服務型政府建設的關鍵：政府執行力

摘要：在建設服務型政府已被確立為行政改革和發展目標的情況下，如何探索從技術層面向深層次拓展，并形成一種具有可持續性的動力機制，是當前中國政治體制改革的一個關鍵性問題。把企業管理中“執行力”概念引入政府行政管理體系，提升政府執行力是建設服務型政府的關鍵。

關鍵詞：服務型政府；政府執行力

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0089－04

一、問題的提出

黨的十七大報告中指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”這是根據社會主義市場經濟的實踐和民眾的迫切需求而提出的新執政理念。所謂服務型政府，是一種以公民為中心的政府。從政民關系上分析，它貫徹以人為本理念，強調民本位、權利本位和社會本位，以追求社會和公民公共利益，解決社會公共問題，有效滿足社會公眾需求為任。

建設服務型政府，是對政府行政理念、行政體制、行政流程和行政文化等的全面重塑。首先，在實現公共管理理念以及政府和公民角色重大轉換的基礎上，建立起以公民為中心，以服務公眾日益多元化的公共需求為導向的新的治理模式，服務而不是管制，成為界定政府職能的核心價值；其次，通過行政體制、行政流程和行政文化的重塑，全面提升政府公共服務能力；最后，以滿足公眾需求為目標，公共服務質量或公眾滿意度將成為政府績效考核的核心。

改革開放以來，以發展為導向的各級政府的角色行為體現出了鮮明的經濟建設型政府的特征：政府以發展經濟為首要職能，并以經濟建設主體的角色直接介入微觀經濟過程，政府有限公共資源主要用于經濟建設，政府績效考核以GDP和財政收入增長等經濟指標為圭臬等等。這一具有特定歷史合理性的政府職能模式產生的突出問題，即公共物品和公共服務的提供嚴重滯后于經濟發展水平，并由此派生出諸如農民工討薪、環境保護等一系列社會問題。進入新世紀以來，在關注民生和社會和諧的大背景下，受西方新公共管理實踐的啟示，政府逐步深入貫徹科學發展觀，越來越強調以人為本和全面協調可持續發展，政府公共服務職能得到強化，成為行政體制改革和發展的重要取向。

建設服務型政府，涉及技術、觀念、機制和體制等的變革與完善，是一項深層次、全方位的工程。把這項工作做好，不但需要明確目標和任務，更需要把目標和任務進行分解和細化，制定具體可操作的措施，一一加以落實到位。然而，就建設服務型政府的具體實踐及其成效而言，目前其探索基本上還停留在技術層面，體制等深層面的變革鮮有涉及。而任何技術層面的變革，如果得不到制度層面的有力支持，其所能實現的突破必將是有限的，甚至已經取得的進展也可能為體制痼疾所窒息。一些地方政府在行政技術層面所創造的成功經驗最終往往不是“官走政息”，就是始終在原地踏步，就充分說明了這一點。這使我們關注起一個重要的現實問題，即建設服務型政府，能否形成一個由行政技術到行政理念、行政體制再到行政運作機制，層層遞進的變革邏輯?能否形成一個具有可持續性的內在動力機制，以避免表面化和“碎片化”?

因此，建設服務型政府，關鍵是政府行為的到位和責任的落實。政府需要把主要精力放到創新體制和機制上來，使得運作流程更加系統化，更好地提高執行能力。這樣才能營造出有利于持續發展的市場環境，為廣大公眾提供更多更優質的服務。

二、建設服務型政府的關鍵在于政府執行力

“執行力”最初是企業管理學的概念，指“做”的能力，即選用合適的人去做正確的事，把事情做好的能力。就政府而言，所謂執行力，是指政府部門執行法律法規、方針政策、規劃計劃、決策政令的能力，也是指政府通過戰略流程、人員流程和運行流程進行工作目標落實的系統化過程。從管理學角度看，政府執行力是政府工作的生命力。黨的領導主要是政治領導，政府是國家政治運作的樞紐，更偏重于執行。政府執行力是黨的意志和主張能否實現的關鍵。從根本上說，當前我國政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能皆為執行黨的意志和主張服務。因此，黨的十七大報告提出“建設服務型政府”的要求，要實現這一目標，關鍵在于政府執行力。

(一)提升政府執行力是深人貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的重要保證。黨的十七大強調“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，堅持全面協調可持續發展”，“人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番，促進國民經濟又好又快發展”。經過20多年改革與發展，我國起點已經較高，這一時期改革任務特別復雜，既要清除傳統的體制性障礙，又要促使符合市場經濟體制與社會發展要求的新制度基本定型，面臨的挑戰也相當嚴峻。因此，政府責任十分重大。政府必須大力增強對這些目標和政策的執行力，促進向體制、運作機制的深層次轉變，才能確保經濟、政治、文化和社會“四位一體”建設的全面發展。

(二)提升政府執行力是解決政府自身存在某些問題，維護社會和諧的迫切需要。當前一些地方政府對政策的“執行力”出現弱化傾向，致使國家政令不暢，凸顯強化政府“執行力”的緊迫性。政府迫切需要通過努力實現民眾在心理上的信任和行動上的配合，必須保持一種開放的權力姿態，以協商態度真誠地與民眾展開對話和交流。政府的使命即是為人民服務，建設服務型政府，就需要深入了解民眾需要怎樣的服務，通過制定政策法規等體現公眾需求，盡力執行到位來滿足公眾需求，這樣才能更好地促進和諧社會發展。

三、我國政府執行力現狀分析

當前我國政府執行力提升雖取得一定成效，但還存在一些不足和問題。結合國內現狀，筆者認為政府執行力的缺失主要表現在以下三個方面：

(一)執行意識和觀念不強

政府在執行政策時憂患和責任意識不強，一些政策執行者在執行過程中還存在著重經濟建設輕科學發展的觀念，為追求GDP增長和短期利益對上級政府或部門制定的政策進行任意取舍或選擇性執行。有利就執行，不利就舍棄或者變通執行，導致惡劣后果，正是地方保護主義的體現。

(二)執行政策虎頭蛇尾

國家政策方針或上級政府的指示命令有時不可能兼顧到所有群體利益，某些情形下很有可能與執行政策者所在地區的政府、民眾或執行者本人的利益產生矛盾，從而導致在政策執行的某一階段出現梗阻現象，無法繼續執行下去。另一種情況是政策相對來講是好的，執行者開始也信心十足，可在執行過程中遇到一點困難便喪失信心，緩慢拖延甚至停止執行。

(三)執行政策搞形象工程

這種現象指執行者在執行政策時注重宣傳，而不去真正執行到位。導致政策不能落實，民眾利益得不到保證，政府執行力大大削弱。

四、在建設服務型政府的目標下提升政府執行力

雖然改革開放以來，我國政府采取了多項政策來提升政府執行力，像政府機構改革、壓縮審批程序等等，這些都取得了顯著成效。但是當前我國政府部門還存在著執行力的缺失，現狀依舊不容樂觀。建設服務型政府，關鍵在于采取相應對策來全面提升政府執行力。執行力是相關制度、人員、文化等要素的綜合體現，政府執行力是通過核心流程即人員流程、戰略流程和運行流程進行工作目標落實的系統化過程。因此，主要通過人員、體制、運行機制和客觀環境四個層面來闡述提升政府執行力：

(一)提升公務員理念和素質

人是影響執行力的最根本因素。政府從事社會公共事務管理，行使國家行政權力，執行國家公務，最終還是要通過公務員的執行來實現。因此，政府執行力在某種程度上取決于公務員的執行力。中國推進服務型政府建設，首先需要轉變公務員理念和提高公務員素質。

樹立“以人為本”為核心的科學發展觀。科學發展不僅僅是經濟增長，經濟的發展是包括“以人為本”的發展。如果忽視人和社會的發展，可能會對經濟發展造成嚴重影響。持續快速發展的關鍵是人的發展，人的基本素質的提高。

明確政府“社會服務人”的角色。“社會服務人”角色定位是政府職能在宏觀上的一種整體性自我確認。政府運行在很大程度上受市場內在利益和組織目標的驅動，容易忽視社會公共利益，公務員在執行公務活動中需要明確“社會服務人”的定位，以“公眾至上”為核心導向，以提供公共物品和公共服務為根本。

提高公務員的素質和能力。這是決定政府執行力高低的核心。公務員有執政為民的理念還不夠，還必須具備執行的素質和能力。在路線方針政策和法律制度框架制定以后，公務員的執行能力就基本決定著政府的執行能力。總體上看我國公務員的素質和能力有了很大提高，但仍有不足。特別是隨著形勢任務的不斷變化，一部分公務員出現了“能力恐慌”，在決策中出現重大失誤，在執行中軟弱無力，在監督上無所作為等等，嚴重制約了政府執行力的提高。因此，為了提高政府執行力，就必須培養和造就一支政治堅定、業務精通、清正廉潔、作風優良的高素質的公務員隊伍。

(二)決策執行體制科學化和民主化

從戰略角度看，影響政府執行力的因素在于政策本身是否合理、穩定。政策本身合理穩定才能進一步執行，政策的有效執行以能夠最大限度地體現廣大民眾切身利益的高質量政策為基本前提。提高政策方案執行的質量，就需要切實加強決策執行體制的科學化、民主化。具體措施主要有兩個方面：

建立一套科學合理的決策執行評估體系。決策的制定必須按照固定程序，經多方評估保證其科學性和可操作性。而在決策執行過程中，也需要建立相應的評估體系對其執行的進度、科學性和有效性等進行評價。其評估主體除了政府“智囊團”之外，還可由非政府咨詢機構進行決策執行情況的評估。非政府組織相對獨立，極少受到決策者意向的影響，一般能夠客觀公正地對決策執行作出評價。

完善聽證制度。通過召開聽證會的形式讓目標群體充分表達自己的意愿，從而了解其利益需求，使決策具有針對性，減少執行阻力。另外，通過聽取有關專家和團體的意見，還可以提高決策的科學性，同樣能達到減少阻力的效果。

(三)建立健全政府績效評估機制和監督機制

政府的運行機制問題，是決定政府執行力高低的關鍵。運行機制主要包括科學系統化的標準和程序運作、體制內外部關系的處理、詳細的跟進措施及反饋機制等。結合我國政府實際情況，亟需加強和完善兩個主要方面：

建立政府績效評估機制。政府執行力缺失的重要原因即是缺乏對政府運作行之有效的績效評估機制，提高政府執行力的根本措施在于建立健全一套科學完善的政府績效評估機制，這有利于推進服務型政府的建設。政府績效評估就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入和產出所反映的績效進行評定。

就我國而言，政府服務提供尚未實行嚴格意義上的績效管理機制。因此，堅持“以人為本”，建設服務型政府，必須對政府服務實行績效管理與評估。首先，以經濟、效率、效果、效益和公平作為評價要素。其次，遵循民眾滿意原則，以人民的滿意度為最大考量，績效指標公眾可以監督。再次，注重獎勵報酬與服務績效掛鉤，形成激勵機制。最后，在干部政績考核指標中加人生態環境指標、涉及社會公正的文化教育、公共衛生的指標進行考量。

完善政府監督機制。從利益的角度來講，社會中的一切矛盾、斗爭都是圍繞著利益而展開，利益是人們行為的根本動因。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切都和他們的利益有關。”因此，政府官員在執行政策時會權衡各種利益，有時會動用手中權力達到個人利益目標。這時有可能就會出現政策執行梗阻現象。只有加強監督，才能保障政策的執行有力。

法國著名思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”監督必須是權力的監督，沒有權力的監督是不起作用的。因此，必須強化國家權力機關的監督，強化行政問責制，從完善法制上找突破口，保證權力機關的獨立地位和獨立的監督權力。

另一方面則加強社會對政府行為的監督。監督、約束是一種反向激勵，沒有監督和約束就沒有合理的行為。政府機構及其官員都握有重要權力，如果沒有約束，權力就會變成謀求個人及組織私利的手段而偏離社會公共利益目標。從外部看，社會監督包括公眾監督、新聞媒介、輿論監督、社會組織監督；從內部看主要是政府機構從上至下的縱向監督和同級機構之間的橫向監督。

(四)營造有執行力的政府環境

政府環境問題是決定政府執行力高低的重要保證。政府在貫徹落實黨的路線方針政策，各級政府在執行決策時，還要受到體制、機制外的環境因素制約。政府執行力的環境，是指以政府活動為主題的外部氛圍。它由多種制約和影響政府活動的力量相互作用和由多種生命體及非生命體的空間客體構成。這個空間客體從廣度上既包括自然、社會、經濟、政治、文化等各個因素，在范圍上包括人文、社會、行政法規、市場等在內的多個領域。從環境對政府執行力的作用看，環境直接或間接地制約和影響著政府執行力的高低。建立一個穩定、良好的外部環境，可以直接或間接地為政府執行力提升提供可靠保證。

責任編輯：黃 杰