黨政關系與憲政本土化

摘 要：蘇聯共產黨在處理黨政關系問題上的主要教訓是非本土化憲政實踐。中國共產黨在理順黨政關系上始終立足于中國的社會政治土壤，進行了本土化的憲政探索。在新時期，主要把憲治和法治作為理順黨政關系的本土化憲政路徑。

關鍵詞：憲政本土化；黨政關系；蘇聯；中國

中圖分類號：D911

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2007)10-0079-05

黨政關系是世界各國執政黨必須直面以對的最基本、最重要的政治關系。在當代中國，時至今日，如何理順黨政關系不僅是中國政治體制改革的核心問題，而且是執政的中國共產黨面臨的現實難題。從憲政視角和比較視角審視蘇聯共產黨和中國共產黨在處理黨政關系問題上的經驗和教訓，對我國黨政關系規范化具有重要的現實意義。

一、蘇聯共產黨處理黨政關系的非本土化憲政實踐

黨政不分、以黨代政和權力高度集中是蘇聯黨政關系的普遍性現象。這種體制在蘇聯的政治生活中既表現出一定的歷史合理性，又在蘇聯社會政治發展和社會演進中暴露出諸多問題和缺陷，并最終導致蘇聯的解體和蘇共的垮臺。

在列寧執政時期，蘇聯即形成黨政不分的領導體制，同時列寧作為國家領導人也意識到黨政不分的弊端，提出了黨政分開的思想。十月革命勝利后，為保衛革命成果和鞏固新生的蘇維埃政權，以列寧為首的俄國布爾什維克黨初步建立了一套黨政不分、以黨代政的領導體制。隨著國民經濟的恢復和新經濟政策的實施，列寧逐漸認識到戰爭時期形成的黨政不分的現象對蘇聯社會主義建設存在阻礙，認為要發揮蘇維埃國家政權的迫切性，并提出了黨政分開的初步設想，“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權的職權，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神，黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的指導，而不是像目前這樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預”^[1]。遺憾的是，列寧的病逝使黨政分開的設想付之東流。

列寧逝世后，斯大林作為前蘇聯黨政最高領導人在黨政關系問題上并未繼續列寧關于黨政職能分開的探索，從而使以黨代政、黨政不分的領導體制逐漸定型，并使之進一步加強。在當時復雜的國內外環境中，這一領導體制對蘇聯經受政治考驗，鞏固蘇維埃政權有著一定的積極作用。但這一體制消極影響是主要的，抑制了黨和國家政治生活的活力，滋生了官僚主義和腐敗現象，是黨的政治形象和黨群關系受到極大損害。不僅如此，這一領導體制對二戰后建立的包括中國在內其他社會主義國家的黨政關系也產生了諸多不利影響。斯大林之后，蘇聯歷屆領導人都嘗試改革這種高度集中的黨政合一的領導體制，但都沒有取得多少積極效果。要么只涉及皮毛，沒有根本觸及黨政關系的核心問題，如赫魯曉夫執政時期；要么只對少數層面進行修修補補，如勃列日涅夫執政時期；要么因身體狀況，根本無力顧及，如安德羅波夫和契爾年科。這些不但使蘇聯黨政關系的核心問題始終未能根本觸動，而且致使黨政關系高度合一，更談不上黨政關系的理順問題。

1985年，戈爾巴喬夫上臺后，開始對蘇聯政治經濟體制大刀闊斧地進行根本性的改革。在改革中，強調革新一切。在黨政關系問題上也試圖根除黨政高度合一的弊端。但戈爾巴喬夫在黨政關系上卻陷入了民主化浪潮，放棄了蘇聯共產黨的領導地位和執政地位，放棄了社會主義的民主集中制原則，這無疑削弱了蘇聯共產黨在政治生活中的領導作用和蘇聯中央的政治權威。1988年6月，在蘇共第十九次代表大會上提出了“恢復蘇維埃的全部權力”，把權力由蘇共轉歸蘇維埃，并且采取一些重大舉措增強了政府的決策能力，實現這種權力的轉移。在蘇共20大上公開聲明，蘇共將以自己的實際行動和解決社會發展問題的建設性立場，捍衛在同其他政治力量自由競爭中作為政治領導的權利，徹底放棄了蘇共的領導和執政地位。文化意識領域的多元化更使蘇共在各加盟共和國中相繼失去執政地位。最終導致在“八·一九”事件后蘇共垮臺和蘇聯的解體。顯然，戈爾巴喬夫這種照搬西方國家的憲政體制來理順黨政關系的做法，在“民主化”和“多元化”的改革新思維的促使下最終葬送了蘇聯共產黨，也最終葬送了蘇聯社會主義事業。

總之，蘇聯黨政關系最為顯著的特點就是以黨代政，黨政不分，權力高度集中。“黨直接掌握國家權力，黨政融為一體，以黨代政，把黨的力量強化到了無以復加的程度，黨成為國家機器的一部分，成為凌駕于社會之上的力量”。^[2]從憲政維度反思蘇聯共產黨的黨政關系問題，教訓和啟示是明顯的，主要表現為憲政理念的非本土化。具體體現在這樣幾個方面：第一，用憲政理念理順黨政關系必須以本國的社會和政治土壤為基礎。任何國家的憲政設計和政治改革都不能離開本國的國情。戈爾巴喬夫脫離本國的社會環境和政治土壤，照搬西方式的憲政分權體制，不但不能解決蘇聯長期存在的黨政不分、黨政合一和權力高度集中等問題，反而葬送了蘇聯共產黨和蘇聯社會主義事業。第二，社會主義國家作為現代民主國家，在黨政關系上，要體現憲政的政治平衡和合理分權等基本理念。憲政意味著用法治來規制政府，意味著政府的行為不能以官員個人的好惡而定，而應征的人民的同意，并按正當的程序進行。^[3]斯大林在執政時期，黨統攬一切、黨包辦一切的做法與憲政的政治平衡是格格不入的。西方立憲主義的歷史一直就是以不斷的壓力來維護“立法機關”的最終權威的歷史。^[4]蘇聯共產黨與國家政權機關之間的關系也沒有體現權力的合理配置原則。第三，黨政關系的規范要體現憲法權威。衡量一個國家是否是憲政國家，不是看它有沒有憲法，而是看其捍衛憲法權威的實踐。^[5]蘇聯黨政關系的實踐并未體現憲法和法律的作用，實際上用黨的文件、口號代替憲法和法律發號施令。領導者的個人權威代替了憲法的權威。第四，黨政關系的憲政之路是合理處理各種政治關系的漸進的過程。蘇聯黨政不分體制并不是一朝一夕形成的，實現黨政職能分開也不可能一蹴而就，應在妥善處理各種政治關系的基礎上分步推進，采取漸進式的路徑。

二、中國共產黨理順黨政關系的憲政本土化探索

在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨對理順黨政關系的探索也經歷了艱難曲折和不斷創新的過程。在新民主主義革命時期，中國共產黨基本上采用了黨政不分的領導體制。以黨代政、黨政不分是革命根據地在土地革命時期和抗日戰爭時期普遍存在的政治現象。這在當時是奪取革命勝利的根本保證之一，是適應戰爭需要的唯一合理的現實選擇。但中國共產黨的主要領導人對黨政關系存在的問題在認識上是清醒的，在原則上反對以黨代政、黨政不分的做法。早在1928年，毛澤東同志在寫給中央的報告中就指出：“黨在群眾中有極大的權威，政府權威則差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政府機關擱在一邊。這種情況是很多的……以后要執行黨領導國家的任務，黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨向政府直接下命令的做法，是要避免的。”^[6]周恩來則認為：“黨的系統、軍事系統、政治系統要弄清楚……黨管一切這口號，在原則上都不通，黨只有通過黨團的作用作政治領導。”^[7]可見，中國共產黨早期的領導人早在新民主主義革命時期就認識到黨政不分的弊端。

建國初期，中國共產黨基于國民經濟恢復、抗美援朝、鎮壓反革命和土地改革等國內外形勢的需要，沿用了戰爭時期黨政不分的黨政關系體制。但也試圖解決黨政不分的問題，認為“黨無論在什么情況下，不應把黨的機關職能和國家機關職能混同起來，黨不能因領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消本身組織的職能”^[8]。但在實際工作中，又強調黨對政府和其他國家政權機關的領導。“政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地、及時地向中央報告或請示”^[9]。顯然，這一時期，中國共產黨在黨政關系問題上處于理論和實踐的矛盾之中。

從1956年社會主義改造完成到十一屆三中全會以前，中國在黨政關系問題上使黨政一體、黨政合一的領導體制進一步強化。社會主義改造完成后，中國共產黨提出要劃清黨政工作界限，但并未付諸實踐。經過1956年反右、1958年大躍進和“文革”時期，國家權力高度集中于黨組織，黨的權力高度集中于個別領導。在這一時期，正如鄧小平同志指出，“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導往往也因此變成了個人領導”^{[10]328－329}。可見，在這20多年的時間里，黨的組織在國家政治生活中已經國家化，各級政權機關實際上是黨的執行機構，黨政關系高度一體。

十一屆三中全會以來，中國共產黨對黨政關系的探索進入了新的歷史時期。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中明確提出：“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做有利于建立各級政府組織自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作。”^[10]3211986年，鄧小平又講到：“黨管政府怎么管法，也需要總結經驗。黨政分開，從十一三中全會以后就提出了這個問題，我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。黨要善于領導，不要干涉太多，應該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領導。干涉太多，搞不好倒會削弱黨的領導。”^{[11]163－164}在涉及黨政關系又提出，“改革的內容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位^[11]177”。江澤民同志在繼承鄧小平對黨政關系思考的基礎上，更明確地指出：“黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國家權力。……黨要善于把黨的有關重大事務的主張，經過法定程序變成國家的意志。……所有的黨組織、黨員尤其是負責干部的言行，都不得同憲法、法律相抵觸。”^[12]1996年中國歷史上第一次真正提出“法治”，成為中國共產黨對理順黨政關系思考的新階段。十屆全國人大二次會議審議通過的《憲法修正案》為中國共產黨黨政關系的憲政探索奠定了制度平臺。

綜上所述，中國共產黨對黨政關系的配置經歷了一個長期的探索過程，最后選擇了用憲政理念來規范黨政關系。但如何處理黨政關系與憲法和憲政的關系，將是一個帶有根本性和全局性的問題。“西方國家先有憲法后有政黨的事實使政黨政治只能在憲法框架內才能取得合法性，而在后發國家中往往是由政黨領導民族國家的建立和民主政治的建設由此導致政黨政治的出現先于憲政制度的產生的事實，因此后發國家立憲政治發展過程中要處理權與法的關系問題，而且面臨著黨與法的關系”^[13]。因此，如何克服前蘇聯共產黨在黨政關系問題上拋開憲法和法律的錯誤做法，用憲政理念建設適合中國實際的社會主義黨政關系，并通過憲法途徑實現黨政關系規范化是擺在中國共產黨人面前的極重大的歷史任務，也是中國共產黨人義不容辭的歷史責任。

三、憲治和法治：中國共產黨理順黨政關系的憲政本土化路徑

通過對蘇聯和中國的黨政關系體制的歷史回顧，我們不難看出，黨政不分、以黨代政和權力高度集中等都曾是兩國政治生活中的普遍現象，兩國領導人都曾認識到黨政合一領導體制的弊端，也都在黨政關系問題上試圖用憲政的理念來規制黨政關系，實現黨政職能的分開。但戈爾巴喬夫直接照搬西方的憲政體制，搞多黨制。在黨政關系問題上，無視蘇聯共產黨的黨情和蘇聯的國情，把執政的共產黨和其它政治力量放在同一位置，以犧牲蘇聯共產黨的領導地位和執政地位進行改革最終導致蘇共的垮臺和蘇聯的解體。其實，“在政治改革或體制選擇當中，我們必須確定哪些是理性當下就可以解決的問題，哪些是開放的必須留在一個漸進的過程才能解決問題”。^[14]因此，中國共產黨必須以蘇為鑒，認識到黨政不分的領導體制曾具有的歷史合理性和歷史慣性，不能因為黨政關系上的問題而否定黨的領導地位，也不能因為黨政關系問題而照搬西方國家的憲政體制。中國黨政關系規范化的實現離不開憲政理念和法治化建設，但必須以中國的國情為基礎，正視我國在黨政關系問題上成績和努力方向，在中國共產黨的領導下，選擇黨政關系的憲法化、法律化、憲治化、法治化的漸進式的憲政路徑。

第一，樹立憲法權威。毛澤東同志曾經指出：“憲政是什么呢？就是民主政治。……世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。”^[15]沒有憲法的存在是談不上憲政的，如果一個國家中，憲法存在的權威被人們嚴重忽視，憲政也無從談起。因此，要實現憲政，就必須要強化憲法作為根本法的權威。從憲法發展歷程來看，有相當一部分專制政府為給獨裁者的統治披上合法的外衣，借制憲之名，而行獨裁之實。憲政的基礎不僅僅是要有一部憲法，而且憲法必須真正、充分體現人民的意志，憲法在國家政治生活中具有權威。在憲政國家，憲法不再僅僅是紙上的東西，而是得到充分實施，并且取得至上地位。“憲法至上，憲法具有最高權威，在法律體系中憲法高于一切法律法規，一切法律法規不得與憲法相抵觸；在國家生活中憲法高于一切組織和個人，國家機關、政黨和其他社會組織及公民個人都必須依照憲法辦事，以憲法為最高行為準則”。^[16]只有真正樹立起憲法權威，黨政關系才真正能納入法制化軌道。這無疑有利于推動黨政關系的順暢和合理發展。

第二，用憲政理念改善黨的領導。“社會主義社會的歷史使命決定了社會主義國家政黨不僅是掌握國家政權的力量，而且是整個社會主義事業的領導力量”^[17]。沒有黨的領導地位，也就談不上黨政職能分開的問題。沒有黨的領導地位，就談不上規范關系問題。黨的領導地位和執政地位是黨政關系規范化的前提條件。黨政關系的規范化不在于黨的領導地位，而是黨如何領導的問題。“如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的聲望上，并不很健康。那樣，只要這個人一有變動，就會出現不穩定”^{[11]272－273}。“為了保障民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”^[10]146用憲政理念改善黨的領導就是要把黨的領導活動納入到法治的軌道，用憲法和法律來規制黨的領導活動。

第三，堅持依憲、依法執政。執政黨能否在憲法和法律的范圍內執政是中國共產黨實現黨政關系規范化的關鍵所在。依憲、依法執政，實際上就是黨按照憲法和法律規定對國家政權機關實行政治領導。依法執政是依法治國的題中之義，是針對黨的人治觀念和體制而提出來的。要實行依憲、依法執政，就必須從根本上改變領導人的話就是法、以言代法的局面。依憲、依法執政的關鍵就是建立起合理的黨法關系。黨與法的關系大體包括兩個方面：一是依法規范和實施黨對國家政權的領導，包括向立法機關提出立法和修改法律的建議；二是依法規范黨組織和黨員在國家和社會中的活動，以保證其確實能夠、也不得不在憲法和法律范圍內活動。^[18]也就是說，憲法和法律不僅是黨對國家和社會實行領導的根本準則和依據，而且是黨的各級各種組織和所有黨員在國家和社會生活中的行為準則和依據。在這兩個方面，黨的組織、黨員領導干部和黨員，都必須遵守憲法和法律，決不得有超越憲法和法律的特權。

第四，合理配置黨與國家政權系統的關系。用法治原則配置黨與國家政權系統關系的關鍵就是正確處理黨委如何介入立法、如何督促執法和司法。具體說來，表現為：在立法程序上，黨的組織如何提出立法議案，如何闡釋自己的立法主張，如何行使否決權等；在國家組織活動中，黨的組織如何推薦干部，如何行使提名權(提出候選人)，如何宣傳提名的候選人，如何行使否決權，如何提出罷免案或者彈劾案等；在執法和司法工作上，黨委如何發揮監督作用，以什么方式實施監督，是事前監督還是事后監督，是實體監督還是程序監督，如何預防將監督變成干預等都需要通過法律加以規范。^[19]黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。正如鄧小平同志指出:“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企事業的權利，享有充分的公民權利，要使少數民族聚居的地方真正實現民族區域自治，要改善人民代表大會制度等等。關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法中表現出來。”^[10]339因此，要積極落實十五大通過的新黨章的要求，黨必須用法治原則保證國家的立法、司法、行政機關、經濟文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。

第五，黨政關系的規范要充分考慮憲政的中國化實踐。在中國，憲政制度是一種舶來的制度，在缺乏相關的社會條件、政治資源和人文環境等情況下，通過國家政治權威自上而下地推動而建立。封建專制傳統的長期延續，國家權力全能化與神圣化，對國家權力合理限制的理念長期缺位，使人們認為政府權力是無限的，個人權利的行使必須依賴于政府權力。這是中國憲政道路上的特殊性。鄧小平曾對美國客人講:“人們往往把民主同美國聯系起來，認為美國的制度是最理想的民主制度，我們不能照搬你們的。……中國如果照搬你們的多黨競爭，三權鼎立那一套，肯定是動亂局面。”^[11]244中國黨政關系的規范化要以憲政的中國化和本土化為前提。“民族傳統和文化背景是決定制度安排的核心性力量，任何外來話語體系必須融入本土的話語對話框架，才能軟化意識形態的剛性控制，減少文化轉型加之于社會的痛苦”^[20]。因此，在中國共產黨的推動下，把“三個代表”和“建設中國特色社會主義理論”在憲政層面上認知作為黨政關系規范的理論基礎，對中國黨政關系規范化具有特殊的意義。

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責任編輯：錢國華