淺析農地征收補償分配糾紛

摘要:我國農村土地征收補償分配糾紛有多方面的表現，并各有其相應的原因#65377;要解決該分配糾紛必須改造農村土地集體所有權，在村集體組織與村民間合理分配土地補償費，正確認定集體成員資格，及時采取有效的法律救濟手段#65377;

關鍵詞:征收補償;分配糾紛;原因分析;法律對策

中圖分類號:F32.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0105-03

隨著我國城鎮化建設的加快，農村集體土地被大量征收，由此引發的征地補償款分配糾紛急增#65377;由于現行征地補償款分配爭議復雜多樣#65380;立法滯后#65380;相關司法解釋不一致#65380;相關監督機制不健全以及執法無統一標準等，致使其成為突出的社會問題#65377;為此，正確解決農地征收補償分配糾紛，對于保護每一個村民合法權益，維護農村穩定，促進和諧社會建設有著十分重要的意義#65377;

一、農地征收補償分配糾紛的現實表現

(一)地方政府與村集體組織之間的分配糾紛

在實際補償分配過程中，爭議較多的是土地補償費#65377;根據《土地管理法實施條例》第26條第1款的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有#65377;但據有關部門統計，如果土地出讓成本價為100%，則農民只得5%～10%，村級集體經濟組織得25%～30%，60%～70%為縣#65380;鄉(鎮)各級地方政府所得#65377;調查發現，征地補償費在實際的分配過程中鄉村截留多，農民實得少#65377;征地實施單位一般不直接面對農民個人，而是只面對村#65380;鄉兩級，征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶，資金撥付一般也是直接到鄉財政，只有個別地區直接到村#65377;鄉村截留的比例一般是:廣東省，鄉鎮可得15%～20%，其余全部歸村委會;福建省，經濟好的鄉鎮有不留的，一般鄉鎮留10%～20%，經濟困難的留30%～50%，個別的鄉鎮對房地產開發項目留90%以上，余下的補償費則在村和農民之間分配，一般村得50%以上#65377;征用土地后，國家的收益是村集體和農戶的好幾倍#65377;土地的增值收益，甚至土地被征用前的價值的一部分也被政府拿走#65377;

(二)村集體組織與村民之間的分配糾紛

《土地管理法》第49條:規定被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用收支狀況，向本集體經濟組織的成員公布?熏接受監督#65377;禁止侵占#65380;挪用被征用土地單位的征地補償費和其他有關費用#65377;但現實中，村級組織在征地補償費分配的過程中問題非常多，暗箱操作#65380;腐敗貪污等現象較普遍#65377;

(三)村民相互之間的分配糾紛

1.新入戶農民#65380;死亡人員家屬及出嫁女要求分配的糾紛

新入戶農民主要包括娶入媳婦#65380;入贅男子及其新生兒(含超生子女)及被收養子女等，他們戶口雖已遷入或登記本村，但絕大部分村民認為，在征地前，他們未履行相應義務，要求分配征地補償款，明顯不公平#65377;因此，通過“民主”方式制定村規民約，拒絕將征地補償款分配給他們或其子女;以部分村民違反計劃生育為由不分給超生子女征地補償款，而超生子女則以其在本村或其戶口在本村為由，要求應與其他村民享受同等待遇分配征地補償款#65377;村民死亡時土地還未被征收，死亡村民也不應分得征地補償款#65377;

與城鎮男子結婚的農村婦女，由于受戶口管理的限制和傳統婚俗觀念的影響，婚后戶口不能或沒有遷入城鎮，其子女也沒上城鎮戶口而留在本村，但由于種種原因沒有享受劃分耕地及宅基地，到分配征地補償款時，村民委員會或村民小組不予分配;部分出嫁女嫁到農村，故意不將戶口遷出，甚至將其子女戶口上在本村，進而以戶口仍在本村為由，要求分配征地補償款#65377;

2.在外務工或全家移居城鎮但戶口尚在村組的農民要求分配征地補償款的爭議

現實中有部分農民在保留當地戶籍的前提下在城鎮務工，或全家移居城鎮生活，因長期不在本村組生活而未履行或未完全履行本村組其他村民相同義務#65377;當村組分配征地補償款時，他們又回來請求其分配權，引起廣大村民的不滿#65377;

3.鎮辦企業單位退養人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村的人員要求分配征地補償款的爭議

有些鎮辦企業倒閉解散，對企業職工未作出善后處理，這些職工既沒有退休養老金，也沒有享受城鎮居民低保費和社保費，回到本村后要求享受村民待遇分配征地補償款而村民小組不同意#65377;全家從外地遷回老家后，原先承包的土地被所在村組收回，所在村組既沒有給他們分配責任田，也沒有給他們分配征地補償款#65377;

此外，還有農村大中專在校學生#65380;現役義務兵要求分配征地補償款的爭議#65377;

二、農地征收補償分配爭議的原因分析

(一)集體土地權屬主體不明確

我國立法規定，農村土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，立法卻沒有明確指出#65377;如《土地管理法》第10條規定:“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營#65380;管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營#65380;管理;已經屬于鄉(鎮)農村集體所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織經營#65380;管理#65377;”因此，對所有權主體多級性和不確定性的規定，反而造成了集體土地所有權主體的虛位，導致了鄉(鎮)#65380;村集體組織與村小組三個主體都爭當所有權主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在鄉村干部憑借權力分割征地款項，導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益#65377;即使屬于村內小組所有的土地被征收后，鄉(鎮)#65380;村克扣#65380;截留補償金的不正常現象大量存在，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾#65377;

(二)村民補償分配細則缺乏

征地補償分配缺乏具體細則，造成各村組村民間分配比較混亂#65377;主要表現為:(1)分配主體上，對于出嫁女#65380;入贅男子#65380;新遷入戶口#65380;新入戶農民等能否享有補償分配權，因無明確的法律依據，實踐中各村組處理的結果相差很大#65377;(2)分配方式上，有的按人頭分配，有的按被征地面積分配，有的征到誰家土地，補償費歸誰所有，沒征到的一分不給#65377;(3)分配數量上，有的等額分配，有的不分配，有的不等額分配，實行不平等分配最為典型的是戶口新遷入或者新農民入戶或出嫁女戶口未遷出的村民，因為有些村民認為他們對村集體或者村民小組貢獻較少，理應少分甚至不分征地補償款#65377;(4)分配時間上，有的一次性分配，有的分若干次分配#65377;

(三)法律救濟途徑不完善

征地補償款分配糾紛是否屬于民事訴訟范圍問題，尚存在爭議#65377;有人認為，征地補償費分配糾紛，屬國家建設征地中出現的糾紛，只能由有關行政部門協調解決，不屬法院管轄#65377;也有人認為，集體組織分配征地補償費用的行為，是依法行使集體土地的經營#65380;管理#65380;收益權的具體體現，是一種民事行為，此類糾紛屬民事訴訟受案范圍#65377;①此外，其他救濟途徑也不完善#65377;

三、農地征收補償分配糾紛的法律對策

(一)地方政府與村集體組織之間的分配糾紛之解決

針對我國集體土地所有權制度現存的種種問題，學者提出了多項改革或完善方案，其中農村土地集體所有權改造方案主張在堅持集體所有制的前提下，對集體土地所有權及其相關制度進行重新設計#65377;主要是通過明確集體所有權主體#65380;設置和保障農民的土地使用權等方式，克服集體土地所有權制度現存的種種弊端，切實調動農民的生產積極性，平衡個人與集體的利益關系，實現土地資源的保護和有效利用，以及農業和鄉村建設事業的協調發展#65377;筆者贊成這種改造方案，不僅因為農村土地集體所有在我國是必要的#65380;可行的，而且通過改造集體土地所有權制度能夠解決現存的種種問題，尤其是明確集體所有權主體，從而明確了農地征收補償收益主體，為地方政府與村集體組織之間分配糾紛的解決提供了依據#65377;

(二)村集體組織與村民之間的分配糾紛之解決

土地補償費如何在村集體組織與村民間分配，分配比例是多少，似乎缺乏明確規定#65377;但是，國土資源部于2004年11月發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定，土地補償費主要用于被征地農戶，應在農村集體經濟組織內部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制定;土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置#65377;物權法第59條第2款第3項也規定:土地補償費等費用的使用#65380;分配辦法應當依法經本集體成員決定#65377;因此，筆者建議:已承包到戶的農村集體所有土地，被全部或部分征收的，其土地補償費以不得低于80%的比例支付給被征地農戶，其余部分留給農村集體組織#65377;其中農村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的，其土地補償費以不得低于80%的比例分配給被征地農戶#65377;未承包到戶的農村集體所有土地，被全部或部分征收的，其土地補償費以不得低于80%的比例平均支付給征地補償安置方案確定時本集體組織依法享有土地承包經營權的成員，其余部分留給農村集體組織#65377;其中農村集體所有土地被全部征收并撤銷建制的，其土地補償費要全部平均分配給征地補償安置方案確定時本集體組織依法享有土地承包經營權的成員#65377;與此同時，必須完善土地補償費分配到村級之后的補償程序以強化監督確保補償費足額到位#65380;規范使用#65377;在該補償程序中必須做到:一方面經民主程序決定土地補償費的分配，監督村集體組織把該發的土地補償費足額分配給農民，保護農民的合法權益;另一方面經民主程序決定土地補償費的使用，監督村集體組織拿土地補償款進行的各種投資行為或其他行為，防止集體財產的流失#65377;

(三)村民相互之間的分配糾紛之解決

1.新入戶農民#65380;死亡人員#65380;出嫁女及其子女成員資格認定及分配爭議之解決

(1)入贅男子及其子女，分兩種情況:其一，獨女的入贅男子及其所生子女的成員資格認定#65377;其二，有兒有女戶要求招女婿及其所生子女的資格認定#65377;前一情況的入贅男子戶口已遷入，居住在當地，且其遷出地已不享有地權的，應保證其及子女享有與遷入地村民等額分配#65377;后一情況的所招女婿除戶口已遷入，居住在當地，其遷出地已不享有地權外，還應符合老有所養精神，才能保證其及子女享有與遷入地村民等額分配#65377;

(2)新生兒和死亡農民#65377;一方面，根據《民法通則》第9條規定，公民的民事權利始于出生終于死亡，新生兒從出生開始就是該村的一分子，應與村民享有同等待遇#65377;另一方面，有限的土地是農民賴以生存的重要生產資料，一旦被征收后，農民將可能永遠失去依靠該土地生存，征地補償具有財產權的性質，因此，應當支持新生子女要求相應的補償份額#65377;但對超生子女而言，經行政機關處罰#65380;審批后依法取得戶籍登記，具有村民資格，但是否與其他村民等額分配，由其所在村委會或村民小組行使自治權，否則，不利于抑制“超生行為”#65377;另一方面，超生子女是否享有村民待遇#65380;享有等額分配款影響村集體其他成員的直接利益，應在村民個人利益與村集體其他成員整體利益之間尋找平衡點，保護超生子女依法享有的民事權利#65377;因此，目前法律尚未明確的情況下，應尊重農村集體自治權的行使，是否分給#65380;分給多少由村民按照民主議定原則決定#65377;村民在分配時已死亡，民事權利也隨之滅失，其家屬要求死亡人員繼續享有村民待遇，有悖法律規定，不應分給征地補償款#65377;

(3)被收養子女#65377;依據《收養法》辦理了相關手續，已在當地村組落戶的養子女，其成員資格從收養成立之日起生效，與村民等額分配#65377;收養成立后又解除收養關系的，從收養關系解除之日起被收養人喪失集體成員資格，但如果被收養人對造成解除收養關系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部分或全部，但如果收養人對解除收養關系負主要責任的不返還#65377;

(4)出嫁女及其子女成員#65377;根據《婦女權益保障法》規定，出嫁女及其子女成員資格認定及分配爭議之解決分三種情況:其一，嫁入外村組#65377;出嫁女嫁入外村組后，戶籍同時遷入該外村組的，應認定為其及子女具有該外村組成員資格并與該外村村民等額分配，同時應注銷原村組成員資格并不得參與原村村民分配;如其在嫁出時并未帶走戶籍，在未取得外村組成員資格前應具有原村組集體成員資格，其所生子女可隨母申報戶口取得原村組成員資格并與村民等額分配#65377;其二，嫁入城鎮#65377;農村婦女與城鎮男子結婚，戶口轉移城鎮的，其及子女不再具有原村組成員資格并不得參與村民分配;戶口沒轉移城鎮的，因未能享受城鎮居民低保費等待遇，其所在村組不得注銷其戶口，仍享有村民待遇，其所生子女可隨母申報戶口取得村民資格并與村民等額分配#65377;其三，離婚或喪夫#65377;婦女離婚或喪夫后仍在原居住地生活，戶籍仍在當地，原居住地應保留其原有成員資格，應與本村村民等額分配;若不在原居住地生活且其新居住地尚未落實的，原居住地所在村組應保留其土地權益，并與村民等額分配#65377;除離婚婦女的子女可隨父取得相應的成員資格外，離婚或喪夫婦女的子女一般隨母取得相應的成員資格并與村民等額分配#65377;

2.在外務工或全家移居城鎮而戶口尚在村組的農民成員資格認定及分配爭議之解決

現實中有部分村民在保留當地戶籍的前提下在城里或其他村鎮務工，因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平#65377;其是否具有集體成員資格并與村民等額分配視具體情況而定:村民戶籍在本村組且其能夠在外務工期間堅持履行本村組其他村民相同義務的，應認定為其具有集體成員資格并與村民等額分配;村民原始戶籍雖在本村組，但在外務工期間長期不在本村組生活又未履行或未完全履行本村組其他村民相同義務的，應認定為其不具有本村成員資格并不得參與村民分配或具有本村成員資格但可少量分配#65377;

3.鎮辦企業單位退養人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村成員資格認定及分配爭議之解決

由于一些特殊原因，這些“回遷”人員既沒有退休養老金，也不享有城鎮居民所享有的“低保”和“社保”，其基本生活沒有保障#65377;依據《土地承包法》的立法宗旨和有關政策，土地是村民的基本生活資料和生活保障，按戶口屬地原則，他們應享有戶口所在村的征地補償分配權，適當給予分配，作為其基本生活保障#65377;

4.農村大中專在校生#65380;現役義務兵成員資格認定及分配爭議之解決

在校的農村大#65380;中專學生及畢業后未就業前，其戶口已從農村遷出，但從經濟來源看，農村地權仍是他們主要的依賴條件，為確保學生能完成學業和考慮可能回家鄉創業，應視為具有原戶籍所在地村組的成員資格，與村民等額分配或適當分配#65377;凡農業戶口現役義務兵，應認定為其具有集體成員資格并與村民等額分配或適當分配，但已轉志愿兵的，從提干或轉志愿兵之日起喪失該資格并不得參與村民分配#65377;

(四)征地補償款分配糾紛的法律救濟

1.完善相關立法及司法解釋，解決實踐無法可依及不統一的問題#65377;因征地引發的補償款分配爭議凸顯立法滯后，致使補償分配糾紛難以下判，故應制定《土地征收征用法》規范大量征地行為，最高法院盡快完善相關司法解釋，統一指導司法實踐活動#65377;

2.行政指導與審查#65377;依據村民組織法規定，對涉及村民利益內容的村民會議決定的征地補償款分配方案，可要求先交鄉#65380;鎮政府指導，審查分配方案有無違反法律和政策，如有違反則通過指導予以改正#65377;鄉鎮人民政府應要求村民委員會及時上報村民會議制定的自治章程和村規民約，并依法對其合法性行使審查職權#65377;

3.民間調解#65377;由于這類爭議具有矛盾尖銳#65380;影響大#65380;執行難的特點，應充分發揮鄉(鎮)司法所#65380;人民調解委員會的作用，盡量通過調解解決#65377;爭議發生后，可由司法員#65380;調解員深入村組，宣講有關法律和政策，提高農民思想法律意識，消除錯誤思想，使村民與村委會或村民小組取得一致意見#65377;

4.民事訴訟#65377;從法律上講，對來源于農村集體所有土地等自然資源的收益，依法屬于村內有農戶籍的全體現存成員，如果法律沒有特別規定應屬于全體村民合有，每個成員的權利是平等的，對集體土地收益享有可分割的特定份額#65377;可見，對村民來說，征地補償費分配權是一項法定的財產性民事權利，對該權利侵害是一種侵權行為，應由侵害人承擔民事責任#65377;因此，農村村民間征地補償費分配爭議應屬于平等主體之間的民事爭議，法院應當受理#65377;

參考文獻:

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[責任編輯杜娟]