服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵：政府執(zhí)行力

摘要：在建設(shè)服務(wù)型政府已被確立為行政改革和發(fā)展目標(biāo)的情況下，如何探索從技術(shù)層面向深層次拓展，并形成一種具有可持續(xù)性的動(dòng)力機(jī)制，是當(dāng)前中國政治體制改革的一個(gè)關(guān)鍵性問題。把企業(yè)管理中“執(zhí)行力”概念引入政府行政管理體系，提升政府執(zhí)行力是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；政府執(zhí)行力

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1605(2007)12－0089－04

一、問題的提出

黨的十七大報(bào)告中指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”這是根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐和民眾的迫切需求而提出的新執(zhí)政理念。所謂服務(wù)型政府，是一種以公民為中心的政府。從政民關(guān)系上分析，它貫徹以人為本理念，強(qiáng)調(diào)民本位、權(quán)利本位和社會(huì)本位，以追求社會(huì)和公民公共利益，解決社會(huì)公共問題，有效滿足社會(huì)公眾需求為任。

建設(shè)服務(wù)型政府，是對政府行政理念、行政體制、行政流程和行政文化等的全面重塑。首先，在實(shí)現(xiàn)公共管理理念以及政府和公民角色重大轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，建立起以公民為中心，以服務(wù)公眾日益多元化的公共需求為導(dǎo)向的新的治理模式，服務(wù)而不是管制，成為界定政府職能的核心價(jià)值；其次，通過行政體制、行政流程和行政文化的重塑，全面提升政府公共服務(wù)能力；最后，以滿足公眾需求為目標(biāo)，公共服務(wù)質(zhì)量或公眾滿意度將成為政府績效考核的核心。

改革開放以來，以發(fā)展為導(dǎo)向的各級(jí)政府的角色行為體現(xiàn)出了鮮明的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的特征：政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要職能，并以經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色直接介入微觀經(jīng)濟(jì)過程，政府有限公共資源主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府績效考核以GDP和財(cái)政收入增長等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為圭臬等等。這一具有特定歷史合理性的政府職能模式產(chǎn)生的突出問題，即公共物品和公共服務(wù)的提供嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并由此派生出諸如農(nóng)民工討薪、環(huán)境保護(hù)等一系列社會(huì)問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在關(guān)注民生和社會(huì)和諧的大背景下，受西方新公共管理實(shí)踐的啟示，政府逐步深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，越來越強(qiáng)調(diào)以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，政府公共服務(wù)職能得到強(qiáng)化，成為行政體制改革和發(fā)展的重要取向。

建設(shè)服務(wù)型政府，涉及技術(shù)、觀念、機(jī)制和體制等的變革與完善，是一項(xiàng)深層次、全方位的工程。把這項(xiàng)工作做好，不但需要明確目標(biāo)和任務(wù)，更需要把目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化，制定具體可操作的措施，一一加以落實(shí)到位。然而，就建設(shè)服務(wù)型政府的具體實(shí)踐及其成效而言，目前其探索基本上還停留在技術(shù)層面，體制等深層面的變革鮮有涉及。而任何技術(shù)層面的變革，如果得不到制度層面的有力支持，其所能實(shí)現(xiàn)的突破必將是有限的，甚至已經(jīng)取得的進(jìn)展也可能為體制痼疾所窒息。一些地方政府在行政技術(shù)層面所創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)最終往往不是“官走政息”，就是始終在原地踏步，就充分說明了這一點(diǎn)。這使我們關(guān)注起一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題，即建設(shè)服務(wù)型政府，能否形成一個(gè)由行政技術(shù)到行政理念、行政體制再到行政運(yùn)作機(jī)制，層層遞進(jìn)的變革邏輯?能否形成一個(gè)具有可持續(xù)性的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，以避免表面化和“碎片化”?

因此，建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是政府行為的到位和責(zé)任的落實(shí)。政府需要把主要精力放到創(chuàng)新體制和機(jī)制上來，使得運(yùn)作流程更加系統(tǒng)化，更好地提高執(zhí)行能力。這樣才能營造出有利于持續(xù)發(fā)展的市場環(huán)境，為廣大公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

二、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵在于政府執(zhí)行力

“執(zhí)行力”最初是企業(yè)管理學(xué)的概念，指“做”的能力，即選用合適的人去做正確的事，把事情做好的能力。就政府而言，所謂執(zhí)行力，是指政府部門執(zhí)行法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計(jì)劃、決策政令的能力，也是指政府通過戰(zhàn)略流程、人員流程和運(yùn)行流程進(jìn)行工作目標(biāo)落實(shí)的系統(tǒng)化過程。從管理學(xué)角度看，政府執(zhí)行力是政府工作的生命力。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，政府是國家政治運(yùn)作的樞紐，更偏重于執(zhí)行。政府執(zhí)行力是黨的意志和主張能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。從根本上說，當(dāng)前我國政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能皆為執(zhí)行黨的意志和主張服務(wù)。因此，黨的十七大報(bào)告提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于政府執(zhí)行力。

(一)提升政府執(zhí)行力是深人貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保證。黨的十七大強(qiáng)調(diào)“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”。經(jīng)過20多年改革與發(fā)展，我國起點(diǎn)已經(jīng)較高，這一時(shí)期改革任務(wù)特別復(fù)雜，既要清除傳統(tǒng)的體制性障礙，又要促使符合市場經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)發(fā)展要求的新制度基本定型，面臨的挑戰(zhàn)也相當(dāng)嚴(yán)峻。因此，政府責(zé)任十分重大。政府必須大力增強(qiáng)對這些目標(biāo)和政策的執(zhí)行力，促進(jìn)向體制、運(yùn)作機(jī)制的深層次轉(zhuǎn)變，才能確保經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)“四位一體”建設(shè)的全面發(fā)展。

(二)提升政府執(zhí)行力是解決政府自身存在某些問題，維護(hù)社會(huì)和諧的迫切需要。當(dāng)前一些地方政府對政策的“執(zhí)行力”出現(xiàn)弱化傾向，致使國家政令不暢，凸顯強(qiáng)化政府“執(zhí)行力”的緊迫性。政府迫切需要通過努力實(shí)現(xiàn)民眾在心理上的信任和行動(dòng)上的配合，必須保持一種開放的權(quán)力姿態(tài)，以協(xié)商態(tài)度真誠地與民眾展開對話和交流。政府的使命即是為人民服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府，就需要深入了解民眾需要怎樣的服務(wù)，通過制定政策法規(guī)等體現(xiàn)公眾需求，盡力執(zhí)行到位來滿足公眾需求，這樣才能更好地促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展。

三、我國政府執(zhí)行力現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國政府執(zhí)行力提升雖取得一定成效，但還存在一些不足和問題。結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為政府執(zhí)行力的缺失主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)執(zhí)行意識(shí)和觀念不強(qiáng)

政府在執(zhí)行政策時(shí)憂患和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，一些政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中還存在著重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕科學(xué)發(fā)展的觀念，為追求GDP增長和短期利益對上級(jí)政府或部門制定的政策進(jìn)行任意取舍或選擇性執(zhí)行。有利就執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行，導(dǎo)致惡劣后果，正是地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。

(二)執(zhí)行政策虎頭蛇尾

國家政策方針或上級(jí)政府的指示命令有時(shí)不可能兼顧到所有群體利益，某些情形下很有可能與執(zhí)行政策者所在地區(qū)的政府、民眾或執(zhí)行者本人的利益產(chǎn)生矛盾，從而導(dǎo)致在政策執(zhí)行的某一階段出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，無法繼續(xù)執(zhí)行下去。另一種情況是政策相對來講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，可在執(zhí)行過程中遇到一點(diǎn)困難便喪失信心，緩慢拖延甚至停止執(zhí)行。

(三)執(zhí)行政策搞形象工程

這種現(xiàn)象指執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)注重宣傳，而不去真正執(zhí)行到位。導(dǎo)致政策不能落實(shí)，民眾利益得不到保證，政府執(zhí)行力大大削弱。

四、在建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)下提升政府執(zhí)行力

雖然改革開放以來，我國政府采取了多項(xiàng)政策來提升政府執(zhí)行力，像政府機(jī)構(gòu)改革、壓縮審批程序等等，這些都取得了顯著成效。但是當(dāng)前我國政府部門還存在著執(zhí)行力的缺失，現(xiàn)狀依舊不容樂觀。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵在于采取相應(yīng)對策來全面提升政府執(zhí)行力。執(zhí)行力是相關(guān)制度、人員、文化等要素的綜合體現(xiàn)，政府執(zhí)行力是通過核心流程即人員流程、戰(zhàn)略流程和運(yùn)行流程進(jìn)行工作目標(biāo)落實(shí)的系統(tǒng)化過程。因此，主要通過人員、體制、運(yùn)行機(jī)制和客觀環(huán)境四個(gè)層面來闡述提升政府執(zhí)行力：

(一)提升公務(wù)員理念和素質(zhì)

人是影響執(zhí)行力的最根本因素。政府從事社會(huì)公共事務(wù)管理，行使國家行政權(quán)力，執(zhí)行國家公務(wù)，最終還是要通過公務(wù)員的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。因此，政府執(zhí)行力在某種程度上取決于公務(wù)員的執(zhí)行力。中國推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，首先需要轉(zhuǎn)變公務(wù)員理念和提高公務(wù)員素質(zhì)。

樹立“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是包括“以人為本”的發(fā)展。如果忽視人和社會(huì)的發(fā)展，可能會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵是人的發(fā)展，人的基本素質(zhì)的提高。

明確政府“社會(huì)服務(wù)人”的角色。“社會(huì)服務(wù)人”角色定位是政府職能在宏觀上的一種整體性自我確認(rèn)。政府運(yùn)行在很大程度上受市場內(nèi)在利益和組織目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，容易忽視社會(huì)公共利益，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中需要明確“社會(huì)服務(wù)人”的定位，以“公眾至上”為核心導(dǎo)向，以提供公共物品和公共服務(wù)為根本。

提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力。這是決定政府執(zhí)行力高低的核心。公務(wù)員有執(zhí)政為民的理念還不夠，還必須具備執(zhí)行的素質(zhì)和能力。在路線方針政策和法律制度框架制定以后，公務(wù)員的執(zhí)行能力就基本決定著政府的執(zhí)行能力。總體上看我國公務(wù)員的素質(zhì)和能力有了很大提高，但仍有不足。特別是隨著形勢任務(wù)的不斷變化，一部分公務(wù)員出現(xiàn)了“能力恐慌”，在決策中出現(xiàn)重大失誤，在執(zhí)行中軟弱無力，在監(jiān)督上無所作為等等，嚴(yán)重制約了政府執(zhí)行力的提高。因此，為了提高政府執(zhí)行力，就必須培養(yǎng)和造就一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

(二)決策執(zhí)行體制科學(xué)化和民主化

從戰(zhàn)略角度看，影響政府執(zhí)行力的因素在于政策本身是否合理、穩(wěn)定。政策本身合理穩(wěn)定才能進(jìn)一步執(zhí)行，政策的有效執(zhí)行以能夠最大限度地體現(xiàn)廣大民眾切身利益的高質(zhì)量政策為基本前提。提高政策方案執(zhí)行的質(zhì)量，就需要切實(shí)加強(qiáng)決策執(zhí)行體制的科學(xué)化、民主化。具體措施主要有兩個(gè)方面：

建立一套科學(xué)合理的決策執(zhí)行評(píng)估體系。決策的制定必須按照固定程序，經(jīng)多方評(píng)估保證其科學(xué)性和可操作性。而在決策執(zhí)行過程中，也需要建立相應(yīng)的評(píng)估體系對其執(zhí)行的進(jìn)度、科學(xué)性和有效性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。其評(píng)估主體除了政府“智囊團(tuán)”之外，還可由非政府咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策執(zhí)行情況的評(píng)估。非政府組織相對獨(dú)立，極少受到?jīng)Q策者意向的影響，一般能夠客觀公正地對決策執(zhí)行作出評(píng)價(jià)。

完善聽證制度。通過召開聽證會(huì)的形式讓目標(biāo)群體充分表達(dá)自己的意愿，從而了解其利益需求，使決策具有針對性，減少執(zhí)行阻力。另外，通過聽取有關(guān)專家和團(tuán)體的意見，還可以提高決策的科學(xué)性，同樣能達(dá)到減少阻力的效果。

(三)建立健全政府績效評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

政府的運(yùn)行機(jī)制問題，是決定政府執(zhí)行力高低的關(guān)鍵。運(yùn)行機(jī)制主要包括科學(xué)系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)作、體制內(nèi)外部關(guān)系的處理、詳細(xì)的跟進(jìn)措施及反饋機(jī)制等。結(jié)合我國政府實(shí)際情況，亟需加強(qiáng)和完善兩個(gè)主要方面：

建立政府績效評(píng)估機(jī)制。政府執(zhí)行力缺失的重要原因即是缺乏對政府運(yùn)作行之有效的績效評(píng)估機(jī)制，提高政府執(zhí)行力的根本措施在于建立健全一套科學(xué)完善的政府績效評(píng)估機(jī)制，這有利于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。政府績效評(píng)估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行評(píng)定。

就我國而言，政府服務(wù)提供尚未實(shí)行嚴(yán)格意義上的績效管理機(jī)制。因此，堅(jiān)持“以人為本”，建設(shè)服務(wù)型政府，必須對政府服務(wù)實(shí)行績效管理與評(píng)估。首先，以經(jīng)濟(jì)、效率、效果、效益和公平作為評(píng)價(jià)要素。其次，遵循民眾滿意原則，以人民的滿意度為最大考量，績效指標(biāo)公眾可以監(jiān)督。再次，注重獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬與服務(wù)績效掛鉤，形成激勵(lì)機(jī)制。最后，在干部政績考核指標(biāo)中加人生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、涉及社會(huì)公正的文化教育、公共衛(wèi)生的指標(biāo)進(jìn)行考量。

完善政府監(jiān)督機(jī)制。從利益的角度來講，社會(huì)中的一切矛盾、斗爭都是圍繞著利益而展開，利益是人們行為的根本動(dòng)因。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切都和他們的利益有關(guān)。”因此，政府官員在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)權(quán)衡各種利益，有時(shí)會(huì)動(dòng)用手中權(quán)力達(dá)到個(gè)人利益目標(biāo)。這時(shí)有可能就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象。只有加強(qiáng)監(jiān)督，才能保障政策的執(zhí)行有力。

法國著名思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”監(jiān)督必須是權(quán)力的監(jiān)督，沒有權(quán)力的監(jiān)督是不起作用的。因此，必須強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，強(qiáng)化行政問責(zé)制，從完善法制上找突破口，保證權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位和獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。

另一方面則加強(qiáng)社會(huì)對政府行為的監(jiān)督。監(jiān)督、約束是一種反向激勵(lì)，沒有監(jiān)督和約束就沒有合理的行為。政府機(jī)構(gòu)及其官員都握有重要權(quán)力，如果沒有約束，權(quán)力就會(huì)變成謀求個(gè)人及組織私利的手段而偏離社會(huì)公共利益目標(biāo)。從外部看，社會(huì)監(jiān)督包括公眾監(jiān)督、新聞媒介、輿論監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督；從內(nèi)部看主要是政府機(jī)構(gòu)從上至下的縱向監(jiān)督和同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的橫向監(jiān)督。

(四)營造有執(zhí)行力的政府環(huán)境

政府環(huán)境問題是決定政府執(zhí)行力高低的重要保證。政府在貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，各級(jí)政府在執(zhí)行決策時(shí)，還要受到體制、機(jī)制外的環(huán)境因素制約。政府執(zhí)行力的環(huán)境，是指以政府活動(dòng)為主題的外部氛圍。它由多種制約和影響政府活動(dòng)的力量相互作用和由多種生命體及非生命體的空間客體構(gòu)成。這個(gè)空間客體從廣度上既包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)因素，在范圍上包括人文、社會(huì)、行政法規(guī)、市場等在內(nèi)的多個(gè)領(lǐng)域。從環(huán)境對政府執(zhí)行力的作用看，環(huán)境直接或間接地制約和影響著政府執(zhí)行力的高低。建立一個(gè)穩(wěn)定、良好的外部環(huán)境，可以直接或間接地為政府執(zhí)行力提升提供可靠保證。

責(zé)任編輯：黃 杰