我國土地整理法律制度建設(shè)亟待解決的問題

摘要：土地整理法律制度建設(shè)是推進(jìn)土地整理的法制化運作的必然選擇。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)特別注重集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、土地整理規(guī)劃的科學(xué)性以及土地整理與生態(tài)保護(hù)方面的研究。

關(guān)鍵詞：土地整理；法律制度；土地產(chǎn)權(quán)；規(guī)劃；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0070－03

我國人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力開展土地整理工作，增加可利用土地數(shù)量成為時代的必然要求。1999年修訂的《土地管理法》確立了土地整理的法律原則。依據(jù)《土地管理法》第四十一條規(guī)定，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村等綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)代意義上的土地整理，在我國雖然只開展了不到10年時間，但已展示出巨大的綜合效益。但是，由于目前我國相關(guān)法律僅規(guī)定了土地整理的法律原則，缺少具體的法律制度，因而影響了土地整理的法制化運作。當(dāng)前，我國土地整理法律建設(shè)應(yīng)著重解決好以下幾個問題：

第一，集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊問題。土地產(chǎn)權(quán)問題是土地整理的主要內(nèi)容之一，土地產(chǎn)權(quán)變化是土地整理過程中一個極為敏感的問題，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。集體所有權(quán)按其本來含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序，在實際生活中難以找到體現(xiàn)所有權(quán)的載體。另一方面，土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，但二者之間隸屬界限不清，各種權(quán)利的內(nèi)核及主體缺乏法律規(guī)范，無法體現(xiàn)市場法則。要么集體動輒以土地所有者名義侵犯農(nóng)民權(quán)益；要么是農(nóng)民把土地視為己有，不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，集體利益得不到相應(yīng)保障。

實踐表明，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，對我們當(dāng)前所進(jìn)行的土地整理，亦形成了其發(fā)展的“瓶頸”。土地整理的重要目標(biāo)之一是促進(jìn)土地高效、集約經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。而我國農(nóng)戶承包按照平均主義原則分配，好壞、遠(yuǎn)近搭配，結(jié)果造成耕地過于零散，農(nóng)民經(jīng)營過于分散。據(jù)典型調(diào)查，目前我國每個農(nóng)戶平均經(jīng)營8.35畝耕地，平均分成9.7塊。這種狹小的土地經(jīng)營規(guī)模造成資源浪費嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)機械化無法應(yīng)用，同時，也使得農(nóng)事活動的“外部效應(yīng)”變得更為突出和明顯，亦即一戶的農(nóng)事活動很容易給另一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來有利或不利影響，阻礙了土地整理目標(biāo)的實現(xiàn)。

集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，集體土地所有權(quán)行政權(quán)力化的現(xiàn)實告訴我們，如果片面地強調(diào)土地整理的義務(wù)性，難免會出現(xiàn)以行政權(quán)替代土地所有權(quán)、強行開展土地整理、漠視農(nóng)民利益、當(dāng)事人之間矛盾激化的后果。由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律機制是封閉的，所以還必須通過授權(quán)性規(guī)范的激勵機制，建立土地整理的利益驅(qū)動機制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開展。

從根本上解決土地整理中的產(chǎn)權(quán)問題可以注重從以下幾點人手：一是在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，依法確認(rèn)不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎(chǔ)。二是加強農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權(quán)利。參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應(yīng)當(dāng)真正代表集體意志，項目設(shè)計方案、實施方案、土地權(quán)屬調(diào)整方案等應(yīng)當(dāng)在項目區(qū)進(jìn)行公告，開發(fā)整理的土地，其集體所有權(quán)性質(zhì)不變。三是按照“兩權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)制度改革要求，將集體土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，其權(quán)利與義務(wù)應(yīng)等同于國有土地使用權(quán)，使農(nóng)民所取得的土地使用權(quán)成為真正意義上的產(chǎn)權(quán)。建議國家制定農(nóng)村土地經(jīng)營法，對土地的承包經(jīng)營權(quán)給予物權(quán)的確認(rèn)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包者之間訂立承包經(jīng)營合同。

第二，土地整理規(guī)劃不科學(xué)問題。高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計是搞好土地開發(fā)整理的依據(jù)。包括土地整理在內(nèi)的土地利用關(guān)系由土地規(guī)劃法加以協(xié)調(diào)和指引，早已成為國際通例。按規(guī)劃法的職能，一方面，土地規(guī)劃法對土地整理的發(fā)展作出預(yù)測引導(dǎo)，引導(dǎo)土地利用人的行為進(jìn)而提高其參與主動性；另一方面，按規(guī)劃法的強制效力，土地整理要服從規(guī)劃的要求，要與國土資源的綜合利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，我國土地整理所及規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃，是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求以及當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣?jīng)濟(jì)條件對土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等在空間和時間上所作的總體安排和布局。國土資源部在2000年頒布了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》，2003年頒布了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，將土地整理規(guī)劃作為總體利用規(guī)劃的專項內(nèi)容。然而，從各地土地整理的現(xiàn)狀來看，土地整理規(guī)劃往往與土地利用總體規(guī)劃相脫節(jié)。具體表現(xiàn)在：許多土地整理規(guī)劃沒有經(jīng)過周密的調(diào)查和科學(xué)的論證，對于整理區(qū)域是口頭確定或圖紙上隨意劃定，單純從其潛力為出發(fā)點，不顧其經(jīng)濟(jì)可行性和當(dāng)?shù)貙嶋H情況；在土地利用總體規(guī)劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標(biāo)，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；縣、鄉(xiāng)兩級的土地整理實施規(guī)劃較為粗糙，有關(guān)部門欠缺相關(guān)的監(jiān)督制度，致使規(guī)劃難以實施或缺乏操作性，與其整理目標(biāo)相違背。

產(chǎn)生上述問題的主要原因有：一是土地規(guī)劃沒有被上升為法律，僅僅作為政府行政機關(guān)進(jìn)行土地管理的一種手段；同時，土地規(guī)劃包容在《土地管理法》中而沒有單獨立法，其優(yōu)先效力無從談起。二是規(guī)劃的法律調(diào)控不嚴(yán)格。按照《土地管理法實施條例》第九條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。然而，實踐中違反規(guī)劃、突破規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題頻繁出現(xiàn)。這一方面是因為地方政府管理失控，同時也與土地規(guī)劃本身缺乏科學(xué)性有關(guān)。特別是作為土地規(guī)劃基礎(chǔ)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地規(guī)劃有待完善。三是規(guī)劃的產(chǎn)生缺乏民主性。我國《土地管理法》通過行政部門的規(guī)劃權(quán)限將規(guī)劃制定限制于行政主管部門的內(nèi)部行為。在國外，公眾參與、咨詢與聽證制度等公開、民主的規(guī)劃決策程序早已成為國際慣例。作為具有正式法律效力的土地整理規(guī)劃，不僅涉及各種自然和社會等物質(zhì)因素，而且涉及到各種不同專項規(guī)范部門間的協(xié)調(diào)和公眾對規(guī)劃的認(rèn)同，因此，它的產(chǎn)生過程應(yīng)是一個民主、開放的程序。

完善土地整理規(guī)劃的措施有：提升規(guī)劃法的法律地位，加快規(guī)劃立法；建立規(guī)劃制定的民主、公開程序并使之法律化；通過招投標(biāo)選擇信譽好、業(yè)務(wù)水平高的規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計；選擇責(zé)任心強的專家組成規(guī)劃設(shè)計和預(yù)算審查小組，引入專家決策機制，進(jìn)一步提高方案論證水平。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一部署，各級土地利用總體規(guī)劃及土地開發(fā)整理規(guī)劃修編工作正在全面展開。當(dāng)前，我國一些地方在編制土地整理專項規(guī)劃，開展土地整理重大工程等課題研究方面進(jìn)行了有益的探索。如江蘇省大部分地方編制了土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，并先后進(jìn)行了《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《江蘇省土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制辦法及定額標(biāo)準(zhǔn)》等多項重大課題的研究，有力地指導(dǎo)了全省土地整理工作的實踐。

第三，土地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不協(xié)調(diào)問題。目前我國土地整理整體上還處在初級階段，大多數(shù)地區(qū)土地整理的最主要目標(biāo)仍是擴(kuò)大耕地數(shù)量，補償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，維持耕地總量動態(tài)平衡。即使談到生態(tài)環(huán)境保護(hù)大多也只是在田間道路兩旁人工營造防護(hù)林，土地整理的生態(tài)績效評價缺乏一套完整可行的評價體系，由此導(dǎo)致土地開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境存在諸多矛盾。任何違反生態(tài)規(guī)律去利用自然、改造自然的行動，最終都將受到它的懲罰。20世紀(jì)50年代大躍進(jìn)的結(jié)果，即是一次嚴(yán)重的教訓(xùn)，這是土地整理所必須認(rèn)真對待的。與之相對照的是，一些國家在土地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)方面取得的成績值得我們借鑒。例如，德國的鄉(xiāng)村，風(fēng)景如畫，這得益于德國長期以來實行的土地整理制度。德國的土地整理主要依據(jù)是1953年頒布的《土地整理法》。依據(jù)這部法規(guī)，土地整理不僅著眼于有效整合零碎、不規(guī)則地塊，同時也考慮到景觀生態(tài)的要求。

我國土地整理忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原因：一是現(xiàn)階段的土地利用總體規(guī)劃在制定的時候往往著眼于提高土地的集約利用水平、提高土地的質(zhì)量、改善生產(chǎn)條件以及提高農(nóng)村現(xiàn)代化水平等方面，對于土地整理的生態(tài)保護(hù)這一要求考慮甚少。二是我們國家對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境這一學(xué)科的研究時間相對較短，將土地整理與保護(hù)生態(tài)環(huán)境結(jié)合進(jìn)行研究的很少，特別是缺少對土地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行定量評價模型的研究。三是在法律體系上，有關(guān)生態(tài)保護(hù)與土地整理在制度設(shè)計和規(guī)范上無法相互銜接。《環(huán)境保護(hù)法》雖然在第十九條規(guī)定，“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，但這種粗線條原則性規(guī)定，缺乏具體的規(guī)則指引。《土地管理法》雖然將“保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”作為原則(《土地管理法》第一條)，但可持續(xù)發(fā)展所蘊含的生態(tài)保護(hù)要求并未在具體法律法規(guī)中予以明確和強化。例如，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)沒有納入土地整理規(guī)范之中；土地整理過程沒有依法介入生態(tài)環(huán)境相容性評價；對土地整理造成的生態(tài)環(huán)境損害沒有相應(yīng)的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)補償責(zé)任；沒有提供社會公眾從生態(tài)環(huán)境的公法角度監(jiān)督土地整理行為的制度機制。

要解決土地整理中的生態(tài)問題，必須要以國家的法律和政策作保障，從以下幾個方面來解決：

一是按照可持續(xù)發(fā)展理念來引導(dǎo)土地整理法律規(guī)范的價值取向。可持續(xù)發(fā)展是一種從環(huán)境和資源角度提出的關(guān)于人類長期發(fā)展的戰(zhàn)略和模式。這一戰(zhàn)略和模式由聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年在提交聯(lián)合國大會《我們共同的未來》的著名報告中首先正式提出。可持續(xù)發(fā)展理念引導(dǎo)著土地整理法律規(guī)范的調(diào)整和完善，如強化生態(tài)指標(biāo)在土地整理規(guī)劃中的法律效力；對損害生態(tài)環(huán)境的行為確立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度等。

二是強化土地整理法律規(guī)范與環(huán)境法律規(guī)范的整合。目前，國際社會在可持續(xù)發(fā)展理念下倡導(dǎo)自然資源法與環(huán)境法的銜接與統(tǒng)一。依據(jù)我國國情，參照國外經(jīng)驗，整合土地整理法律規(guī)范與環(huán)境法律規(guī)范可以從以下幾點入手：第一，制定出相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，做到有法可依，有法必依；第二，土地整理規(guī)劃體系中必須引入一套科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境評價體系；第三，建立土地整理對生態(tài)結(jié)構(gòu)損害的經(jīng)濟(jì)補償制度和其它形式的法律責(zé)任追究制度；第四，建立各級政府、有關(guān)部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地開發(fā)整理工作中相互監(jiān)督機制；第五，建立公民環(huán)境權(quán)制度，特別注重對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)；第六，建立以有關(guān)國家機關(guān)為原告的土地生態(tài)訴訟程序。

2003年9月1日，我國《環(huán)境影響評價法》正式實施。根據(jù)該法規(guī)定，建設(shè)項目和政府部門擬訂的規(guī)劃，如果可能對環(huán)境造成不良影響，在實施前都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，并采取相應(yīng)的措施預(yù)防和減少損害。國土資源部《關(guān)于加強和改進(jìn)土地開發(fā)整理工作的通知》(國土資發(fā)[2005]29號)明確提出土地整理是改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》(國辦發(fā)[2005]32號)則進(jìn)一步要求認(rèn)真研究如何協(xié)調(diào)包括土地整理在內(nèi)的土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)問題。通過多年來的土地整理，一些地方實現(xiàn)了田、水、路、林、村的綜合整治和綜合運用，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高了土地質(zhì)量，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。實踐已經(jīng)證明，土地整理將在改善生態(tài)環(huán)境的方面發(fā)揮出巨大的功效。

責(zé)任編輯：錢國華