;農業技術#65380;農業信息等第二產業或第三產業的中小企業，甚至政府的投資可以占據較大比重;對這些中小企業進行投資后，政府既不要求上繳利潤，也不參與經營管理，但要求中小企業必須滿足兩個條件:一是所招聘的勞動力主要來自農村，二是每年拿出利潤的若干比例投資所在農村的公益事業#65377;同時，對農村中小企業的補貼還可以配合使用稅收#65380;金融等優惠政策#65377;該補貼方案的主要載體是農村中介組織#65380;農村合作經濟組織#65380;農協和農會等創辦的企業，主要目的在于啟動和撬動農村的經濟結構和社會結構調整#65377;

該補貼方案優勢之一:有利于農村經濟社會結構調整#65377;這種補貼方式實施后，大大提高農村的資金回報率，將吸引國內外資金投向農村第二產業和第三產業，從而帶動農村第二產業和第三產業的發展和繁榮，推進農村產業結構向高度化方向邁進#65377;隨著農村二產和三產的發展，農村經濟總量的擴張，帶來農村二產和三產就業機會的增長，也激勵農村企業招聘更多的農村勞動力#65377;農村勞動力由勞動生產率較低和收益較低的農業部門開始加速流向勞動生產率和工資收入較高的第二產業和第三產業部門，引起農村就業結構以農業為主轉向以工業為主#65377;其結果是，一方面持續提高了轉移出去的勞動力收入水平，另一方面，也緩解了農村和農業就業不充分的困境，隨著人均耕地的增加#65380;規模經濟的拓展，也將提高農業勞動力的生產率和收入水平#65377;農村產業結構#65380;就業結構的非農化發展到一定階段，就會引起農村社會結構的升級，部分村莊就地發展成為城鎮，部分村莊就地改制成為集團公司或集團公司的一部分，部分村莊融于一個大都市乃至一個大都市連綿帶之中，部分村莊由于大量的勞動力轉移導致逐步衰落甚至消失，也有部分村莊專門從事農業生產#65377;由此可見，隨著我國農村產業和就業結構的提升，必將引起農村社會的急劇變化，其社會轉型無論是形式還是內容都表現得非常豐富#65377;可能引發的變化，今天我們還很難想象，但是其中一條是肯定的，農村的生產和生活方式都將發生重大變化#65377;現在國內也有不少村莊由于工業的發展，帶來經濟和社會結構變革的案例#65377;

該補貼方案優勢之二:有利于促進農業經濟發展#65377;這種農業補貼方案，不僅有利于農村經濟社會結構的提升和農民收入的持續增長，也有利于促進農業的發展#65377;其突出表現在三方面#65377;一是有利于農業服務業的發展#65377;財政補貼的農村非農中小企業，主要是面向農業的尤其是從事第三產業的企業，絕大部分是為農業提供產前#65380;產中#65380;產后服務的，如提供種子#65380;化肥#65380;農藥#65380;農業技術#65380;農業機械服務#65380;信息咨詢#65380;保險#65380;金融#65380;儲運#65380;銷售等#65377;二是有利于農村基礎設施的完善#65377;對于通過補貼的企業，規定必須保證部分利潤用于農業基礎設施投資，這有利于水利#65380;灌溉#65380;橋梁等農業生產條件的完善#65377;三是有利于農業規模經濟擴張#65377;隨著農村產業結構和就業結構的非農化，農村剩余勞動力在絕對量和相對量上都不斷減少，從而有利于農業的規模經營，提高農業生產率#65377;同時，當務農勞動力變為非農勞動力，他們就由農產品的供給者變為農產品的需求者，導致農產品的供給曲線內移和需求曲線外移，農產品價格隨之上升，從而提高農業的效益#65377;

該補貼方案優勢之三:有利于農村公益事業的持續發展#65377;農村基礎設施建設和公益事業，屬于公共產品或準公共產品，按公共財政的要求應該由政府來承擔投資的責任#65377;尤其是全國性或大區域性的純公共物品，如大型水利設施#65380;大江大河治理#65380;農村通訊#65380;科技#65380;環保#65380;農村教育等必須由國家直接投資#65377;然而，面對巨額的農村基礎設施建設和公益事業投資，要全部由政府承擔，我國還缺乏足夠的財力支撐#65377;在這種背景下，我國一方面加大政府對農村公共品投資力度的同時，實施“一事一議”制度，即充分發揮農民自我建設的能力#65377;然而，由于政府的投資短缺和農村“一事一議”制度高額的交易費用等諸多原因，導致農村公共品嚴重短缺，嚴重滯后#65377;如果實施這種農業補貼方案，把具有區域性的農村公共品建設的主體由政府和農民轉向受政府補貼的農村企業，一方面落實了農村公共品建設的直接投資主體，便于落實權力和責任，便于監督和管理，從而大大降低了建設農村公共品的建設成本尤其是交易成本;另一方面，也真正做到政府在農村公共品建設上，以有限的財力帶動源源不斷的民間資金，增強了農村公共品可持續建設的能力#65377;如果該補貼方案，在規定受補貼企業的公共品建設責任的同時，賦予它們組織農村勞力共同建設的權力，將更有利于發揮農村勞力對建設農村公共品建設的作用#65377;

該補貼方案優勢之四:有利于降低政策實施成本#65377;我國當前農業補貼的載體是千千萬萬的農戶，因而政府必須與千千萬萬的農戶直接打交道，所以政策的執行成本居高不下#65377;從西方發達國家的實踐看，有效率的補貼往往是企業載體的補貼，這也是美國#65380;歐盟#65380;日本等國的農業補貼政策實施成本較低的一個重要原因#65377;而筆者提出的補貼方案，補貼的載體由原來的農戶轉向企業，這樣，面對的是數量較少#65380;財務制度比較透明#65380;信用狀況容易掌握#65380;管理水平相對較高的組織，這必將大大降低政策的實施成本#65377;同時，實施這種補貼方案，有利于受補貼的企業或中介組織和農民形成利益共同體，農民有足夠的動力監督這種補貼方案實施，這樣又能降低政策的監督成本#65377;

該補貼方案優勢之五:更符合WTO規則要求#65377;我國已經加入WTO，農業補貼政策的選擇必須遵守WTO規則#65377;WTO規則框架下的農業補貼政策包括“綠箱”政策與“黃箱”政策#65377;“綠箱”政策是那些對農產品貿易沒有扭曲或者影響很小的措施，如對科技#65380;水利#65380;環保等基礎設施和公益事業的投資#65377;這是世貿組織所許可的#65377;“黃箱”政策是那些對農產品生產和貿易產生明顯扭曲影響的國內支持政策，如種子#65380;肥料#65380;灌溉等農業投入品補貼，農產品營銷貸款補貼，休耕補貼［3］#65377;WTO《農業協定》的“黃箱”政策中規定，因“黃箱”政策措施是直接與生產有關#65380;對生產和貿易產生扭曲作用#65380;造成不平等競爭的政策措施，要求成員方必須削減#65377;這就要求我們未來的農業補貼措施的主體應該是“綠箱”政策#65377;因對農村非農中小企業的補貼，目的在于促進農村勞動力的轉移和農村公共品的建設，所以，該補貼方案是不與生產直接掛鉤#65380;對農產品價格不會產生直接影響的農業補貼，屬于典型的“綠箱”政策#65377;

該補貼方案優勢之六:有利于農村發揮比較優勢#65377;中小企業具有以下優勢:大多數中小企業尤其是服務業中的中小企業屬于勞動密集型企業，能較好發揮勞動力資源優勢;就業門檻較低，對低文化技術水平的勞動力的就業限制比較少;技術起點較低，投資需要較少，易于創辦;絕大多數中小企業的發展都是依賴于當地資源和市場#65377;這些中小企業發展的要求非常符合農村勞動力數量豐富質量不高#65380;資本來源不足#65380;技術水平和管理水平相對落后#65380;農村市場潛力巨大等特點#65377;如果政府補貼農村中小企業，并放寬中小企業進入門檻，松綁對中小企業的規制，減少中小企業的稅費負擔，農村中小企業會如雨后春筍，迅速發展#65377;

該補貼方案優勢之七:順應世界和我國經濟發展趨勢#65377;通過政策補貼，大力發展中小企業，也符合時代發展潮流#65377;其一，當前世界工業正處于制造業與生產性服務業高度一體化時代，僅僅走加工組裝制造業的發展，一來這樣的產業利潤率低下，會走向“流汗經濟”，二來因缺乏相關服務業的支撐，就加工組裝制造業本身也缺乏生存發展的條件#65377;而通過大力發展中小企業，能快速提升生產性服務業的規模和水平，使“流汗經濟”和“靈感經濟”有機結合起來［4］，從而推進工業持續健康發展#65377;其二，我們正處在工業化組織模式由福特制生產方式(大規模#65380;標準化#65380;流水線生產為特點)向彈性專精生產方式轉變的時代#65377;上世紀90年代以來，市場變化很快，產品生命周期大幅縮短，市場日益走向個性化消費#65377;對此，傳統的福特制生產方式很難適應市場需求，而以中小企業集群為形態的彈性專精生產方式日益繁盛，呈現補充乃至替代福特制生產方式的趨勢#65377;我國大力發展中小企業，各個獨立的企業生產工業品鏈條中的一個工序#65380;一個零件，從而形成龐大的產業集群效應，對于提升我國的工業競爭力是非常重要的#65377;

三、配套措施

農村中小企業發展，關乎能否破解三農困局#65380;實現城鄉協調發展#65380;社會持續和諧的一國宏觀戰略問題，而不是經濟發展中的權宜之計#65377;我國大力發展農村中小企業，除了實施農業補貼政策支持外，還可以配套使用稅費政策和金融政策等手段加以推進#65377;

1.建立農村中小企業稅費政策支持體系，降低農村中小企業稅費負擔#65377;實行財政支持和稅收優惠是各國政府支持#65380;保護中小企業的通行做法#65377;我國可率先在農村建立對中小企業的稅費支持體系#65377;當前的重點是:第一，實施稅收優惠#65377;參照市場經濟國家的慣例，對受農業補貼支持的農村中小企業，實行稅收減免#65377;如在法國，政府規定，凡是到欠發達地區創辦的中小企業，一般可以減免80%的稅額#65377;同時還可實行稅前扣除#65380;加速折舊#65380;投資減免#65380;延期納稅等做法，降低農村中小企業的稅收負擔#65377;第二，取消不合理的收費#65377;阻礙中小企業發展的一個重要因素是當前政府各部門對中小企業征收了大量的合法和不合法的五花八門的費用，使中小企業的負擔居高不下#65377;為此，必須進行綜合治理#65377;當前應在農村進行新一輪的稅費改革，對現有的林林總總的收費項目，確實符合稅收規律和經濟規律的，統一歸并為稅，不合理不合法的亂收費亂罰款堅決廢除#65380;堅決取締#65377;

2.建立面向農村中小企業的政府采購制度，確保農村中小企業的一定市場份額#65377;對中小企業給予政府采購支持，是市場經濟國家通常的做法#65377;如美國對中小企業的政府采購比例較大，聯邦政府每年采購合同中有30%的份額直接給予中小企業#65377;加拿大政府規定，聯邦和省政府以及官辦公司每年采購的貨物中，必須從加拿大本國的供應商那里優先購買，其中要有一定比例給中小企業，成為扶持中小企業的重要手段#65377;我國財政部門應當建立面向農村中小企業的有效的信息披露制度，公開披露政府采購計劃，確保農村中小企業及時#65380;準確了解政府采購計劃，積極參與政府的相關招標活動，從中獲取商業機會#65377;在同等條件下，政府采購應當確定一定比例優先安排向農村中小企業購買商品#65380;工程或者服務，擴大對農村中小企業的產品采購規模，扶持農村中小企業成長#65377;

3.率先在農村拓展中小企業的融資渠道，解決農村中小企業融資難的問題#65377;我國農村中小企業發展困難的一個主要障礙是融資難#65377;農村有不少富有創新精神和開拓意識的能人，也有不少市場空間大#65380;利潤回報高的項目，但由于受到資本短缺約束，導致農村非農產業發展滯后#65377;因此，必須盡快制定促進農村中小企業發展的金融優惠措施，為農村中小企業提供強有力的金融扶持#65377;第一，鼓勵農村發展股份制#65380;合作制等形式的小型金融機構，專門向中小企業提供信貸支持#65377;國際經驗表明，對中小企業來說，最適合的融資方式是以中小銀行為主的間接融資#65377;當前國家降低了農村設立銀行的門檻，從實踐看，還需要進一步放寬#65377;重點是，通過打破只有商業銀行才能作為大股東的限制#65380;提高單個投資人的股權比例上限等放寬政府管制措施，進一步鼓勵創辦村鎮銀行;打破農村金融業的所有制歧視，加大政策支持力度，鼓勵民間資本積極投資農村金融，探索社區基金或類似的社區性金融機構，推廣小額信貸機構，重塑一批真正意義上的互助性農村合作金融組織#65377;第二，建立農村中小企業的信用擔保制度，擴大有效抵押品的范圍#65377;信用擔保制度是一種為解決中小企業信用度低#65380;融資難#65380;擔保難而建立起來的信用補全制度#65377;我國應多渠道籌集擔保資金，繼續推進信用擔保體系的試點工作，為有產品#65380;有市場#65380;有發展前景的農村中小企業提供信用擔保#65377;同時，應當拓寬農村的抵押品范圍，可以首先探索把農村宅基地使用權#65380;農村土地承包經營權用于抵押#65377;

參考文獻:

［1］ 李偉毅.對種糧農民直接補貼的政策效應和完善思路［J］.農業經濟管理，2006，(3).

［2］ 溫鐵軍.中國農村基本經濟制度研究——三農問題的世紀反思［M］.北京:中國經濟出版社，2000.

［3］ WTO.Agriculture Negotiations Modalities Phase?穴revised first draft)［DB/OL］.http?押//www.wto.org.

［4］ 保羅·克魯格曼.蕭條經濟學的回歸［M］.北京:中國人民大學出版社，1999.