黑龍江省金融風險隱患與法律對策研究

摘要:商業銀行不良資產居高問題長期以來一直是困擾我省經濟發展的難題，也是我省在東北老工業基地改造建設中急需解決的主要金融風險#65377;用經濟學和法學的分析方法，以不良貸款作為出發點，可以看出法制健全與金融風險防范之間的重要關聯性，便于有針對性地選取社會信用#65380;銀行內部法人治理結構#65380;業務創新#65380;退出等機制，也有利于分析探討如何以法律規范的手段有效地解決我省不良資產居高難題#65377;

關鍵詞:金融風險;不良貸款;商業銀行;東北老工業基地

中圖分類號:DF433 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0099-04

在現代市場經濟中，金融已成為資源配置的關鍵環節，對一國經濟的有序發展起著至關重要的作用#65377;但是，由于金融行業自身負債經營的特點，決定了它本質上具有脆弱性#65377;根據《金帕爾格雷夫貨幣與金融大辭典》的解釋，金融不穩定性假說是指私人信貸創造機構，特別是商業銀行和相關貸款者具有某種內在特性，即這些機構不斷經歷著危機和破產的周期性波動#65377;這些金融中介的崩潰會傳導到經濟生活的各個方面，并產生總體經濟的下降#65377;因此，防范金融風險，已成為各國金融機構所要面對的首要問題，也是與國家經濟發展#65380;社會穩定乃至國家安全緊密相連的重要命題#65377;

在我國已過去的改革發展歷程中，經濟保持快速增長的同時，地區間發展不平衡問題卻日益突出，特別是東北三省的發展速度明顯落后于沿海地區#65377;在1978年，遼寧#65380;黑龍江和吉林的人均GDP在全國的排位僅次于三大直轄市，而到2002年卻分別下降到第8位#65380;第10位和第13位#65377;但是，東北三省在我國構建和諧社會中的重要地位是不容忽視的，以重工業為主的產業結構特征決定它在我國產業升級中起著十分關鍵的作用，可以有條件地成為建立沿海產業與內地產業關聯關系的結合點#65377;從優化全國經濟發展格局的戰略出發，2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了振興東北老工業基地的重大戰略決策，使振興東北老工業基地建設成為了我國經濟進一步增長的重要標志，東北地區成為全國矚目#65380;世界關注的焦點地區#65377;但是東三省存在的問題也是不容忽視的，在地區經濟發展不振的同時，金融狀況也不能令人滿意#65377;日益累積的金融風險，已經成為影響振興東北戰略實施的重要因素，值得引起高度重視#65377;

一、不良貸款比率過高仍是我省現今面臨的最主要金融風險隱患

金融風險是指由于宏觀經濟政策環境的變化#65380;市場波動#65380;匯率變動#65380;金融機構自身經營管理不善等諸多原因，經營機構在經營過程中存在著資金#65380;財產和信譽方面遭受損失的可能性#65377;金融風險的存在對經濟和社會發展會產生巨大危害，這不但能使個別金融機構蒙受巨大的損失，而且還可能破壞一個國家和地區，乃至經濟秩序的穩定，引發社會動蕩#65377;巴爾塞銀行有效監管的核心原則，將金融風險劃分為包括信用風險#65380;市場風險#65380;操作風險#65380;流動性風險和法律風險在內的八類風險#65377;應當說巴塞爾銀行有效監管的核心原則提及的八類風險，在我國都有，所不同的只是風險的嚴重程度不同而已#65377;①在我省，由于特殊的歷史發展背景，自身經濟體制轉軌時期的區域明顯特點，以及東北老工業基地改造國家政策導向等原因，導致不良貸款比例較高成為我省目前急需防范和化解的主要金融風險#65377;

截至2006年末，黑龍江省按五級分類考核主要銀行機構，不良貸款率仍高達27.7%#65377;不良貸款率比例過高，影響了黑龍江各家銀行在其總行各項考核指標的排名，授權#65380;授信受到制約，貸款種類和區域等都受到限制#65377;在GDP中的比重逐年下降，由1%降至0.6%，而近年全國的平均水平為3.7%左右#65377;對全省經濟增長的貢獻率為0.13%，僅向上拉動GDP增長0.02個百分點#65377;

從以上統計數字的分析可以看出，我省金融風險的隱患主要是不良貸款率依然偏高，信貸風險較大，無法有效拉動區域經濟增長，不能完全適應變化中的金融業的需要，已構成了區域性的金融隱患#65377;在特定條件下，這種局部地區的金融風險可能進一步形成金融危機，并向其他地區蔓延#65377;世界銀行高級經濟學家顧大山在東北振興國際研討會上曾說:目前，中國金融風險主要來自商業銀行的不良貸款#65377;有一點不容忽視，在這些原有不良貸款尚未解決的情況下，中國最近的資金增長由高投資和信用擴張驅動，尤其在產量已嚴重過剩的水泥#65380;鋼材和鋁等領域投資過于集中，隱藏著可能出現的新的不良貸款，包括東北在內的中國各級政府應該高度重視化解金融風險#65377;

現今，我國加入世界貿易組織后過渡期已經結束，中國金融行業即將全面對外開放，國有商業銀行將面臨更加嚴峻的市場競爭，將不可避免地遇到許多新的問題#65377;根據《巴塞爾協議》的要求，商業銀行的資本充足率應該達到8%，但是我省不良資產比例偏高的嚴重情況，使絕大多數商業銀行的資本充足率仍處于該國際標準之下#65377;

在這樣的形勢下，我省如何高效處置銀行不良資產，使金融業健康發展，已是刻不容緩亟待解決的問題#65377;

二、法律規制與不良資產高效處置的必然相關性

銀行不良資產是指處于非良好經營狀態的#65380;不能及時給銀行帶來正常利息收入甚至難以收回本金的銀行資產?熏主要指不良貸款?熏包括次級#65380;可疑和損失貸款及其利息#65377;作為我省銀行機構存在的主要金融風險，不斷產生不良資產的根源以及對其治理對策的問題決不單單是經濟本身能夠解決的，經濟癥結的深層次原因仍在于法律制度制定是否完善#65377;根據世界銀行(2001)的界定，法律是“金融基礎設施”的重要組成部分，是決定金融運行質量和金融安全的重要因素#65377;德國學者馬克斯·韋伯曾說過:資本主義市場經濟與法律之間的聯系是經濟自身特有的合理性#65377;美國經濟分析法學的代表人物科斯也說過:離開制度的資源配置，就像沒有筋脈的血液循環一樣#65377;以上代表性研究的共同邏輯歸宿在于:法律制度的完善程度對金融資源配置效率的促進和金融安全的保障作用是無可替代的，將不良資產剝離對于銀行改革來說固然重要，但能否從源頭上杜絕和控制不良資產的產生似乎更具有現實意義#65377;

近二十年來，日本銀行業也一直在飽受不良資產的困擾，為了切實解決銀行存在的各種問題，日本政府和銀行界先后制定和實施了一個又一個的改革方案，但效果總是不盡人意#65377;與日本不同，美國在解決各種嚴重經濟與金融問題時，總是遵循立法先行的法治原則?熏經由國會制定和通過相應的法案來進行治理#65377;如20世紀30年代，美國為了治理經濟危機給銀行帶來的滿目瘡痍，制定出臺了盛行70年之久的《格拉斯·斯蒂格爾法案》，建立了銀行業的分業經營制度;20世紀60—80年代，為了解決金融業和其他市場主體所面臨的日益嚴重的“道德風險”問題，美國國會先后制定了《公平信用報告法》等17部管理金融市場信用的法律?熏建立了較為完備的社會信用管理體系;2002年“安然事件”發生后，為了解決上市公司財務造假等方面的問題?熏國會又通過了《薩班斯—奧克斯法案》，進一步健全了財務監督體系#65377;美國的這些做法和操作思路，都達到了比較理想的效果，可以說，美國的金融市場就是在國會不斷的立法規范下完善起來的#65377;通過對日美兩國解決金融問題的不同思路和效果的對比分析可知，高效的立法和嚴格的執法是維護金融市場穩定的重要手段#65377;因為市場經濟不同于其他經濟體制模式#65377;市場經濟體制下，社會經濟效率，也就是優化資源配置在很大程度上是通過法律實現的，法律定出資源配置的制度框架，并由此決定資源的流向和利用方式#65377;新制度經濟學的創始人科斯認為，在存在交易費用的情況下，制度對于資源的有效配置起著極為重要的作用，制度環境影響著生產的動力與交易的成本#65377;有效的制度安排能夠降低交易費用，增加產出，促進經濟增長，同時在某些不利的制度安排下，會產生較高的交易費用，并且可能抑制經濟的增長#65377;

有學者認為，經濟法是保障宏觀經濟的安全運行的方法，簡言之就是二個字:“防”和“治”#65377;“防”就是防范經濟危險#65380;危機，并力爭使危險和危機消融#65380;化解于萌芽狀態;“治”則是指一旦未能防住而出現了較大的危險或危機，則要及時采取有力并有效措施加以治理，盡快渡過危機，恢復國民經濟的正常運行#65377;那么，對于我省銀行不良貸款居高的頑癥，也完全可以采用上述兩種方法，即防范和治理，用法律的方法研究經濟問題#65377;雖然經濟法和民商法在研究角度#65380;研究對象等方面各有側重，但對在我省不良資產的化解與防范上，仍需結合兩法具有的微觀和宏觀調整手段，從銀行內部控制#65380;公司治理結構#65380;退出機制和銀行外部良好健康的法治運行環境方面共同著手，以實現金融法治#65377;

在中國政府將“依法治國”定為基本國策之后，采用法律的思維與方法分析目前的經濟改革問題也非常有意義#65377;其意義在于，我們所說的“依法治國”，不僅僅是表現在一個宏觀的口號上，而是要將“依法治國”作為可以實際操作的#65380;用來實際分析經濟問題的#65380;作為經濟政策設計基礎的法律方法#65377;

三、法律對策缺失是我省不良貸款比例偏高的深層次原因

我國國有商業銀行較高不良資產率的形成固然有國家政策的原因，但更深層的原因還是法律規范的缺失#65377;對于我省不良資產問題的解決也不能只靠國家的政策傾斜，而必須從法律防范機制入手，才能從根本上消除頑癥#65377;

(一)法律防范社會信用惡化是防范不良貸款產生的先決條件

在國家出臺振興東北老工業基地政策后，我省企業借產權制度改革之機，逃廢或懸空銀行債務問題突顯#65377;據了解，截至2005年6月底，黑龍江省貸款企業逃廢銀行債務3 181戶，2 000萬元以上的逃債企業52戶，其中很多企業借資產重組#65380;破產#65380;兼并#65380;承包等逃廢債務#65377;據工商銀行黑龍江省分行負責人介紹，上市公司黑龍江龍滌股份有限公司為逃避該行債務，將銷貨款存入他行躲避收貸收息，使工行2.95億貸款形成不良貸款#65377;這種不正常經濟現象的出現，根本原因在于社會失信程度嚴重，企業失信收益遠大于失信成本，我省部分企業將重組#65380;改制成本最終轉嫁于商業銀行，導致銀行部分貸款形成風險#65377;而導致我省信用嚴重缺失的根本原因就在于法律規范的缺失，以及法律懲戒力度的不足#65377;社會普遍缺少信用實質上是調整社會交往關系法律規則的無效或者未被遵守#65377;而我國現實中法律規范的失效或未被遵守的一個根本原因在于法律失范#65377;因此，必須要建立起健全的社會誠信體系，使失信成本大于失信利益，才能防范信用不足問題#65377;

據新華網報道:2005年，我國央行啟動全國統一的企業信用基礎數據庫建設，數據采取全國集中式數據庫結構，數據采集項達八百多項#65377;截至2006年末，央行的征信系統數據庫已經覆蓋全國，并為5.33億自然人和1 116萬多戶企業建立了信用檔案，下一步社保#65380;住房公積金以及企業的環保信息等將納入該系統#65377; 而且在2007年1月9日央行舉辦的有關征信體系建設的新聞發布會上，央行副行長還表示，目前情況顯示，各金融機構在辦理企業和個人信貸業務中，均把查詢信用記錄作為貸前審批的重要條件#65377;

2003年國務院機構改革后，將信貸征信業的管理權賦予央行，在我國處于社會誠信體系建設的初級階段，由央行牽頭建設我國的社會誠信體系是比較適合我國國情的，一方面，央行作為我國制定貨幣政策#65380;防范金融風險的主要部門，我國信用體系建設與其貨幣政策職能緊密相關;另一方面，在目前大量企業和個人的信用信息都由政府部門掌握的狀況下，私人經濟無力從事如此浩大的數據收集整理工作，介入容易造成資源的浪費#65377;但是，在我國現行的《中國人民銀行法》有關央行職能的規定中卻沒有明確規定其享有管理征信業務的職權，而中央銀行制定的《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》和《企業信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》中都明確規定該條例由央行依據《中國人民銀行法》制定#65377;這種立法形式無法維護法律的統一性#65380;協調性與權威性，應在我國法律這個法的層次上明確規定央行對信貸征信的管理權，以及行使權利的范圍，而不是只依據“國務院規定的其他職責”這種兜底條款來確認中央銀行享有這種職責#65377;同時，還應盡快出臺規定規范央行信息采集#65380;處理#65380;加工的技術標準和信息利用的程度，界定公開信息與企業商業秘密#65380;個人隱私的邊界，以及對失信行為的懲罰機制，以法律的形式保障銀行合法有效使用信息，使貸款人違規成本升至難以接受的程度，有效遏制失信行為的發生#65377;

另外，在我國信用體系的建設中，除了要建立企業信用#65380;個人信用外，還有一類更重要的信用需要確立，那就是政府信用#65377;從某種意義上講，確立政府信用對于我省不良貸款治理問題的解決更具有現實意義，應通過立法規范政府的信用行為，將政府的行為真正界定在法律規定的范圍內，使銀行真正做到獨立審貸，提高社會公眾對政府的信任度#65377;據一項對29個國家的實證分析表明，政府行政權力的限制與國民的信任度之間表現為高度的正相關:對政府權力限制每上升1個百分點，信任度上升1.5個百分點#65377;因此，政府的權力必須受到法律的嚴格規制和社會的有效監督#65377;

(二)法律規范銀行內部治理結構是防范不良資產產生的核心步驟

我國《商業銀行法》第2條規定：“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款#65380;發放貸款#65380;辦理結算等業務的企業法人#65377;”第4條規定?押“商業銀行以安全性#65380;流動性#65380;效益性為經營原則?熏實行自主經營?熏自擔風險?熏自負盈虧?熏自我約束#65377;商業銀行依法開展業務?熏不受任何單位和個人的干涉#65377;商業銀行以其全部法人財產承擔民事責任#65377;”根據該規定我國的商業銀行性質應該為企業法人，但是現今我國的公司還不是真正法律意義上的公司，在我國商業銀行的產權結構中國家股權形式上雖是獨大的，但實質上卻是虛置的，國家股權并沒有真正的管理者#65377;銀行董事會#65380;監事會成員大多由政府指派，權#65380;責#65380;利關系不明確，相互之間缺乏有效制約#65377;而且在我國銀行體制沒有轉變的情況下，激勵和約束不充分#65380;銀行工作人員干多干少一樣，干好干壞一樣，貸款損失不損失與他關系不太大，多創造收益也不能夠多得#65377;因此，我省商業銀行內部治理結構是失效的，是不良貸款產生的根本性原因#65377;根據辯證法原理，內因是事物發展的根本原因，外因通過內因而起作用，因此只有良好有序的內部治理結構，才能使不良貸款問題從源頭上得到解決#65377;

1999年巴塞爾委員會發布的《健全銀行組織的公司治理》為我國商業改善內部治理結構提供了很好的范本，其指出良好的銀行治理做法包括:(1)確立貫徹全行的戰略目標和價值準則;(2)全行各崗位的職責界定明確并得到實施;(3)確保董事會成員的稱職，清楚理解自身在公司治理中的角色，并能不受管理層或外界的不當影響;(4)確保對高級管理層實施有效的監督;(5)在充分認識到審計的重要性的基礎上有效發揮內部和外部審計人員的作用;(6)確保薪酬制度與銀行的道德觀念#65380;經營目標和戰略以及外部環境相一致;(7)保持公司治理的透明度#65377;

2006年，以建設銀行#65380;中國銀行#65380;工商銀行為代表的國有商業銀行在進行股份制改造后成功上市，在一定程度上彰顯出我國商業銀行股改的成就#65377;不過，上市并不是銀行改革的最終目標，與國際先進銀行相比，我國商業銀行在公司治理結構上還存在較大差距，仍需繼續轉換經營機制，建立規范的公司治理結構#65377;目前，三家試點銀行總行層面的改革基本完成，正在向各自的分支機構下發各項改革細化分解方案，對分支機構實行組織架構改革和業務管理流程改造，把工作重點不斷向下推進，那么我省商業銀行機構，應該積極面對這次改革調整，加大力度完善銀行內控機制，健全法人治理機構#65377;

1.在國有商業銀行進行股權結構的多元化改革之后，商業銀行的國家股權由專司國有資產投資機構行使，政府機構就不應再以國家股東的身份干涉銀行的各項事務，特別是在發放貸款#65380;人事任免方面，使銀行能夠真正成為獨立自主#65380;自負盈虧的市場經營主體#65377;同時，政府可以通過制定法律#65380;政府規章的法律手段間接地調整銀行的商事行為，參與商業銀行的內部治理#65377;

2.2007年我國對《公司法》重新修訂后，在多方面加強了對公司治理結構的規范，特別是加強了股東會#65380;董事會#65380;監事會的各自職能，商業銀行應嚴格按照公司法的規定建立內部的權力制衡機制，加強董事會和高級管理人員對風險管理體系的有效監控，加強監事會的監管力度#65377;在董事會人員結構上，應限制經營者的構成比重，引入獨立董事#65380;非執行董事制度，發揮其在協調大股東與小股東#65380;平衡所有者與經營者利益沖突的重要作用#65377;

3.在銀行內部制定完善的規章制度，建立有利于激勵和約束的管理體制，使每一個部門和其每一位人員都清楚地知道自己的業務和職責，使利益和責任落實到每一個人#65377;嚴格按照公司法的規定約定薪酬標準，董事#65380;監事的報酬由股東會決定，經理的報酬由董事會決定#65377;對于業績突出的員工給予獎勵，對造成銀行損失的員工給予處罰#65380;要求賠償#65377;

(三)法律推進銀行開拓業務創新是解決不良資產處置的關鍵環節

對于銀行不良資產進行剝離是目前銀行處置不良資產的主要手段，這種方法在取得一定成績的同時也遇到了許多障礙，今后不良資產證券化應該是一個新的發展趨勢#65377;在國外，不良資產證券化是一個普遍采用的金融工具，通過有效組合，讓不良貸款作為資產證券化的基礎資產，利用信托交易模式實現資產變現和融資目的#65377;但是，對于這種新型業務缺少法律的支持，特別是對資信評級活動所依據的法律規范還很不完善#65377;因此，應盡快出臺相關立法，使商業銀行利用資產證券化提高資產的流動性，改善資產結構，處置不良資產#65377;

(四)法律規定銀行退出制度是激勵商業銀行防范不良資產產生的保障機制

不良資產比重很高，并持續上升或長期居高不下，說明商業銀行的資產質量狀況已可能出現擠兌#65380;倒閉或破產等風險#65377;我國《商業銀行法》第64條至第72條規定了有關商業銀行已經或者可能發生信用危機時，國務院銀行業監督管理機構對商業銀行的接管等內容，但是該規定較為原則，可操作性不強，而且行政色彩濃厚，銀行所造成的損失最后全部由政府承擔，這種做法不利于對銀行形成正常的優勝劣汰的競爭壓力，不利于促進銀行進行內部治理結構的建設#65377;“應當堅持讓經營失敗的金融機構退出市場的原則，只有這樣才能給金融機構的股東#65380;經營者#65380;債權人以必要的約束，從而起到加強市場紀律的作用#65377;

我國此次對《破產法》修訂后，打破了以前全民所有制企業法人與非全民所有制企業法人分別適用不同法律的做法，擴大了法律的適用范圍，但由于商業銀行等金融機構的特殊性，《破產法》仍將銀行排除在適用范圍之外，該法第134條第2款規定:“金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法#65377;”因此，我國應加快包括銀行破產在內的銀行退出機制的立法活動，激勵銀行機構提高管理水平，優化內部治理結構，增強競爭實力#65377;美聯儲主席格林斯潘1997年在一次簡短的發言中稱:“我們不應該忘記這些被監管的實體最基本的經濟功能就是承受風險#65377;如果我們減少其承擔的風險使銀行破產降低為零，則銀行系統就失去其經營的目標#65377;”但由于銀行作為“公共機構”的特性，關系到我國成千上萬居民的切身利益和社會穩定，因此在規定銀行退出機制的同時也要注重保護存款人，特別是普通公眾儲戶的利益#65377;

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