論黨章中有關黨內民主內容的修改及其啟示

摘要：從黨章的修改看黨內民主的發展，可以更加深刻地理解黨內民主建設的曲折歷程，從中汲取歷史經驗和教訓，深化對黨內民主建設的認識。

關鍵詞：黨章；黨內民主；啟示

中圖分類號：D21；D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0017－04

黨內民主主要涉及有關黨的代表大會、黨員權利、集體領導和黨內監督等四個基本方面。其中，黨的代表大會和集體領導是實現黨內民主的基本形式，保障黨員權利是實現黨內民主的基本前提，黨內監督是實現黨內民主的重要保障。同時，黨內民主建設又必須根據黨章的規定來進行，不能脫離黨章，更不能違背黨章。因此，黨章中關于黨內民主的規定就構成了黨內民主建設的基本內容。我們黨自成立至黨的十七大，對黨章進行過14次修改，產生過16部黨章。每次黨章中有關黨內民主內容的修改，都引起了黨內民主建設的相應調整和變化，反映了黨內民主建設的曲折歷程。

一、黨章中有關黨內民主內容的修改和規定

從一大黨綱至二大到十七大黨章，都涉及到了黨內民主的相關內容，從整體上看，是推動黨內民主不斷向前發展的，但在特殊時期制定的九大、十大黨章，則阻礙和破壞了黨內民主的發展。對這一曲折的發展過程，筆者打算從黨內民主基本內容的四個方面分別加以梳理。

一是關于黨的代表大會的修改。在一大通過的黨綱中，并沒有關于黨的代表大會的明確規定，這當然是由于黨剛剛成立，各方面都準備不足所致，但毫無疑問，黨的一大是以代表大會的形式召開的。二大黨章初步建立了黨的代表大會制度，規定：全國代表大會為本黨的最高機關；每年由中央執行委員會定期召集一次全國代表大會；大會通過的決議，全體黨員須絕對服從；各級執行委員會均由各級黨的代表大會或黨員大會選舉產生。三大、四大黨章對各地參加全國代表大會的代表名額作出規定，保證了各地區的黨員能夠平等地參與全黨重大事務的決策。五大、六大黨章明確了黨的組織系統，還規定：“各級黨部最高的機關為：全體黨員大會及代表大會。”規定了黨的全國代表大會的四項職權和省、市黨的委員會要定期向同級代表大會報告工作等。至此，在黨的組織系統中確立了黨的代表大會的最高地位。七大黨章是我黨獨立自主制定的第一部黨章。這部黨章對黨的代表大會制度進行了完善，規定當有半數黨員以上之黨的地方組織要求召集全國代表大會時，中央委員會必須召集之；還規定黨的全國代表大會必須有代表過半數的黨員之代表出席時，方能認為有效。這些規定使黨的代表大會制度更具操作性，更加規范化。八大黨章進一步規定：黨的各級委員會向同級代表大會負責并報告工作，對各級代表大會的任期進行了嚴格規定，并首次提出黨的代表大會實行常任制。十二大黨章規定，黨的各級代表大會的代表和委員會的產生要體現選舉人的意志。十三大黨章關于黨的全國代表大會的職權，增加了“討論和決定重大問題”的規定；十四大黨章進一步規定了黨的地方各級代表大會的職權。十七大黨章對黨的代表大會制度進行了重要完善，規定“黨的各級代表大會代表實行任期制”，這對于在閉會期間發揮代表的作用，進一步推進黨內民主，具有重要意義。

二是關于黨員權利的修改。黨員是黨內民主的主體，只有黨員權利得到保障，黨內民主才能得以實現。在黨的六大之前，黨章中主要強調的是黨員的義務和黨的紀律，這在很大程度上是為了適應當時革命斗爭的需要，但同時也在一定程度上有損于黨員的主體地位和他們應有的權利。六大黨章首次在關于開除黨員的規定中，增加了不服從開除決議的可以上訴至黨的最高機關的條款。這既體現了黨內民主，也是對黨員基本權利的保障。延安時期是黨內民主落實得最好的時期之一，同時，黨員的權利也得到了很好的保障。七大黨章首次明確規定了黨員的權利與義務，表明了黨對黨員權利的重視。八大黨章進一步規定：“黨員和黨組織的負責人如果不尊重黨員的這些權利，應當給予批評和教育；如果侵害黨員的這些權利，就是違反黨的紀律，應當給予紀律處分。”然而，八大之后，由于黨對當時社會主要矛盾判斷的失誤，發動了長達十年之久的“文化大革命”，黨員的權利遭到嚴重破壞，許多功勛卓著的老干部、老黨員遭到殘酷批斗，甚至被折磨致死，根本無黨員權利可言。直到十二大黨章，才恢復了關于黨員權利的規定，并強調黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的權利。為增加黨務工作的透明度，十七大黨章在第十條增加了“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”，這為實現黨員的民主權利提供了制度性保障。

三是關于集體領導的修改。在這方面，二大黨章的第二十四條就規定，本黨一切會議均取決多數，少數絕對服從多數。七大黨章明確提出了“黨內民主”，認為“黨的各級領導機關，必須遵照黨內民主原則進行工作”，“才能發揚黨員的革命積極性、創造性與鞏固黨的紀律”，“才能使領導機關的領導臻于正確，才能建立與鞏固在民主基礎上的集中制”。八大對執政黨建設規律進行了初步探索，作出了一系列科學論斷。指出：黨的組織必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發揮應有的效應。鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“很明顯，個人決定重大問題，是同共產主義政黨的建黨原則相違背的，是必然要犯錯誤的。”“文化大革命”期間，黨內民主遭到嚴重摧殘，九大、十大黨章更是刪除了關于集體領導的規定。十一大黨章雖然恢復了七大、八大黨章關于集體領導和處分黨員必須遵循嚴格的程序等一些正確規定，但由于種種原因，依然留存了不少“左”的錯誤提法。直到十二大黨章，才恢復了“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”的規定，并明確提出：“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。十三大、十四大、十五大黨章在此基礎上進一步完善了黨的集體領導制度。十四大黨章規定：“黨組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則，決定重要問題要進行表決”。十四大黨章還對黨的集體領導和個人分工負責相結合的制度進行了重要補充，規定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”十六大黨章對此作了更加明確、規范的表述：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”從而使黨委內部議事和決策的基本制度更加科學和規范。

四是關于黨內監督的修改。一大黨綱就包含了監督的內容，規定地方執行委員會的財政、活動和政策必須受中央執行委員會的監督。五大黨章決定在中央和省級設立監察委員會，規定中央及省委員會不得取消中央及省監察委員會之決議；但中央及省監察委員會之決議，必須得到中央及省委員會之同意方能生效與執行。六大黨章將“監察委員會”改為“審查委員會”，并規定審查委員會設立到縣市級。七大黨章又將“審查委員會”改為“監察委員會”，并進一步明確了其任務與職權，即：決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。八大黨章明確規定了中央監察委員會的職責是：經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴。九大、十大黨章取消了監察委員會的規定。十一大黨章又鄭重決定，黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。十二大黨章專列了“黨的紀律檢查機關”一章，對紀律檢查機關的設置、任務、干部、工作機制等都作了空前詳細的規定。根據新的形勢，十六大黨章在關于紀律檢查委員會的任務中增加了“組織協調反腐敗工作”的規定。十七大黨章總結歷年來反腐倡廉工作的寶貴經驗，增加了黨的中央和省、自治區、直轄市黨委實行巡視制度的內容，還規定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監督；地方各級黨委的常委會定期向全委會報告工作、接受監督。這些都有助于加強黨內監督和反腐倡廉工作。

二、黨章中有關黨內民主內容的修改給我們的啟示

上述對黨章中有關黨內民主內容修改的回顧說明，黨內民主建設是在曲折中不斷探索并逐步發展起來的，我們可以從中得到許多啟示。

首先，對黨章的這些修改是對黨自身歷史經驗與教訓的深刻總結，深化了全黨對黨內民主和黨內民主建設的認識。馬克思主義認為，任何事物的發展都是在曲折中前進的，黨內民主的建設和發展也是如此。七大黨章和十二大黨章產生于黨的事業發展的關鍵時期，它們的修改就分別代表了當時黨對黨內民主的最新科學認識。

在黨的幼年時期，由于理論準備不足，實踐經驗缺乏，外部的革命形勢異常嚴峻，再加上黨的組織設置不健全、交通通訊不方便等條件的制約，黨往往較多地強調嚴密的組織紀律而容易忽視黨內民主建設。雖然二大黨章規定黨的各級委員會要選舉產生，五大黨章規定黨部的指導原則為民主集中制，給予地方黨部自行解決問題的權利，但在實踐中，這些規定并沒能真正得到實行，導致黨內生活缺乏民主，專制主義傾向嚴重，致使陳獨秀的右傾機會主義和王明的“左”傾錯誤不能得到及時糾正，給革命帶來了重大損失。針對這種狀況，劉少奇在《民主集中制未被正確實施》一文中尖銳地指出：“不只破壞集中原則的人是違反紀律，破壞民主原則的人也是違反紀律”，“沒有真正的民主，也就沒有真正的集中”。毛澤東也強調，要鍛煉好的干部，爭取千百萬群眾進入抗日民族統一戰線，“黨內的民主是必要的”。在汲取歷史教訓的基礎上，黨將“黨內民主”的概念首次寫進七大黨章，并規定黨內民主是各級領導機關必須遵循的原則，指出了黨內民主的實質和目的，首次規定了黨員權利，使全黨對黨內民主的認識達到了空前的高度。

十二大黨章“系統總結了歷史上黨的建設的經驗和反映了黨的現實生活要求”，恢復了七大和八大關于黨內民主的正確規定。葉劍英在十一大《關于修改黨的章程的報告》中指出，“四人幫”蓄意踐踏我們黨的組織原則，嚴重地摧殘黨內民主，所以，“當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”。十二大黨章進一步吸取了這一教訓，作出了“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”等嚴格規定。十二大黨章關于黨內民主的新認識主要體現在，一是提出了中國共產黨領導人民發展社會主義民主；二是全黨和領導干部要牢固確立民主集中制的概念，各級黨委要建立和加強集體領導，努力發展黨內民主，同時保證在民主基礎上的集中。江澤民在十六大報告中指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”這是全黨在加強和改進黨的建設、鞏固黨的執政地位、不斷提高執政能力過程中關于黨內民主達到的新認識，同時，也將黨內民主建設提到了空前的高度。

其次，對黨章的這些修改豐富了黨內民主建設的各項具體內容，拓寬了黨內民主的實現途徑。

從縱向看，歷次黨章的修改，涉及到了民主選舉、民主決策、上下級關系調整、黨員權利保障等黨內民主的多方面內容。以七大黨章為例，關于選舉，黨章規定黨的各級領導機關在條件允許的情況下都要由選舉產生，并首次提出要進行無記名投票；關于民主決策，規定各級領導機關的決策必須遵照黨內民主的原則進行，實行少數服從多數；關于上下級關系調整，注重給予下級以更大的自主權，規定“凡關于地方性質的問題，黨的地方組織有自主決定之權”；關于黨員權利的保障，規定凡是黨員都擁有四項基本權利等。另外，七大黨章還有關于設立黨的監察機關、加強黨內監督、完善黨的代表大會等方面的修訂。

從橫向看，黨章針對某一特定內容的修改和規定，是隨著實踐的發展而不斷完善的。比如，關于黨委內部議事和決策的基本制度，十二大黨章規定，黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的制度，凡屬重大問題都要經黨的委員會民主討論、作出決定；十四大黨章增加了“委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責”；十六大黨章則形成了更加精練準確的“十六字原則”：集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。可見，關于黨委內部議事和決策的基本制度，在黨章中得到了不斷的改進和完善。

對黨章的修改和規定中所涉及的選舉、決策、關系調整、黨員權利、黨的代表大會等內容，既是黨內民主建設的主要內容，又是黨內民主建設的具體途徑和形式。因此，這些修改和規定在豐富黨內民主建設各項具體內容的同時，也拓寬了黨內民主建設的具體形式和途徑。

第三，對黨章的這些修改推動了黨內民主的制度化建設。作為立黨、治黨、管黨的總的章程，黨章是全黨最基本的行為規范，它本身就具有制度的性質和意義。黨章的地位，決定了它主要從宏觀上規范黨的各級組織和全體黨員的行為，不可能事無巨細、面面俱到。但鑒于歷史的經驗和教訓，對于像發展黨員、處分黨員、黨委內部議事決策等重大而基本的問題，黨章的規定越來越趨于科學明確，既有內容又有程序，具有較強的可操作性，成為黨的各級組織和每個黨員必須遵循的基本制度規范。

就黨內其他法規而言，其制定和實施也必須以黨章為根本依據。實踐證明，黨章中關于黨內民主的規定要落到實處，就必須建立和健全以黨章為核心的黨內民主的制度體系，否則，黨內民主是很難實現的。《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨黨員權利保障條例》，都是根據黨章精神和黨章中關于黨內民主的規定而制定的，旨在用制度來保障黨內民主的實施。黨的十七大報告明確指出，要以健全民主集中制為重點加強制度建設，提出要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論的環境，這就指明了黨內民主制度建設的目標、方向和重點，對推動黨內民主的制度化建設具有重要意義。

第四，堅決維護黨章，切實貫徹黨章，是黨內民主發展的基本前提。歷史的經驗和教訓告訴我們，如何在實踐中充分發揮黨章的作用，是一個值得關注的課題。八大黨章關于黨內民主的修改和規定是正確的，但在后來的實踐中不僅沒有得到很好落實，反而遭到嚴重破壞。例如，黨章中明確規定，黨的各級委員會實行集體領導和個人負責相結合的制度，而實際上“一言堂”、“家長制”等現象卻不同程度地存在。這有多方面的原因。比如，我國漫長的封建社會遺留下來的專制傳統一時難以徹底消除；一些黨員干部的素質不高、民主意識不強等。解決問題當然要做多方面的努力，但筆者認為，根本的還是要從認真學習黨章、自覺遵守黨章、切實貫徹黨章、堅決維護黨章做起，真正確立黨章立黨、管黨的根本地位。要貫徹好黨章，不讓黨章成為一紙空文，就要在實踐中進一步加強關于黨內民主的制度建設，逐步形成以黨章為核心的完備的黨內法規制度體系，并且要著力提高制度的科學性、系統性、權威性，努力做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，保障黨內民主真正落到實處。

責任編輯：王清明