淺議促進我國循環經濟發展的稅收政策

摘要:“十一五”規劃將“大力發展循環經濟”作為我國貫徹落實科學發展觀和“建設資源節約型#65380;環境友好型社會”的重要途徑#65377;而稅收是各國政府促進循環經濟發展無法替代的政策工具#65377;我們應從循環經濟視角評析我國現行稅收政策存在的問題，以探討適合我國國情的促進循環經濟發展的稅收政策#65377;

關鍵詞:循環經濟;稅收政策;稅制改革;循環型企業

中圖分類號:F205 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0122-03

循環經濟自產生以來，就因其獨特的魅力備受青睞并迅猛發展#65377;德#65380;日#65380;美等發達國家實踐已充分證明，發展循環經濟必須注重同時運用市場機制和政府調控兩種手段#65377;而作為一個市場機制還不健全的發展中國家，我國循環經濟又處在非常初級的階段，因此，政府必然要在發展循環經濟中扮演更為重要的角色，充分發揮其調控和推動作用#65377;稅收政策是各國政府促進循環經濟發展無法替代的政策工具#65377;因此，筆者建議，在我國循環經濟理論滯后于實踐#65380;稅收推動循環經濟發展的政策效果極不理想及財政收入總量較為樂觀的背景下，應以當前的財稅體制改革為契機，借鑒國外的先進經驗，研究制定適合我國國情的促進循環經濟發展的稅收政策#65377;

一、循環經濟視閾下的現行稅收政策及問題

稅收是國家實施經濟調控的重要政策工具，在促進循環經濟發展上無疑有著特殊而無法替代的功能#65377;“循環經濟”一詞在我國出現是近幾年的事，所以一直沒有名義上的循環經濟稅收政策#65377;但這并不是說稅收政策一直沒有介入循環經濟發展，相反，我國稅收政策長期以來一直在事實上支持和激勵著循環經濟的發展#65377;這主要表現在對資源綜合利用#65380;廢舊物資回收利用#65380;環境保護#65380;技術進步和成果轉讓等方面給予了稅收優惠和激勵;對不利于循環經濟發展的行為進行稅收限制等#65377;

首先，從總體看，我國現行稅收政策在客觀上支持著循環經濟的發展，而且是有一定成效的#65377;尤其是在鼓勵資源綜合利用，在減輕或消除污染，促使廢舊物資的有效利用，加強環境保護等方面，發揮了積極的作用#65377;但是，更應該看到我國目前發展循環經濟的稅收政策是零星的#65380;極不系統的，甚至是不自覺的，難以形成有效的激勵機制#65377;對資源節約利用和環境保護的政策引導作用是從屬的#65380;派生的，仍存在很大不足#65377;與國外相對完善的生態稅收和循環經濟稅收制度相比，我國缺少針對發展循環經濟的專門稅種#65377;同時，現行稅制中為貫徹循環經濟理念而采取的稅收優惠措施比較單一，主要是減稅和免稅，缺乏針對性和靈活性#65377;加速折舊#65380;再投資退稅#65380;稅收抵免#65380;延期納稅等國際上通用的稅收優惠方式在我國稅制中基本沒有#65377;

其次，從具體稅種看，我國現行稅制中涉及循環經濟方面的稅種很少，僅在增值稅#65380;消費稅#65380;資源稅#65380;企業所得稅和營業稅中予以體現#65377;而在這僅有的幾個稅種中，也只是以零散的條文予以規定，優惠范圍十分有限，而且實際上還存在諸多問題#65377;

二、促進我國循環經濟發展的稅收政策選擇

我國“十一五”規劃指出，發展循環經濟，要堅持開發節約并重#65380;節約優先，按照減量化#65380;再利用#65380;資源化的原則，在資源開采#65380;生產消耗#65380;廢棄物產生#65380;消費等環節逐步建立全社會的資源循環利用體系#65377;這無疑也是我國發展循環經濟稅收政策的目標取向#65377;那么，在我國發展循環經濟中究竟稅收政策取向應該如何呢?顯然，僅僅依靠單個稅種是不可能實現稅收對循環經濟的有效調節#65377;只有按照循環經濟的“3R”原則和“簡稅制#65380;寬稅基#65380;低稅率#65380;嚴征管”的新一輪稅制改革原則，構建促進循環經濟發展的稅收體系，使之作用于資源開采#65380;生產消耗#65380;廢棄物產生#65380;消費等各個環節，才能對循環經濟實施全面#65380;有效地調節#65377;這一稅收體系要從獎限兩方面促進清潔生產#65380;資源節約#65380;綠色消費#65380;廢棄物再生利用和環境保護等，從而促進循環經濟的發展#65377;

(一)建立和完善循環經濟法律法規體系，為循環經濟稅收政策的制定提供法律依據

日本是目前世界上循環經濟立法最為完善的國家#65377;為了建立循環社會，日本于2000年前后頒布了八項新的重要法規#65377;日本促進循環經濟發展的法律體系可以分為三個層面:第一層是基本法，即《促進循環型社會建設基本法》(2000年6月公布);第二層是綜合性法律，即《資源有效利用促進法》(1991年公布，2000年第三次修訂)和《廢棄物處理法》(1970年公布，2000年第十二次修訂);第三層是專項法規，即《容器包裝物循環法》(2000年第五次修訂)#65380;《家電循環法》(1998年公布，2000年第二次修訂)#65380;《食品循環法》(2000年公布)#65380;《建筑材料循環法》及《綠色采購法》等#65377;這些法律構成了日本循環社會的法律體系#65377;這一完善的循環經濟法律法規體系，覆蓋面廣且可操作性強，為稅收支持循環經濟的發展提供了法律依據和保障#65377;

(二)完善和強化資源稅的環保功能，提高資源的開采和利用效率

1.擴大征收范圍#65377;一方面在現行資源稅的基礎上，將那些必須加以保護開發和利用的資源列入征收范圍，如土地#65380;海洋#65380;森林#65380;草原#65380;灘涂#65380;淡水和地熱等自然資源列入納稅范圍;另一方面可將現行資源性收費，如礦產資源管理費#65380;林業補償費#65380;育林基金#65380;林政保護費#65380;電力基金#65380;水資源費#65380;漁業資源費等改費為稅#65377;

2.調整計稅依據#65377;由現行的以銷售數量和自用數量為計稅依據調整為以產量為計稅依據，并適當提高單位稅額，特別是對非再生性#65380;非替代性#65380;稀缺性資源課以重稅，以限制掠奪性開采與開發，把資源開采和使用同微觀經濟主體(企業和居民)的切身利益結合起來，以提高資源的開發利用率#65377;

3.調整稅率#65377;首先，對鐵#65380;煤#65380;石油等非再生金屬和非金屬礦產品實行定額稅率和比例稅率相結合的復合計稅辦法，即先在開采或生產環節實行定額稅率從量計征，之后在銷售環節根據銷售價格再實行比例稅率從價計征#65377;力爭使資源稅在節約非再生資源#65380;稀缺資源方面發揮作用#65377;其次，隨著資源稀缺日益嚴峻，應對所有應稅資源普遍調高單位稅額或稅率，①并出口貨物退稅率#65377;通過降低乃至取消部分資源性產品的退稅率來控制資源性產品的出口#65377;建立“綠色關稅”體系的目的在于有效地保護國內稀缺性資源;改善我國的出口結構，鼓勵高附加值的技術密集型產品出口;提高進口產品質量，減少污染產品的進口#65377;

(三)開征發展循環經濟的新稅種

1.適時開征燃油稅

以燃油稅取代長期以來征收的公路養路費#65380;公路客貨運輸附加費#65380;公路運輸管理費#65380;航道養護費#65380;水路運輸管理費#65380;水路客貨運輸附加費#65380;以及地方用于公路#65380;水路#65380;城市道路維護和建設方面的部分收費，意義重大#65377;改革現行對原油征收資源稅的計稅辦法，改從量征收為從價征收，使國家從原油價格上漲中分享部分收益#65377;實施燃油稅，將會有力促進燃油或燃氣的節約使用，提高使用效率，加強環境保護的力度，促進循環經濟的發展#65377;

2.適時開征環境保護稅

環境保護稅的征收應具有普遍性，即凡是直接污染環境的行為和能夠造成環境污染的產品均應納入征收范圍#65377;考慮到可操作性及征收成本等因素，近期我國環境保護稅的具體稅目應包括以下幾個:(1)二氧化硫(二氧化碳)稅#65377;二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅#65377;它是依據石油#65380;燃炭的含硫量來確定稅額，主要目的是促使生產者安裝污染控制設備并使用含硫量低的燃料#65377;(2)水污染稅#65377;這是政府對向地表水直接或間接排放廢棄物#65380;污染物和有毒物質的單位和個人征收的一種稅#65377;(3)垃圾稅#65377;垃圾稅以我國境內的企事業單位和個體經營者排放的各種固體垃圾為課稅對象，以排放固體垃圾的單位和個體經營者為納稅人#65377;對不同種類#65380;不同處理方式的垃圾應采用不同的征稅辦法#65377;(4)噪音稅#65377;它是對超過一定分貝的特殊聲源所征收的一種稅，即主要是對航空公司#65380;建筑公司等在特定區域(主要是機場周圍#65380;建筑工地周圍)產生噪聲的行為征收的一種稅，其稅基為噪聲的產生量#65377;

(四)改革相關稅種，完善稅收優惠政策

1.消費稅應體現循環經濟的理念

這次消費稅的調整充分體現了國家利用稅收手段促進循環經濟發展，鼓勵發展環境保護型#65380;資源節約型#65380;高附加值的產業，同時也存在“抓大放小”等方面的問題#65377;從長期來看，今后可以從以下幾個方面加以完善:(1)改價內稅為價外稅，凸顯消費稅引導綠色消費的作用#65377;參照國外銷售稅的經驗，可考慮采用價外稅#65377;即在應稅商品價格之外，另外收取消費稅金#65377;(2)擴大征稅范圍#65377;在更大的范圍內重點要將非循環經濟范疇的重要消費品納入消費稅范圍，以此拉開其與循環經濟產品的稅負差距，從而促進循環經濟的發展#65377;尤其是應把資源消耗量大#65380;環境污染嚴重的消費品，列入消費稅的征收范圍#65377;(3)增設促進循環經濟發展的優惠政策#65377;為了促進節能，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅#65377;對于資源消耗量小#65380;能循環利用資源的產品和不會對環境造成污染的綠色產品#65380;清潔產品不征收消費稅#65377;另外，應適當提高成品油尤其是汽油和柴油的稅率，提高木制一次性筷子和實木地板的稅率，以體現循環經濟的理念#65377;

2.調整車輛購置稅#65380;車船使用稅政策

一是對以清潔能源為動力，符合節能技術標準的車輛，可按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠#65377;二是改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收#65377;

3.改革增值稅，促進循環型企業發展②

(1)擴大增值稅的征稅范圍，以保持增值稅“鏈條”的完整性，促進增值稅的規范化管理#65377;增值稅的國際實踐表明，其實施范圍宜寬不宜窄#65377;因此，我國增值稅應進一步擴大征稅范圍，盡量向勞務領域延伸#65377;擴大增值稅的征稅范圍應循序漸進，從簡化稅制#65380;加強管理和增加收入出發，近期應首先考慮將與商品生產#65380;經營關聯度較大的服務業，如征收營業稅的交通運輸業#65380;建筑安裝業，以及征收營業稅重復征稅矛盾比較突出的銷售不動產的房地產業等行業納入增值稅的征稅范圍，再逐步向其他服務行業延伸#65377;同時，擴大增值稅的征稅范圍，延長了增值稅的“鏈條”，增強了增值稅的內部制約作用，減少部分稅收流失，增加一部分財政收入，在一定程度上緩解了增值稅轉型對財政收入的壓力#65377;(2)全面實施增值稅轉型#65377;①目前，我國僅在東北老工業基地的八大行業進行“消費型”增值稅試點，其余地區仍實行的是“生產型”增值稅#65377;即絕大部分企業購進固定資產的增值稅進項稅額不得抵扣，這沉重打擊了循環型企業投資于環保設備#65380;節能設備和用于資源循環利用設備的積極性#65377;基于對增值稅“中性”特征的考慮，應在總結東北增值稅轉型試點經驗及財政收入總量比較樂觀基礎上，全面實施增值稅轉型#65377;②實施增值稅的全面轉型，資本#65380;技術密集型行業是最大受益者，而循環型企業因其資本有機構成較高，自然從中受益匪淺#65377;(3)適當降低增值稅稅率，將現行的17%基本稅率和13%低稅率適當調低，合理調整稅率結構#65377;對一般納稅人，走“輕稅嚴管”的路子#65377;對小規模納稅人可進一步降低征收率，如降為2%或3%，以促進小規模納稅人經濟的發展#65377;(4)進一步規范增值稅的減免優惠政策，以保持增值稅抵扣鏈條的完整性#65377;增值稅的內在機制是排斥免稅的，所以要求增值稅減免稅應盡可能的少，對確實要減免的產品和項目，應盡量避免最終環節以外的稅收優惠#65377;可見，利用增值稅促進循環型企業發展，政策示范的意義將大于實際上的經濟意義#65377;另外，對一些過渡性的優惠措施，要進行清理，該取消的要堅決取消#65377;1)凡列入國家《節能產品目錄》和《關于政府節能采購的意見》生產和使用目錄范圍內的產品給予減免稅的優惠政策#65377;對部分符合《資源綜合利用目錄》的產品如“三廢”的增值稅實行，同時提高購入廢舊物資的進項抵扣率，并對廢舊物資加工企業予以減免增值稅，提高廢舊物資的利用效率#65377;2)完善增值稅抵扣鏈條并盡量保持其完整性#65377;首先對資源綜合利用企業從外部購入(或無償取得)的廢渣等原材料#65380;循環利用的內部廢棄物等納入增值稅抵扣鏈條中，在核實購入量#65380;使用量等資料基礎上準予抵扣，從而降低企業稅負，促進資源循環利用#65377;其次，以合理拉開利用再生資源和資源綜合利用與原生資源之間的稅負差距為目標，通過提高進項稅抵扣的辦法，實現循環經濟的稅收優勢#65377;如允許廢舊輪胎綜合利用企業在取得廢舊輪胎時按10%(或更高)抵扣進項稅，翻新輪胎實行13%(或更低)的低稅率#65377;3)取消不利于污染控制的稅收減免，如對生產金#65380;銀產品銷售收入免征增值稅的規定應予以取消#65377;取消對農膜#65380;農藥特別是劇毒農藥免征增值稅規定，以免對土壤和水資源的保護產生不良影響#65377;

4.其他稅收優惠政策

可選擇的其他稅收優惠政策包括:一是對符合一定標準的循環型企業，在城鎮土地使用稅#65380;房產稅方面可適當給予一定的減稅或免稅優惠#65377;二是在合理數量范圍內，進口國內不能生產的直接用于生產循環經濟范疇產品(節能產品#65380;環保產品)的設備，免征進口關稅和進口環節增值稅#65377;三是對從事節能#65380;資源循環利用等相關技術開發#65380;技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢#65380;技術服務業務取得的收入，免征營業稅#65377;

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[責任編輯杜娟]