降價聽證會為何鮮有耳聞

摘要：在我國，價格聽證會的功能和作用一直受到人們非議，“逢聽必漲”的結果凸顯出制度設計上的缺陷。只有通過強化市場競爭、打破公用企業對信息的壟斷、完善聽證程序等舉措，降價聽證會鮮有耳聞的怪圈才會被打破。

關鍵詞：價格聽證；降價；公用企業；消費者；政府

中圖分類號：F726.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0079－03

價格聽證制度是中國社會經濟生活民主化、法制化的必然選擇。自1998年《價格法》明確規定“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度”，至今，全國范圍內舉行的各種大大小小的聽證會已不計其數。盡管聽證于民的理念、民主議政的機制正逐步形成，但是人們對價格聽證制度的質疑一刻也沒有停止過。由于制度設計上的疏漏和具體程序的缺失，價格聽證在政府價格決策過程中發揮的作用微乎其微，聽證會異化為“做秀會”、“漲價會”。據媒體調查，到目前為止，全國召開的價格聽證會中，成功否決漲價方案的僅有寥寥幾例，而舉行降價聽證會的更鮮有耳聞。為什么價格聽證的結果只有“漲”而沒有“降”?本人在對我國現有價格聽證制度進行反思的基礎上，試圖探尋其根源。

一、降價聽證會鮮有耳聞的原因分析

根據國務院制定的《政府價格決策聽證辦法》之規定，有權提出價格聽證申請的主體有三：一是從事公用事業服務的經營者或其主管部門；二是消費者或社會團體；三是政府價格主管部門或者有權制定價格的其他有關部門在無上述申請人的情況下，認為需要制定公用事業價格的，可依據定價權限、提出定價方案，并由政府價格主管部門組織聽證。接下來，我們可以從三方主體的立場來逐一分析降價聽證會為何鮮有耳聞?

(一)在缺乏市場競爭的狀況下，公用事業經營者為了獲取壟斷利益，不會主動提出降價的要求。

公用事業是指社會中為適應公眾生活需要而提供有關公共利益性質的服務，具體包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業。由于涉及到國計民生和群眾的切身利益，公用事業的經營者往往處于一種自然壟斷的地位，其所提供的產品和服務也缺少有效的市場競爭。在面對社會公眾時，他們經常會擺出一副“獨家經營，別無它店”的姿態，使得消費者根本無法作出合理的選擇。壟斷所產生的后果之一就是壟斷者往往會憑借其特殊的市場地位獲取壟斷利益，向消費者索取遠遠高出其生產成本的不合理價格。由于缺少潛在的競爭者，公用事業的經營者沒有競爭的壓力，在消費者要求降低公共產品和服務價格的呼聲下，它們并不會主動地采取加強管理、節約成本等手段來提高經濟效率和改善服務質量，反而會去千方百計地維護不合理的行業暴利，甚至不惜利用各種手段來游說政府、欺騙消費者。盡管公用企業提供的產品和服務在價格上受到政府的監督，甚至由政府直接定價，但是出于贏利的動機，它們仍然會借各種機會，在不受政府價格管制或者政府價格管制不嚴的領域，設法為自己牟取不正當的經濟利益。近年來，很多城市的出租車企業和運輸管理部門一再以汽油漲價等理由要求上調出租車價格，但卻沒有管理者愿意減少管理費和“車份錢”以降低成本的，這恰恰暴露出問題的實質。在這種情況下，指望公用事業經營者主動提出降價的要求無異于“天方夜譚”。

(二)對廣大消費者而言，主體地位的不平等和成本收益的不對稱使其無法提出舉行降價聽證會的申請。

1、消費者與壟斷廠商之間存在著嚴重的信息失衡

價格聽證的目的是通過各方利益主體的參與，對調定價的科學性、必要性進行充分論證，在掌握各方面信息的基礎上，剔除定價成本中的不合理因素，從而最終形成一個科學合理的調定價方案。因此，全面掌握相關的政策法律、企業經營成本等信息就成為價格聽證中能否擁有足夠的話語權之關鍵。壟斷企業在事實信息的掌控上占有優勢，他們對企業內部的成本和收益十分了解，但出于維護自身利益的需要，經常會以保護企業商業秘密為由拒絕向社會公開，或者有意散布一些不實的企業信息；政府部門因為缺乏有效的監控手段，無法準確得知廠家的生產信息，往往是“人云亦云”、“隨風起舞”；對消費者而言，基于種種條件限制，他們不可能也很難通過對企業的實地調查獲得第一手資料，即便獲取了相關信息，以普通消費者的能力也很難理解這些專業色彩濃厚的技術資料。這種被動接受的狀況決定了消費者代表無法提供充分的壟斷行業的價格信息，要想提出降價的聽證申請只能是“心有余而力不足”。

2、消費者普遍存在著“搭便車”的心理，利益驅動不足

“消費者群體是一個分散的群體，缺乏組織和協調。每一個消費者所處的社會關系不同，他們的利益和觀念也具有多元性”，很難形成統一的集體行動。在與壟斷企業的價格博弈中，盡管很多消費者都會產生不滿和沖動，但是由于“搭便車”心理的普遍存在，大多數人最終都不會付諸于行動。這一現象用美國奧爾森教授的“集體行動的邏輯”就能充分地予以說明。他認為，在“相容性”的利益集團中，由于集體行動的收益具有不可分割性，未參加集體行動的人獲得的收益不會造成參加者收益的損失。因此，那些承擔了行動成本的人無法阻止集體中其他人獲得行動所帶來的集團收益。在此基礎上，“除非一個群體中人數相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的或群體的利益而采取行動”。在與壟斷行業打交道的過程中，所有的消費者追求的共同利益就是合理的價格水平。但是，要想通過價格聽證會等方式與企業討價還價，還存在著一個成本支出的問題。對企業經營狀況、財務狀況的調研，對消費者意見的收集，需要耗費相當的時間、精力和財力，這些成本在沒有足夠的組織保障的情況下很可能需要消費者代表白掏腰包。即便最終能達到目的，消費者代表也不會從中得到比其他消費者更多的好處。這種成本和收益不平衡導致的結果是，單個的消費者不會采用自己付出巨大代價的方式來換取大家共同受益的局面。因此，在利益驅動不足的情況下，分散的消費者不會提出舉行降價聽證會的申請。

3、聽證程序的設計缺陷導致消費者無法采取主動行為

消費者與公共事業的經營者在實力和地位上存在著巨大差距。但是，現行的《政府價格決策聽證辦法》并沒有針對上述特點而把消費者申請調定價的程序與‘公用事業經營者申請調定價的程序在設計上加以區分，客觀上造成了消費者主動申請調定價的不能。例如《辦法》要求，價格聽證的申請人必須要提供企業近三年來的經營狀況、成本變化、財務決算報表、人均產值和收入水平等技術資料和定價方案，這些材料對于消費者來講，要想全面提供幾乎是不可能的。在聽證會的費用支出方面，盡管《辦法》規定“聽證經費可申請納入同級財政預算”，但是面對這筆不菲的支出，物價部門常常苦不堪言，因而在操作上，一些地方都是將其轉嫁給作為申請人的公用企業來承擔一部分。所以，如果是消費者申請調定價的話，這筆費用確實是難以承受的。盡管《辦法》第十六條規定，消費者或者社會團體認為需要調定價的，可以委托消費者組織向政府及各主管部門提出聽證申請，具體辦法另行規定。但所謂的具體辦法直到現在也沒有出臺。這些程序上的設計缺陷得消費者申請調定價只能是畫餅充饑。

(三)政府價格主管部門出于復雜的利益考量，很難召開降價聽證會。

政府在價格決策和聽證過程中起到的是監管者的作用，應當處于一種公正、中立的地位，不能有任何偏私。但是，我們國家的公用企業不僅具有行業壟斷的特點，還具有一些行政壟斷的特質。由于體制上的原因，他們大多都與政府部門之間存在著千絲萬縷的聯系。可以擔任調定價申請人的公用企業的主管部門與價格主管部門都隸屬于同一級政府，這不得不使人懷疑其中的利益聯系。“因為政府是最大的利益集團，將在一定范圍內執行的商品和服務價格決策聽證權交給當地政府，其走向必然是偏袒自身，損害相關利害關系人的利益。”此外，具有豐厚實力的公用事業的經營者為了攫取高額的利潤，也不排除動用各種資源和手段對政府部門和官員進行拉攏，使管制者成為俘虜，變身為利益集團代言人的可能性。可以說，政府價格主管部門雖有依職權提出調定價申請的權力，但在各種復雜的利益考量下，是很難會主動召開降價聽證會的。

二、如何打破降價聽證會鮮有耳聞的怪圈?

1、增強市場競爭，通過立法限制公用企業的壟斷利益

對公用事業的經營者而言，他們大多屬于國有或國有控股企業，由于體制和經營機制等方面的原因占據著大量的社會公共資源，理應承擔更多的社會責任。因而，公用企業必須要平衡好社會效益和經濟效益之間的關系，絕不允許以損害消費者合法權益、危害社會公共利益的手段來謀取企業的不正當經濟利益。改變公用企業過分追求行業暴利的根本出路在于：一是要引入市場競爭機制，通過競爭改善經營管理，降低成本，提高效率。電信行業的改革就是一個明顯的例證，廣大群眾已經從競爭中嘗到了話費標準降低而服務質量顯著提高等諸多好處。只有競爭才能產生壓力，有了壓力，公用企業才有降價的動力；二是要通過立法限制公用企業的壟斷利益。發達的市場經濟國家在維護市場公平競爭、反對暴利方面。都有一套完備的法律法規，相比較而言，我們國家卻存在著諸多對壟斷和暴利制約不力之處。因此，我們一定要借助《反壟斷法》出臺的契機，加強對公用產品和服務定價的監督和控制，明確公用產品的定價尺度，加大對壟斷暴利的整治力度，從而堵塞漏洞防止暴利的產生。

2、完善價格聽證程序，保障消費者能切實履行法律賦予的調定價的聽證申請權

建立分類聽證制，設計適合消費者申請調定價的聽證程序。為了保證價格決策過程中各方利益的充分表達，立法部門應考慮到消費者在消費關系中的弱勢地位及能力限制，從強化消費者的調查權、加重企業的舉證責任、聽證費用的特別保障等方面著手，盡快制定出一套不同于公用事業經營者申請調定價的聽證程序。消費者的聽證申請權不僅僅是一種可能，還可以通過程序的保障最終得以實現。

通過確立信息公開機制打破公用企業對信息的壟斷。首先，要建立公用產品與服務的信息披露制。公共事業的產品與服務與民生息息相關，而且“由于自然壟斷廠商在某一些行業或地區中占據了壟斷地位，沒有直接競爭的壓力，因此不具備一般企業的商業秘密，所以生產成本、定價原則等信息應充分公開，并且是完全真實、不含水分的”。應通過立法強調公用企業的信息披露義務，對企業成本、利潤等信息要定期向政府報備，并向社會公眾開放，以便隨時查詢；其次，要建立有效的成本監審機制，透過具有獨立性的社會中介組織對企業資料的審計和政府價格部門的嚴格審核，剔除虛假的價格成本，保證信息的真實性。同時對企業故意散布虛假信息的行為要給予嚴厲的懲罰；第三，消費者也可以借助集體的力量和專業人士的幫助將大量分散的信息系統化，提高信息的質量，并對信息形成職業化的運用，從而實現信息的基本對稱。

強化消費者權利保障，充分發揮消費者協會等社會群體組織在價格聽證中的作用。盡管在權能和功效上還存在著一些不足之處，但是在與消費者之間的協調、組織和溝通上，消費者協會還是發揮了極為重要的作用。現行的價格聽證制度中，作為消費者的代表，消費者協會在聽證代表的挑選、專業技術的提供、費用支出的保障方面尚有很大的潛能可供發掘。單個的消費者是孱弱的，要想在價格決策的過程中搶得主動，就必須要發揮集體的力量，通過消費者協會等社會組織的集團行動，強化消費者在價格決策中的聲音。

針對價格聽證中消費者代表一方存在的成本和收益不對稱的現象，應確立一個穩定的成本補償和激勵機制。對那些為了消費者集團利益而在時間、精力和經濟上有較大付出的消費者代表不僅應當給予補償，還要對那些發揮了積極作用的人予以物質和精神方面的激勵，使得集體中的成員有為集體利益而采取行動的動力。

3、明確政府在價格決策中的定位

對公用事業的經營者而言，政府是管治者；對社會公眾而言，它又是服務者。無論它的雙重身份如何沖突，在價格決策的過程中，政府只能居于中立的裁判地位，不能坐偏板凳，更不能謀求私利。因而，價格主管機關應嚴格履行職責，摒棄部門的利益考量，謹防成為企業的“俘虜”。政府部門要從維護市場價格的穩定有序、營造公平競爭的市場環境出發，在某些情況下，為保障人民群眾的價格權益，也當敢于依職權提出降價聽證的申請。

責任編輯：黃 杰