《物權法》視野下的公共利益問題探析

摘要：公共利益是一個典型的不確定性概念，但其在目前的多部法律中被廣泛應用，尤其在我國新頒布的物權法中被再次提到。因此，我們有必要對其概念、內涵、特征等內容作一探討，在立法及司法等環節中對公共利益予以界定和審查，以切實維護廣大人民的根本利益。

關鍵詞：公共利益；物權法；內涵；特征；公共利益實現

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0073－03

一、物權法中公共利益概念模糊

長期以來，“公共利益”這一概念在法學領域被廣泛使用，是個十分重要的概念范疇。但公共利益是一個彈性很大的概念，盡管為大多數國家的立法所認可，但究竟什么是公共利益似乎至今仍沒有一個完整的、明確的、權威性的解釋。

我國《憲法》2004年修正案第20條和第22條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的財產實行征收或者征用，并給予補償”。在憲法指導下，《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。對于土地等不動產的征收或征用，除《憲法》外，我國不同層次、不同內容的相關法律也作了很多的規定，這些規定無一例外的都涉及到了公共利益這一概念。從憲法到法律，公共利益是我國當前征用土地、收回國有土地使用權的前提條件，也是判斷政府征收征用土地行為合法性和正當性的惟一標準。然而，長期以來，由于憲法及相關法律對何為公共利益缺乏明確具體的界定，新出臺的物權法對公共利益概念的內涵和外延亦沒有作出明確規定。這樣，在具體的司法實踐中容易導致對公共利益的理解不一致而濫用自由裁量權，從而侵害公民、法人的財產權利。

公共利益概念模糊是一個世界范圍的問題，雖然這一概念長期存在于各國的相關法律中，但各國法律很少有在法律上對其進行明確界定的。我國臺灣學者陳新民認為，公共利益的“最大特別之處，在于其概念、內容的不確定性”，主要原因在于“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”?，F實生活中，正由于公共利益概念的模糊和不確定性，往往成為政府濫用權力的一個借口，甚至在政企不分的情況下，政府及其公務人員把企業利益說成公共利益糊弄老百姓。即當政府行使的公共權力與相對方的私人利益發生沖突時，政府常以公共利益之名強行推行自己的意志。而事實上，對公共利益的解釋在行政機關那里已呈現出很大的隨意性。在強大的公共權力面前，相對人變得很無奈。而且即便感到政府所宣稱的“公共利益”是不正當的，相對人也因沒有明確的法律界定而無法通過救濟使自己受損害的權益得到有效的補償。

二、公共利益概念的內涵及特征

對于公共利益的內涵，目前學界眾說紛紜，莫衷一是。但從我國目前所有的法律條款對公共利益的規定，筆者認為，公共利益之含義是指主要由政府提供的、為公眾的和與公眾有關的或為公眾所公用或者公共的利益。其構成包含了以下基本內容：第一，公共利益是為全社會全體成員共同的、整體的利益，既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加；第二，公共利益在法律中的作用是對個體權利的一種限制，規定了個體權利行使的界限與范圍，而維護公共利益是法律的立法目的之一，不得損害公共利益，更是社會個體成員從事各種活動的一項基本原則。雖然法律中并沒有明確規定公共利益高于個人利益，但表述的意思是非常清楚的，個人利益如果與公共利益發生沖突，當以公共利益為主；第三，公共利益是公眾利益或者與公眾有關的、為公眾所公用的利益，“公眾”范圍內的公用，則具有公共性。公共利益作為一種“集體產品”或公共服務，是為公眾所欲求的，一旦提供了這種服務，它們就不得為提供者所壟斷，而為所有社會其他成員所共享，因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同體，倘若所謂的公共利益只是某些或某一特定利益主體受益，滿足了特定人的利益需求或愿望，這種“公共利益”不能成為社會的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同體提供的集體產品，是悖離社會普遍利益的。只有那種旨在實現真正的普遍利益的服務，從而使每個人都會從這種服務中得到益處，并有助于改善他們生活狀況和生活質量的公共利益，才符合社會普遍利益的本質和精神，才是真正的公共利益。

物權法對公共利益的內涵并沒有作出明確的界定，在物權法起草過程中，對物權法中是否應當對“公共利益”的內容作出明確界定，一直存在爭議，但物權法最終沒有對“公共利益”這一概念作出具體界定。因為從本質上說，“公共利益”是一個類似于誠實信用、公序良俗等彈性條款的概念，一個難以在法律上對其內容加以明確界定的概念。但筆者認為應以一般民眾對于公共利益認知及解讀為標準會較為適宜。所以在不同的時代，在不同的情況下，公共利益會有不同程度上的標準。但這并不是說公共利益是沒有范圍及標準的。目前人們一般認知的公共利益包括有：體育、文化、教育、衛生、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業；國家重大經濟建設項目，但以具有公益性為限；國家安全和軍事用途；交通、水利、能源、供電等公共事業或市政建設；其它由政府興辦以公益為目的事業等。

公共利益具有以下特征：

寬泛性。公共利益所包括的范圍非常寬泛，如國防、交通、水利、公共衛生、教育、政府機關和慈善事業等，它既可能是經濟利益，也可能是指社會的福祉，還可能包括教育、衛生、環境等各個方面的利益。其范圍究竟有多寬，很難界定。就征收土地而言，公共利益的范圍非常寬泛，例如包括國家國防用地、國家機關用地，能源交通設施用地(如煤礦、道路、機場等)，國家重點工程用地，學校、醫院等公益福利事業用地，水利、環境保護用地，以及其他給予公共利益或者公共需要的用地。公共利益和純商業利益之間存在一定程度上的交叉，在一個小區進行房地產開發，如果其中建設了學校、醫院，即使其主要是服務于小區，但其也使不特定的人分享了教育、衛生等方面的利益，因而在一定程度上也體現了社會公共利益。

不確定性。因為利益內容本身是一個價值判斷的對象，具有一定的主觀性。例如，要拆除某個地方的居民小區建造一個醫院，一些人會認為此種行為是符合公共利益的；但另一些人會認為，保留原來居民區的特征，維持原有的風貌，從而保護城區的歷史，可能也體現了一定程度的公共利益。對于公共利益理解的不同，是因為人們是從不同的角度來作出評價和判斷的。另一方面，公共利益的目的性可能也是變化的。例如，因為某個時期的軍事工業的目的而征地，但在該特定軍事目的已經完成以后，公共目的性可能不復存在，也就不需要基于公共利益而征地。

發展性。公共利益本身是一個開放性的概念，具有不可窮盡性，也就是說其類型繁多，且隨著社會的發展而不斷發展。公共利益不僅要看人民是否客觀上受益，而且還要反映社會公共政策的需要。社會的不同時期的治國方略、采用的政策等，都會在一定程度上影響到公共利益的內涵和實現。在特殊情況下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益轉化。如果我們現在在立法上對公共利益進行了界定列舉，一方面，這種界定列舉很難概括公共利益的全部內容；另一方面，也很難預計以后可能會發生的變化。舉一個簡單的例子，在幾十年前，很多國家并沒有把消費者利益看作公共利益的范圍，認為這純粹是一個商業利益問題。但是在最近幾十年，隨著世界各國對消費者利益保護的加強，很多國家的判例學說，越來越多地承認消費者利益也可能是公共利益保護的對象，這就表明公共利益的內涵在不斷擴大，甚至包含了商業利益。

層次復雜性。公共利益中包含了社會全體成員的共同利益(如國家安全利益等)，不特定人關于經濟、教育、文化等方面的利益，消費者利益、城市基礎設施建設、交易安全等等。這些利益本身具有不同的層次。不同層次的公共利益，保護的力度也不同。如果各種不同的公共利益之間發生沖突，法律上需要解決的是，如何使公共利益最大化。這就需要分析公共利益的層次，優先保護更高層次的公共利益。但層次問題只是在問題發生之后，需要界定“公共利益”時才是被考慮的因素，而很難在立法對公共利益進行界定時就對其層次進行區分。

鑒于上述原因，物權法中維持憲法關于公共利益的抽象的表述，沒有采用正面界定和反面排除的方法規定公共利益的內涵。但物權法中也對公共利益及基于公共利益的征收作了一些必要的界定，例如針對實踐中建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止等現象，物權法第42條作出了針對性的規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。禁止違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”這實際上就是通過糧食安全這一公共利益，對征收進行了一定的限制。

三、物權法視野下公共利益的實現

實現公共利益的最根本目的就是防止公權力以公共利益為幌子侵犯私權，引起權利紛爭。但大量理論和實踐證明，要將“公共利益”作精確的界定幾無可能。而相對合理地界定公共利益雖然能在一定程度上解決一些困境，但公共利益本身的特殊性決定了這種方式不會也不能徹底解決問題，還應從程序等角度構建相應的公共利益認定制度，使公共利益的認定更加客觀公正，也客觀上在公權力與私權間設立“防火墻”，在私權遭到公權力的侵擾時提供權利救濟的路徑。美國在法律中沒有對公共利益作明確的界定，卻明確規定了因公共利益引起紛爭時如何保護私權，將公共利益界定：本身轉化為對私權如何保護上，避免了界定公共利益概念面臨的困境，又盡可能地限制公共利益的隨意擴展，實現了保護私權的目的。我國在物權法中如何保障公共利益的實現，著重應考慮以下幾個方面：

1、明確為了公共利益行使征收征用權的主體必須是國家。我國憲法規定國家根據公共利益需要行使征收征用權。實踐中往往由國家授權有關機關來實施，對此，立法應明確授權范圍，無法定授權者不得實施征收征用。同時，筆者認為，到底哪級政府有權決定征收征用應該慎重，物權法規定縣級政府就有權決定征收征用值得商榷。當前我國地方政府往往注重經濟效益和政績而忽略基本權利的保障是不爭的事實，加上縣級政府本身層級的局限性，處理問題時就不可避免地有更大的不均衡性。因而有權決定征收征用的政府層級越高對權利人保護則越有利，有權決定征收征用的以市級及市級以上政府為宜。當然，由于信息不對稱、層級越多管理效率下降等因素會增大行政成本。這就涉及行政成本的節約和個人權利保護誰優先的問題。行政成本是由納稅人來負擔的，而納稅的根本目的就是要政府利用稅收來保護納稅人的合法權益。而且公民財產權是人權、自由和民主的根基，離開財產權的有力保障，社會主義法治國家的建立則無從談起。所以，在面臨行政成本和私權保護的取舍時，顯然應優先考慮私權的保護問題。

2、立法應規定在征收征用前必須進行聽證。在涉及公共利益的征收征用操作前，政府應舉行群眾聽證會，聽證會至少應有政府、利益受損方代表、獨立的相關專家代表三方主體參加。政府主張征收征用是為了公共利益的需要應承擔舉證責任。若利益受損方對聽證結果不服的，有權向決定征收征用政府的同級法院提起行政訴訟。當然，在搶險、救災、戰爭等特別緊急的情況下征收征用的，無需舉行聽證，但事后應說明情況并依法給予合理補償。

3、建立合理的補償制度。即使公共利益成立，只能說明征收征用的合法性和正當性，但不能忽視對被征收征用人的公平合理補償。在實行補償過程中應引入獨立的價格評估程序，評估機構應由被征用人和政府共同指定。若雙方不能形成一致意見引起紛爭，應由法院指定評估機構。如果評估有誤，評估機構要負損害賠償責任。

4、堅持個案分析的原則。因為在涉及公共利益和私人利益保護誰優先時，往往涉及價值判斷。而法律價值在一定范圍內有較明確的價值秩序，因而在此范圍內，權利位階應具有相對確定性。但這種權利位階并不具有絕對性，主要是因為法律價值具有一定的流動性，必須聯系具體的條件和事實才能最后確定，如在近代憲法階段，西方各國都曾偏重經濟自由的保障，而進入現代憲法階段后，精神文化活動的自由，尤其是其中的表達自由則獲得了優越的地位，為此導致權利體系內部的結構非常復雜，許多權利因其價值地位的非確定性，而處于相應的不確定的位階之上，往往需要通過個案來把握。我們在處理公共利益與私人權益之爭時應堅持個案分析的原則，尤其涉及兜底條款中沒有明確規定的公共利益事項時，更應堅持該原則，反對賦予財產征收征用的個案以規范性、普通性意義，要針對個案中涉及的公共利益和私人利益的具體情況，作出誰優位的價值評判，公平合理保護公私權益，使二者達到和諧統一。

責任編輯：錢國華