我國城市住房保障：問題探討和對策建議

摘要：住房問題是重要的民生問題之一，是構建和諧社會的重要內容。在各級政府的關注下，我國住房保障近年來取得了一些成績，但還有許多問題亟待解決。因此，必須在加深認識、加快立法、強化管理等方面下功夫。

關鍵詞：住房保障；廉租房；住房公積金

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0048－04

住房問題是現代化城市社會問題之一，是城市化與工業化發展的產物，決定于投資體制、生產制度、流通制度和管理制度。現代工業化過程同時也是城市化過程，城市作為經濟活動的聚集地，人口在城市高度集中，產生了對住房的巨大需求，形成了住房供應的絕對短缺，導致住房價格上漲。住房價格過高于中低收入家庭的支付能力，于是又產生住房有效需求不足的問題。這兩大問題導致大批貧民生活在擁擠不堪的貧民窟中，并因此產生了疾病、犯罪、社會規范和社會道德約束力下降等一系列嚴重的社會問題，危害整個社會的經濟發展和政治穩定。政府在解決這些由住房引起的社會問題的過程中，逐步形成了住房保障這一特殊的社會保障制度。

住房保障制度是國家或政府依據法律規定，通過國民收入再分配，保障居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領域內實行的社會保障制度，其實質是政府利用國家和社會的力量，通過行政手段為中低收入家庭提供適當住房，解決他們的住房問題。住房保障制度不是一種單一的保障制度，而是一種復合性的保障制度，具有社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等多方面的成分與性質，是一種綜合性的社會保障制度。當然，在不同國家(地區)、同一國家(地區)的不同時期，住房保障制度的側重點會有所不同，形成不同的住房保障模式。目前，正在我國城鎮范圍內推行的住房保障形式主要有三種：經濟適用房制度、廉租房制度和住房公積金制度。這三種制度在逐步推行中已取得了一定的成效，但還存在不少問題。下文著重分析存在問題并提出相應對策。

一、現行住房保障制度存在的問題

1、經濟適用房建設中存在的問題

經濟適用房建設規模過小。經濟適用房是以行政劃撥土地，享受政府優惠政策，以保本微利為原則，向中低收入家庭出售的商品住房。按照現有說法，我國高收入者占有10％－15％，最低收入者占10％－15％，中低收入者占70％－80％，這就意味著我國經濟適用房規模應該非常大。我國是一個發展中國家，居民收入不高，政府能在住房上提供財政支持的能力有限。在土地方面，我國的人地矛盾比較突出，政府用行政劃撥方式解決70％－80％中低收入者的住房用地將會非常困難，但即便如此，政府仍應在解決這部分人的住房問題上發揮作用。因此，必須擴大經濟適用房的規模，改變目前城市住宅開發中經適房占比過少的狀況，以滿足廣大居民的住房要求。

銷售對象界定不清。政府規定：經濟適用房的主要供應對象為中低收入家庭，具體收入標準由各地政府按本地實際情況自行確定。按照國際通用做法，一國居民家庭收入劃分為高、中等偏高、中等、中等偏低、低收入階層，中低收入階層占絕大部分。在我國現行經濟適用房政策中的受益對象究竟是指高收入以外的其他階層還是中等偏低加低收入階層，到目前政府仍然未有明確的界定，使得擁有價格優勢的經濟適用房面對了大約90％左右的購買者。由于沒有一個權威部門提供判定家庭收入的精確標準，在實際操作中又將對購買對象的監督職責轉化到企業身上。企業目標是追求利益最大化，企業不愿也不可能承擔這一職責，從而形成了在經濟適用房銷售對象方面的無效監督。現階段購買經濟適用房只要由購買者出具工資收入證明即可，而目前個人資金管理、信用管理等宏觀條件還不完備，購房者收入核實取證難度較大。一些經濟適用房開發商甚至把銷售對象定位在高或中等偏高的群體，出現了經濟適用房“富人化”的現象，甚至成為不少高收入階層投資的項目。這使政府的優惠政策在一定程度上沒有落到中低收入階層的身上，又無形中增加了政府的負擔。

區位選擇上存在局限。政府對經濟適用房項目開發實行劃撥用地，各種稅費減半征收的優惠政策。因此，經濟適用房的開發建設必然會降低城市土地收益，所以經濟適用房一般多會選擇在城市邊緣或近郊土地收益較小的地段進行，這樣做雖然能降低房價，但同時也帶來新的問題。城市郊區的市政、交通、教育、醫療等都不十分完善，將經濟適用房建在近郊地帶，會加大購房者的生活成本，給其就業、生活帶來不便，不利于中低收入階層生活水平的提高。同時，由于地段較差，可能帶來銷售狀況的不理想，形成新的空置。

經濟適用房面積過大，標準過高。在實際操作過程中，一些房地產開發商按照經濟適用房的政策享受優厚待遇的同時，并沒有按照規定建設經濟適用房，打著經濟適用房的幌子，開發的卻是超標準的中、高檔商品房，其戶型多為三室一廳直至四室兩廳，戶均面積達100平方米以上。雖然經濟適用房較同質的商品房而言單價較低，但由于面積過大，每套經濟適用房的總價仍然居高不下，將大部分中低收入階層排斥在購買群體之外。據國家統計局2005年11月份的統計顯示，全國人均月收入為912.52元，而目前許多中小城市的經濟適用房價格都超過了2000元／m²，北京、天津等地更突破了4000元／m²，已經大大超過了中低收入家庭的購房能力。

2、廉租房建設中存在的問題

廉租住房由于其保障的范圍較小，在執行過程中總的情況比較好，但仍有一些深層次的問題需要研究。其中最主要的問題是廉租房使用對象范圍過窄。關于廉租房的適用對象，目前我們只局限于具有“非農業長住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭”。按這樣的界定，適用人群的范圍就顯得狹窄了。首先，對于收入處于平均收入水平以下、最低收入水平以上的家庭來說，由于實際情況的差別，也存在對廉租住房的需求，而廉租房適用對象并未將這一部分人包括進去；第二，我國現有很多農民工進城務工，他們之中的絕大部分，目前則是靠著在城鄉結合部“私搭亂建”，或私下里租用居民住房來解決問題，成為社會不穩定因素的一種，這一廉租房的適用群體目前也還沒有納入到政府廉租房適用對象的考慮范圍之中；第三，越來越多地出現在現代城市人群中的單親家庭(據統計，單親母親約占已婚婦女的10％－15％)及日益增多的老齡群體中的空巢家庭，對廉租房也有著特殊的要求。

3、公積金制度中存在的問題

現行的公積金制度將需要扶持的低收入者被排斥在受益對象之外。目前大量下崗職工、小型私營企業雇員等中低收入職工，由于就業狀況而不能參與住房公積金繳存，一些企業以種種借口抵制、逃避建立住房公積金制度，拒絕為職工繳納公積金，使得這批最需要政策扶持的低收入者無法申請公積金貸款，被排斥在受益對象之外。同時，由于相關制度的缺失，住房公積金管理較為混亂，擠占、挪用甚至貪污住房公積金的案件時有發生，存在很多安全隱患。

二、進一步完善我國住房保障體系的措施

1、充分認識完善我國住房保障體系的重要性和緊迫性

完善住房保障體系，是維護社會穩定、構建社會主義和諧社會的迫切需要。安居才能樂業。隨著人類社會的進步和經濟的發展，“住房作為人類生存不可替代的必需品，人人都應享有合適的居所”的觀念已經得到普遍認可。1985年第40屆聯合國大會確定每年10月的第一個星期一為“世界人居日”(亦稱“世界住房日”)，就是旨在提醒各國重視人民享有住房的基本權利和對良好人居環境的向往，為構筑未來人居環境承擔起應有的社會責任。黨的16大提出構建社會主義和諧社會的理念，而進一步完善我國住房保障體系，滿足人民群眾的住房需求，維護社會的穩定，恰恰是體現和諧社會的重要內容之一。但是自從1998年以來，房價飛速上漲，給大批中低收入家庭帶來置業的重重壓力，人民對解決住房困難，共享改革開放和經濟發展成果的愿望十分迫切，雖然目前的住房保障體系在一定程度上解決了部分中低收入家庭的困難，但是住房保障的矛盾依然十分突出，因此，完善住房保障體系，解決中低收入家庭的住房問題，是維護社會穩定、構建社會主義和諧社會的迫切需要。

完善住房保障體系，是政府彌補市場機制缺陷，調控房地產市場的必要手段。鑒于住房本身所具有的特殊性以及住房市場所存在的缺陷，僅僅依賴市場機制難以完全解決中低收入家庭的住房問題。由于城市化進程的快速發展和城市中外來人口的日益增加，使得房價在較短時期內快速上漲，廣大中低收入家庭的購房能力遠遠落后于住房的市場價格，如果政府不介入，通過市場化的手段就無法解決這種住房矛盾，這已被世界各國的實踐所證明。因此，政府作為社會資源再分配的主導者，有責任和義務通過完善住房保障體系，解決中低收入家庭基本住房需求，彌補市場機制的不足。當然，這并不代表要取代市場機制，更不是要破壞市場機制，而是在市場機制無法發揮作用或無法充分發揮作用的情況下，通過政府對住房市場的干預引導市場，是對市場機制的一種補充和修正。同時，完善住房保障體系，由政府根據市場情況，適時、適量地提供定價合理的公共住房，通過改變供求關系，將能有效地刺激和控制住房生產，確保住宅市場的供需平衡，合理調控房地產市場。一般而言，政府投入的公共住房的數量直接影響到房地產的市場價格水平。當住房需求過大，房價飛漲時，政府投入公共住房越多，將能顯著的制約房地產市場價格的上漲，從而達到調控房地產市場的目的。

2、加快住房保障立法，整合相關機構職能，抓好保障措施的落實

加快我國住房保障立法，從法律上明確公民的住房保障權。目前，我國住房保障體系的建設，采用的方式一直是在國務院的指導協調下，以建設部與地方政府和建設系統的文件與規定作為依據。這樣的體制，必然會造成行政效力層層衰減，沒有基本法律的保障，住房保障政策在實際執行過程中很難完全到位。例如，建設部1999年就頒布了《城鎮廉租住房管理辦法》，而截至2006年9月底，全國尚有5個省(區、市)沒有建立廉租住房制度目標責任制，19個地級以上城市沒有建立廉租住房制度；國務院1998年在《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中明確提出：“建立以經濟適用住房為主的住房供應體系”，但是，目前全國很多城市基本上停止經濟適用住房的建設。因此，加快住房保障立法，通過立法來指導國家的住房保障工作，以法律的形式確定公民的“居住權”，把完善住房保障、提供公共住宅產品、解決中低收入者的住房問題作為政府的行政責任，才能改變住房保障措施落實不力的局面。

整合相關機構的職能，理順職責分工，便于住房保障工作的順利開展。目前，我國住房保障措施執行不力原因是多方面的，但與管理職能錯位也有很大的關系。我國目前住房保障職能歸建設部扎口管理，住房保障政策涉及的范圍很多，它既有經濟適用住房政策、公積金制度，又有相關稅收減免政策、租金補貼政策等，是國家利用行政權力對住房分配領域進行利益調整，屬于支出分配的范疇，是社會保障的一個組成部分。而建設部長期從事建設領域的工作，對分配領域的工作缺乏經驗，在職能上更不能從全局的角度統一考慮整個社會保障問題。因此，必然造成住房保障與整個社會保障工作割裂。所以，應將有關住房保障職能歸并到勞動和社會保障部，使住房保障工作能與整個社會保障工作信息共享、政策銜接，保證住房保障工作順利開展。

3、因地制宜，制定切合實際、循序漸進的保障政策和保障手段

任何國家的住房保障政策脫離不了自身經濟發展的局限，如果經濟發展尚處于落后階段，那根本談不上什么高水平的住房保障。作為世界上人口最多的發展中國家，在經濟基礎并不是很雄厚的情況下，要想在住房保障問題上突出重圍，較好地解決中低收入家庭的住房困難，需要從以下幾方面著手：

不同地區、不同經濟發展階段，保障政策的側重點和保障的標準應循序漸進。我國國土遼闊，人口眾多，區域經濟發展不平衡現象嚴重，整體上東部地區經濟發展優于中西部地區，但就是經濟發展較快的東部地區內部也存在參差不齊的情況，要在同一時段高水平的解決所有困難人群的住房問題，非常不現實。因此，在住房保障初級階段應以最低收入家庭為主，隨經濟的發展，將保障的對象逐步擴大到中低收入家庭，保障的標準也應根據經濟發展的可能，逐步提高。

針對不同的收人階層，保障手段應采取多種形式。目前我國的住房保障體系中，由政府提供的實物型的公共住房主要有廉租房、經濟適用房兩種，由于這種實物型住房保障需要的一次性投入非常大，將會給地方財政帶來巨大壓力，因此，在經濟實力尚顯薄弱的今天，建議對適用于廉租房制度的最低收入家庭，采取以租金補貼為主的手段，實物配租只能在滿足特定條件的情況下才可進行，如屬殘疾人、軍、烈屬等；對適用于經濟適用住房的中低收入家庭，則采取出售為主、租售并舉的手段。

提供公共住房的方式由政府直接介入向間接介入的方式逐步轉變。提供公共住房既可以采取政府直接介入的方式，也可以采取間接介入的方式。由于政府直接介入提供公共住房的方式對政府財政壓力很大，并且容易引發腐敗、尋租等不良后果，因此，由政府直接提供公共住房應逐步過渡到通過政府出臺稅收優惠政策、金融扶持政策等，借助社會團體、非營利組織等為社會建造低租金或低價的住宅。另外，在條件許可的情況下，可以鼓勵和引導住房合作社等多種建房手段。像瑞典政府，就是通過給予非營利公司、住房合作社等種種財政優惠，建造了戰后國內總建房量2/3的住宅，使瑞典成為世界上解決住房問題最成功的國家之一。

建立健全個人收入監管制度，進一步完善公積金制度，使住房保障的陽光照在真正需要的家庭上。住房保障效能充分發揮的前提就是對申報家庭的收入能有一個清晰、全面的了解。但是，目前我國的個人信用體系還不健全，納稅意識不強、個人收入檔案還不完整，因而必須通過單位、銀行、稅務等對個人的收入進行全面的監管，建立健全個人收入監管制度，才能保證公共住宅的供應真正做到面向需要的家庭。同時，進一步完善公積金繳存、使用規定，加強公積金中心對不建立公積金制度的企業的執法力度，制定貸款應向中低收入家庭傾斜的政策，對購置超過普通標準住房的家庭應限制使用公積金貸款，只可提取本息等，真正體現公積金的住房保障功能。

強化對住房保障政策執行情況的監管。建立和完善住房保障制度，客觀要求地方政府發揮主導作用，但各地政府往往是有錢搞經濟建設、搞形象工程，卻沒錢投入到住房保障建設，在房價飛漲的今天，致使群眾呼聲不斷。因此，必須強化對住房保障工作的監管，將住房保障工作執行情況的好壞直接與地方政府、相關部門的工作業績考核掛鉤，才能扭轉住房保障執行不力的現狀，逐步解決中低收入家庭的住房問題。

責任編輯：浩 宇