失地農民問題：本質、成因與政策涵義

摘要：在城鎮化高速發展過程中，失地農民問題處理得當與否事關社會穩定。透過近年來城鎮化進程中失地農民問題表象，對失地農民問題本質進行了細致分析，從制度、經濟和社會歷史等不同方面對失地農民問題的成因進行系統闡述，指出解決問題的相關政策涵義。

關鍵詞：失地農民問題；成因；政策涵義

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0055－04

一、問題的提出

近年來，我國城鎮化高速發展，為保證城鎮化對土地的需求，大量的農用土地變成非農建設用地。失地農民，是伴隨著城鎮化和工業化過程而出現的特殊群體。失地農民問題是事關社會穩定的大問題，社會犯罪群體中失地農民比例逐年增加，失地農民進一步邊緣化極易加速聚集公共風險，誘發和放大社會危機。城鎮化和工業化是失地農民問題產生的直接原因。城鎮化是人類文明進步的重要標志，也是我國實現現代化的重要途徑。目前，對此問題已經引起了黨和政府、社會各界的高度重視。失地農民問題現在已經是“三位一體”的載體：既是社會問題，也是經濟問題，更是制度問題。失地農民問題如果不能妥善解決，事關社會穩定、事關政治、社會、經濟協調發展。

與失地農民問題直接相關聯，近年來圍繞城鎮化過程中的征地問題，不少學者就征地過程中的利益博弈、市場化、土地非農化、土地制度缺陷、土地權益分配、社會保障等方面進行了大量研究。直接以失地農民問題為研究對象，近年來國內學術界也已經做了許多研究，許多學者從現狀、農民失地原因、失地農民的補償安置以及失地農民保障體系建設等不同側面進行了研究。縱觀國內已有研究，失地農民問題已經引起了學術界的廣泛關注與研究，對本文的進一步研究具有積極的借鑒意義，但也存在不足：對失地農民問題的分析缺乏系統性，同時缺乏對失地農民問題形成機理內生性的深入研究，容易頭痛醫頭、腳痛醫腳。針對不足，本文擬系統地分析失地農民問題的本質、成因與政策涵義。

二、失地農民問題本質探討

在現行的征地制度下，對農民土地的征用意味著土地的所有權由原來的集體所有轉變成了永久的國家所有，更多農民失去了賴以生存和養老的根本——土地。失地農民的產生，是城市化進程中的正常現象，農民失地并不可怕，可怕的是失地同時失業。從失地農民問題的具體狀況看，以下幾方面現象非常突出：①失地農民規模很大，據估計，我國失地農民已經達到了4000多萬，而且這一數字還在以每年250萬到300萬的速度遞增；②土地征用后，基本實現的是貨幣補償，而且補償標準普遍偏低；③多數農民沒有技術專長，重新就業難度很大，或者基本從事二、三產業中收入低下，穩定性差的工作；④生活習慣和生活方式難以改變，市民意識比較單薄；⑤失地農民上訪事件不斷，農民對于國家現行的政策抱怨很多，意見頗大。失地農民問題的外在表現按照時間順序概括包括三個層次，首先，農民失地時點上產生的直接問題，主要包括失地農民規模問題、征地補償標準問題；其次，農民失地后的個體問題，包括失地農民失地后的各種類型的個體生計風險問題；最后，失地農民個體問題演化出來的公共風險問題。

透過失地農民問題的諸多表現，可以對失地農民問題的本質作進一步分析。城市化的過程中，農民一旦失地，被動參與城市化，失地農民的個人風險的構成和強度可能會因此發生變化；同時與城市化所伴生的大規模的工業化過程也會產生就業等風險。市場經濟條件下，對于一個理性個體，如果一個經濟事件自己獨立決策，事件的發生產生當期的“損”和“益”，同時產生未來的“損”和“益”，那么除了當期的損和益可以直接加以核算外，未來的“損”和“益”形成了一種事實上的不確定性風險。理論上看，一個理性的個體，對于一個經濟事件的決策所遵循的內在邏輯公式是：當期收益值+未來收益當期貼現值≥當期成本值+未來成本當期貼現值。但是由于未來損益的不確定性，更一般的情況是：如果未來成本和收益的發生均存在風險，“損”發生的概率是X，“益”發生的概率是Y，那么上述邏輯公式需要修正為：當期收益值+未來收益當期貼現值*x≥當期成本值+未來成本當期貼現值*Y。做簡單的移項，邏輯公式可以進一步簡化為：當期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X。因此不難發現：如果農民可以自由選擇失地與否，那么在當期的益損值確定的情況下，Y越大，X越小，其愿意失地的可能性越小。相反，Y越小，X越大，其愿意失地的可能性越大。

對于失地農民而言，如果失地后導致未來的收益的不確定增加，而成本的確定增加，客觀上會減少經濟事件當期發生的可能性。這是理性的農民在風險社會下的必然選擇。但是對于失地農民而言，這種本該存在在市場經濟下的理性行為邏輯并不能自由實現。因為，對于農民而言，自愿選擇失地的行為受到限制，更準確地說不管是公共利益還是非公共利益，一旦國家決定征用土地，農民更多的只能選擇被動接受國家規定的當期損益進行交易。但對于未來損益，農民即使有所權衡，也難以因此有效左右失地過程。這樣，如果農民失去土地后，未來收益發生的不確定性增加，而成本發生的確定性增加，客觀上國家的征地行為扭曲了農民的自愿風險選擇行為，較之于農民的可能自愿選擇，失地農民的個體風險因此被放大。且隨著收益不確定性程度的增加和成本發生確定性程度的增加，扭曲程度也越高，個體風險被放大的程度也越高。

與城市化過程中的其他利益主體相比較，失地農民雖然是理性的利益主體，但其理性往往是很有限的理性。在一個急劇變化的社會發展過程，不可預測性得到加強，失地農民在此環境下更加難以有效的預知未來。事實上，城市化進程中的所有利益主體均有規避未來風險的內在要求，如果城市化過程的風險(產業結構升級、調整等方面的風險)客觀存在，那么對于利益主體而言，如果風險無法回避的話，風險轉嫁是次優選擇，在以中央政府、地方政府、失地農民、產業資本主體為主要利益主體參與的城市化進程中，由于地方政府是第一行動集團，地方政府和產業資本主體效率兼容，在中央政府的委托目標難以客觀準確顯示的體制下，失地農民的利益損害難以及時有效地得到補償的情況下，地方政府和產業資本作為利益兼容體主觀上可能，客觀上可以把未來風險轉嫁給失地農民和中央政府。在當前城市化進程中的一些制度安排其本質更是未來風險轉嫁的制度安排，在土地征用過程中，通過土地的征用，農民失去了與土地有關的所有權利束，大部分得到的是一次性貨幣補償，這一事實既是財產(或權利)的強行交易，也是風險的強行轉嫁。一方面地方政府以足夠低的成本推進了城市化，產業資本主體以足夠低的土地成本進行生產活動，另一方面地方政府所獲取的土地收益是未來相當長時間內的收益貼現，未來的收益貼現轉化成當期消費的來源；產業資本也是以當期的土地價格水平獲得了未來相當長時間內的土地使用權及其他權利束，失地農民則以政府規定的交易價格一次性賣出未來的土地收益權。當這一切的發生如果建立在低價格水平上的時候，未來的風險實際上已經轉嫁。進而導致失地農民失地過程中的理性邏輯“當期的益損值≥未來的損*Y－未來的益*X”無法實現。相反，由于補償標準偏低，失地農民無法有效融入到城市生產、生產中去，結果很容易出現“當期的益損值≤未來的損*Y－未來的益*x”，從而導致農民失地后個體風險產生，并可能隨著時間推移而放大。當失地農民無法自身承當因為非自愿失地而產生的個體風險的時候，個體風險就可以通過各種形式轉化為公共風險，如失地農民上訪，社會犯罪等。

綜上，失地農民問題的本質可以概括為：失地農民被動參與城鎮化進程中，由于缺乏有效的制度安排，失地過程導致失地農民與其他利益主體相比并不能保證其帕累托效率改善而產生個體生存與發展風險，同時失地農民個體風險會隨著時間變化演化成公共風險。

三、失地農民問題成因分析

在分析失地農民問題的本質基礎上，系統地識別失地農民問題的成因更為重要。下面，從制度、經濟、社會歷史等不同層面對引起失地農民問題的主要因素逐一剖析，了解失地農民問題發生、演化的真正成因。

(一)制度原因：中央地方委托代理關系下的地方政府道德風險

現實國情下，在從計劃經濟向市場經濟轉型的改革過程中，隨著中央政府向地方政府逐步放權讓利，在地區社會經濟發展方面，中央政府與地方政府之間逐步形成了事實上的委托代理關系。在委托代理的理論框架中，廣義的代理關系泛指承擔風險的委托人授予代理人某些決策權并與之訂立或明或暗的合約，但由于委托人與代理人績效函數的不一致性及信息的非對稱性，就可能產生逆向選擇而產生道德風險。即代理人利用自己的信息優勢，采取旨在謀求自身績效最大化卻可能損害委托人利益的機會主義行為。考慮到委托代理框架本身的制度缺陷，代理方天生的有發生道德風險的動機，如果道德風險發生的成本遠遠低于代理預期收益的增加的話，地方政府有足夠的動力發生道德風險。

農民失地作為一種現象，是城市化進程中資源配置發生變化的結果。在市場經濟制度下，如果農民失地是一種自愿行為，那么農民失地過程至多是一種現象，而不是一個嚴重的問題，失地農民現象之所以演化為問題，追根求源，離不開與市場經濟制度嵌入所伴生的地方政府角色變遷所衍生的道德風險。失地農民現象變成問題主要是因為地方政府利用不完善的市場機制主導城鎮化過程，導致了失地農民的強烈排斥。在地方經濟發展過程中，城市化、工業化進程里地方政府越來越依賴粗放型的土地外延擴張。在城鎮化過程中，地方政府之所以有足夠的熱情通過大幅度的土地擴容來給地方城鎮化進程提速，原因是地方政府作為“政治企業家”，其一方面有中央政府委托代理的政治資源，另一方面又有企業家性質的內在利益目標追求。尤其是在當前的財政體制下，地方政府為了增加財政支出能力，促進經濟發展，顯示當地經濟發展好的績效信號，地方政府為了地方政府的稅源，增加預算外收入成為地方政府的本能選擇。地方政府有足夠動力和信息優勢使公共域的擴大，從而擴大公共產品生產的范圍、數量，更好地顯示代理成績。與公共產權權利相對應的責任的缺失或者事實上的軟約束是產生失地農民問題的重要原因。然而，在經濟發展的強烈沖動下，隨著城鎮化進程的加快，農民失地不可避免。城鎮化在扭曲的政府行為偏好下是經濟發展的目標而不是經濟發展的手段，農民在殘缺的土地產權制度下在失地過程中：是典型的弱勢群體和規則的被動接受者，失地農民往往游離于失地過程中利益博弈格局之外。當以地方政府為城鎮化的第一推動力量和博弈的第一經濟利益集團時，農民利益保護和農民就業問題變成了軟約束而缺乏對地方政府行為的實際有效的硬制約。

(二)經濟原因：急速城鎮化進程中工業化發展資本稀缺

理論上，完善的市場經濟體制下自發進行的城鎮化進程意味著：一方面，社會財富生產方式的轉變，農業比重的進一步降低，另一方面，通過城鎮化過程來增加社會的財富和經濟增長的效率。因此，不難解釋在當前的城鎮化過程中，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區，城鎮化過程均被看成了地區經濟增長的潛在有效支撐點。但是城鎮化如果缺乏有效的產業結構布局、有效的工業化進程來推動，那么城鎮化本身難以產生持續的經濟增長動力。各地方充分認識到工業化對城鎮化的正面影響后，有足夠的動力來招商引資就是情理之中的事情了。從工業化過程投入看，資本、勞動、土地是基本的生產要素，在一個地區工業化進程中，由于缺乏足夠的工業化產業資本，城鎮化進程因此和大力招商引資聯系在一起。從二元結構下一路走來的城鎮化：過程中，各地方，尤其是經濟欠發達地區所遇到的突出問題就是城鎮化進程中工業化發展所需要的產業資本的不足，在大規模的城鎮化過程中，產業資本缺乏形成了事實上的地區發展的瓶頸制約因素。

盡管從城鎮化過程本身來看，農地非農化后意味著土地收益的增加，但問題在于與農地收益相比較，城鎮化土地收益的增加是跨時間的平均收益的增加，并不意味著在特定時點上收益很快增加。如果把城鎮化過程放進一個成本一收益框架來看，長期看，隨著城鎮化過程的深入，城鎮化過程推進的邊際成本下降，而邊際收益上升，但成本和收益難以在短時間內平衡。縱觀各地實踐，大規模工業化、城鎮化所面臨著的突出問題是產業資本的稀缺，結果是產業資本在時點上機會成本居高不下，產業資本的價格上升。另一方面，在全球化的工業化分工格局中，中國工業的生產率低下可以形象地命名為“邊緣化”。中國工業邊緣化主要有兩個表現：一是產業增加值率低；二是產業分布向低端集中。這是中國被動參加國際分工之后，在全球競爭體系中，與西方跨國公司相比所具有的不可避免的劣勢，在采用同樣市場競爭規則下，產業被固定在國際分工的底層的必然結果。如此格局下，短期內在城鎮化過程中，對土地的長期真實價格必然是扭曲的，其本質是由于土地的最終需求主體是產業資本，產業資本既短缺，又技術含量低，這樣產業資本在中國大規模城鎮化過程中“物不美價不廉”。市場經濟下經濟增長，土地是一很重要的要素投入，要素投入的數量取決于土地的價格，以地方政府征用農地的過程很容易導致土地價格的扭曲。土地價格一旦扭曲，客觀上導致經濟增長的外延式發展，即很容易導致經濟增長中土地要素替代資本等其他要素投入，而工業化過程中資本客觀存在替代勞動力的趨勢，從而不可避免地最終產生了土地替代勞動力的過程，結果是農民不僅低價出讓了農地上一切產權意義上的權利，而且從長期看也難以保證有就業機會。

(三)社會歷史原因：失地農民被動失地后個體風險放大

隨著經濟的發展，農民的正處于一個從生存理性向經濟理性逐步變化的過程。在這一進程的兩端，一端是生存理性，在傳統的自然經濟條件下，特別是在一個靠天吃飯的自然經濟中，農民追求的更多是生存理性，其本質是風險的發生對于農民的影響可能是致命的；另一端是經濟理性，尤其在當今的西方國家，農民已經不再是一種身份的代表，而更多的是一種產業的代號，農民的經濟行為也以追求經濟理性為主，傳統意義上的農民可以在不同的產業之間做出不同的選擇以實現其個人或者家庭利益最大化，在這一選擇過程中，農民并不天然地會選擇完全離開農業領域而變成市民。作為一個發展中國家，一方面我國經濟經過改革開放得到長足發展，另一方面我國仍然是一個人口大國，農業勞動力人口在整個勞動力中所占比重還很高，農業不僅是一個產業的代號，農民還主要是弱勢群體的主要組成部分。土地對于大多數農民來說，在一個可以預見的時間內至少仍舊會提供三方面的功能，首先是經濟功能，是作為農業產出的投入要素；其次是就業功能，在農民人力資源難以匹配于現代化和工業化的情形下，土地是提供農民就業的載體，換言之，農民失地意愿是聯系于個體的人力資源質量的，人力資源質量越高，非農就業機會和空間越大，失去土地的機會成本也就越低，相反人力資源質量越低，農民的就業空間越是依賴于土地，失去土地的機會成本也就越高}最后，基本保障功能，土地之于農民，最終除了作為消費的重要來源，還是農民化解消費風險的來源，越是經濟欠發達地區，由于糧食的可儲藏性、年際消費的可連續性等特征，農民可以通過糧食的儲藏和適時出售等來化解家庭消費的不確定性所帶來的風險。而一旦農民失去土地，上述三方面的功能將同時喪失。

城鎮對于大多數農民來說是相對陌生的空間，但隨著經濟的逐步轉型，城鄉二元經濟結構的逐步松動，盡管農民對城市的認知會有所增加。但認知的廣度和深度是一個逐步變化的過程。農民作為理性的個體，成本、收益、風險是其任何經濟決策比較充分考慮的要素。農民一旦失去土地，傳統土地的功能全部喪失，而如果農民失地過程是非自愿失地，那么意味著失地農民是被動的參與城鎮化，缺乏很快適應城鎮里生存發展的本領和技能，另外如果失地補償標準低下，社會保障措施缺乏，那么失地農民可能會在短的時間內出現“坐吃山空”而出現生存權利和發展權利同時缺乏的情形。

四、主要政策建議

(一)地方政府應轉變發展理念

重新審視失地農民問題，中央政府制定政策至上而下促進地方政府轉變發展理念，以公共風險識別和化解取代公共產品的簡單數量擴張的發展思路非常迫切和必要。不同的城鎮化目標追求是與地區的工業化水平、工業結構、社會經濟發展的諸多要素密切相關的，而不同的工業水平，二、三產業結構又內生了對就業人員的要求，從而影響到失地農民的就業空間。失地后的農民就業途徑取決于農民的自身素質、就業環境、產業結構等多方面的因素。在當前以行政力量主導或引導的城鎮化模式中，在公平、效率目標之間、在地區短期利益和長期利益之間的不同取舍對失地后農民就業狀況會產生極其重要的影響。城鎮化應該是多目標同時兼顧的過程，如果不能綜合考慮多目標，城鎮化過程，尤其是地方政府主導的城鎮化、工業化過程還可能會對失地農民產生深遠的負面影響。以地區土地可持續利用和地區長期利益最大化為目標取向，以中央政府、地方政府和失地農民三者問利益協調為動機，從城鎮化的當期成本投入和長期效益合理分配角度人手分析才是考慮失地農民補償標準的合理性框架及補償形式的好的切入點。考慮各地城鎮化的階段性，以失地農民就業空間挖掘、拓展為目標，為失地農民就業、城鎮化健康推進、社會更加公正三者內生統一于城鎮化進程中找到了著陸點、支撐架才是政府行使公共權力應該負起的責任。

(二)采取多種措施從制度源頭上解決失地農民問題

失地農民問題緣于：1、外因，農民與各利益主體博弈過程中的弱勢地位所導致的不公平問題；2、內因，農民自身人力資源質量不能夠匹配于市場經濟要求所導致的低效率問題。兩方面問題的共同作用是社會風險產生、擴大的催化劑、加速器。解決外因所產生的問題需要修正或者改變博弈框架，失地農民需要一個公平的利益表達、訴求體制和機制，是短效之策；解決內因所產生的問題需要改善失地農民人力資源質量，失地農民需要一個有效改善、長期自我提高人力資源質量的條件和途徑，是長效之策。部分失地農民群體的可持續生計問題需要中央政府上升到公共產品提供層次上來考慮。中央政府作為正式制度供給的第一行動集團，對土地增殖的分配格局，對地方政府的制度約束，經濟激勵要做出重大調整。打破地區利益障礙，全國一盤棋，建立并完善社會風險識別、預警、化解為主要內容的綜合體系，特別要加大對欠發達地區城鎮化過程中失地農民問題的政策傾斜、轉移支付、產業扶持。

(三)重視失地農民就業問題，加速建立失地農民社會保障體系

各地在城鎮化過程中，要充分重視對失地農民的技能培訓，保證其基本的發展權利，把對失地農民問題的就業工作納入到地方政府績效考核體系，促進地方政府對待失地農民問題：①選擇重點，對于家庭較為困難的失地農民應該及早讓其就業，保障其生活；②普遍就業。普遍就業是指，保證至少一個家庭成員參加就業，減少家庭負擔。這樣，不僅保證了普遍就業，使得失地農民中不會因過度貧困而出現社會問題，也解決了崗位資源緊張的問題。

同時，失地農民的生活出現了困難。保證他們的基本生存權利政府責無旁貸，政府應該對他們掌握的征地收益進行有效的分配。從長遠、規范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。特別是經濟欠發達地區的失地農民基本社會保障問題，在土地出讓收益中，可以考慮專門設立中央、省級政府失地農民問題專項資金和帳戶，要加大對經濟欠發達地區失地農民的專項轉移力度，協助經濟欠發達地區政府籌集基本社會保障資金。

責任編輯：浩 宇