關于呼倫貝爾市資源型城市經濟轉型情況的調研報告

一、基本情況

呼倫貝爾市是內蒙古乃至全國資源最富集的地區之一。可以說，在幾十年的發展過程中，呼倫貝爾市是以資源開發為主而逐步發展壯大起來的，逐步形成了以森林采伐、煤炭采掘、土地屯墾、逐水草養牧為主的資源依賴型經濟，成為典型的“資源立市”型城市。長期的資源開發，使呼倫貝爾市形成為資源型城市，多數城市及城鎮或“以林為主”，“以林建城”、“以林興城”，或“以煤為主”，“以煤建城”、“以煤興城”，形成了以資源型產業、資源型企業為主的經濟格局。我們所調研的幾個旗市是比較典型的資源型旗市，可分為兩種類型：一是森林資源型城市：即牙克石市、根河市、鄂倫春旗、扎蘭屯市；二是煤炭資源型城市：滿洲里市、鄂溫克旗。

按國務院東北辦對資源型城市界定的4個定量評價指標和6種特定情況的定性分析，并將1995年、2000年、2003年、2006年4個年份確定為樣本年，滿洲里市、牙克石市、根河市、扎蘭屯市、鄂倫春自治旗、鄂溫克旗均符合4條定量評價指標，應納入東北地區資源型城市范圍。

二、呼倫貝爾市資源型城市接續替代產業發展狀況

近幾年，這些旗市乃至呼倫貝爾全市，由于森林資源萎縮和國家實施“天保工程”的雙重壓力，加之，煤炭、有色等礦產資源開采成本增加以及運輸瓶頸制約，生產方式落后、技術含量低等因素，已使經濟發展受到嚴重阻滯，財政自給率下降，失業人口增加，低保人口比重高，民生艱難，全市面臨著實現經濟轉型，實現經濟新發展，改善民生的巨大壓力。

(一)森林資源型城市接續替代產業發展狀況

1、森林生態保護取得了顯著成效。據調查，1998年國家實施“天保工程”后，截至目前，森林資源已經實現了長大于消。與1997年相比，內蒙古大興安嶺林區活立木總蓄積增長了8154.63萬立方米，森林蓄積增長了6468.27萬立方米，森林面積增長8.94萬公頃，森林覆蓋率從69.95％上升到75.68％，比5年前提高了5.73個百分點，森林蓄積量由638，255，081立方米增長到665，108，715立方米，增加26，853，674立方米，人工林面積增長了7.79萬公頃，人工活立木總蓄積增長了342.8萬立方米，年度采伐量由1998年的500萬立方米逐年下降到現在的229萬立方米，在實現森林面積、蓄積量雙增長的同時，野生動物物種數量大幅增加，林區森林生態功能得到極大的恢復和加強，生態建設取得了顯著成效。為林業經濟的持續發展奠定了基礎。

2、林木深加工產業初具規模。內蒙古大興安嶺森工集團和森林資源型旗市為自主實現經濟轉型進行了積極努力，建立了一些新型的林木深加工企業。

3、替代性非林非木產業發展勢頭看好。非林非木產業發展對資源型城市經濟轉型具有重要意義。內蒙古大興安嶺林業管理局提出到“十一五”期末，非林非木產業產值達到84.6億元，比“十五”期末增長210％。目前，內蒙古大興安嶺林區已經基本形成以人造板、漿紙、集裝箱底板等產品為主的工業經濟新格局，為資源型城市經濟轉型奠定了良好的基礎。

4、旅游產業方興未艾。牙克石市鳳凰山滑雪場項目：建立了鳳凰山北歐風情園及冰雪旅游區項目總投資13830萬元，已建成3條索道、7條滑雪索道、16棟別墅、1個滑雪中心，可同時接待200人住宿，500人用餐，索道每小時運載500人，一年四季均可開展旅游活動。目前正在修建能同時容納400人的會展中心。阿爾山——柴河旅游景區項目：該項目于2005年初由內蒙古自治區政府提出，并成立了由自治區政府牽頭的“阿爾山——柴河旅游景區規劃”領導小組，初步制定了《阿爾山——柴河旅游景區總體開發建設規劃》，項目總體開發建設規劃期限為10年，以建成國際知名、國內一流的旅游景區為總目標，以跨越大興安嶺、跨越大草原、跨越大森林、跨越大濕地、跨越溫泉冰雪、跨越冬夏時空的“六越之旅”為總體特色，以建立國家生態旅游中心、國家休閑度假中心、國家火山科考中心、國家溫泉度假中心、國際冰雪運動中心、國際會議論壇中心等“六大中心”為標志性旅游產品，５年后實現接待游客200萬人次為設計規模，打造世界級的生態旅游景區。

5、冶金建材、綠色能源和礦產資源開發異軍突起。冶金建材、綠色能源和礦產資源開發方面：年產30萬噸的綽爾鐵礦、得爾布爾萬年青銅礦、二道河子鉛鋅礦開采項目和總投資5億元的金屬冶煉廠項目正在建設中。

(二)煤炭資源型城市接續替代產業發展狀況

1.接續產業情況

靈東礦項目：總投資15億元，由國家發改委核準立項，2007年5月已正式開工建設。

產業升級項目：已被列為國家產業升級項目的靈泉礦年產300萬噸擴能改造工程總投資16746萬元，累計已完成投資9064萬元，該項目計劃2007年全部竣工投產。鐵北礦年產300萬噸擴能改造項目正在做前期準備工作。

坑口電站項目：扎煤公司與深能源合資建設的2×20萬KW達賚湖熱電廠，正在國家審批過程中。

大雁集團雁南礦二期工程：計劃2007年開工建設120萬噸生產礦，使雁南礦達到設計的300萬噸產量，并計劃爭取開工建設大雁西部區設計能力年產600萬噸的扎尼河露天礦(該井田煤質較好，埋層淺，適合露天開采)。

大雁能源重化工產業基地建設項目：規劃的主要項目有：大雁180萬噸甲醇轉120萬噸二甲醚、配套2×10萬千瓦電廠煤化工項目鄂溫克2×60萬千瓦電廠、配套2個600萬噸礦井煤電一體化項目。

2.替代產業進展情況

扎煤集團全煤矸石空心磚廠項目：已投入1000余萬元擴建全煤矸石空心磚廠三期工程，現已達到年產1億塊標磚規模。根據市場需求，2007年再建設煤矸石空心磚生產線2條，項目完成后，可年生產全煤矸石空心磚達到2億塊。并擬逐步啟動年產5萬立方米陶粒和5萬立方米輕質陶粒砌塊以及年產2000萬塊清水磚項目。項目啟動后，將解決呼倫貝爾地區建筑市場對空心磚的需求，徹底消除因實心磚生產取土對土地和草原的破壞，減少因煤矸石、電廠灰渣的堆放對草原的占用和污染，對于廢物利用和改善生態環境具有重要意義。扎煤露天礦原采區旅游項目正在規劃中。大雁集團的替代產業主要是馬鈴薯產業和建材產業，已具有了一定的規模和檔次。

馬鈴薯產業：呼倫貝爾鶴聲薯業發展有限公司成立于2003年3月，是大雁集團的控股子公司，注冊資金1500萬元，固定資產8527萬元，主要從事脫毒種薯培育和馬鈴薯深加工。現建有組培擴繁中心1600平方米，年產馬鈴薯脫毒苗200萬株，試管薯500萬粒；有網棚130棟，年產微型薯1500萬粒；現引進和培育的有鮮食、炸條炸片、淀粉加工三大系列20多個馬鈴薯品種，年產脫毒種薯4萬噸，鮮薯及加工用馬鈴薯6萬噸；2004年建成1座年加工能力1萬噸的精淀粉加工廠，今年計劃生產精淀粉8000噸。脫毒種薯已注冊 “大雁合興”牌商標，產品已銷往全國10余個省區及東南亞地區、蒙古和俄羅斯；鮮薯和馬鈴薯精淀粉已被國家綠色食品發展中心認定為綠色食品。企業擬與國內同行業知名企業合作組建中國馬鈴薯種薯集團。

建材產業：目前公司建有煤矸石磚廠一座，設計能力為3000萬塊標磚／年，同時還有新型輕質環保墻板、聚苯板、塑鋼窗、彩鋼瓦、墻體涂料等產品。2006年生產煤矸石空心磚1400萬塊、煤矸石標磚560萬塊、粘土標磚880萬塊、塑鋼窗8000平方米、彩鋼瓦4萬平方米、聚苯7000立方米，在滿足本地區需要同時，實現外銷煤矸石空心磚400萬塊。同時，今年新引進了膨脹聚苯板薄抹灰外墻保溫系統粘接干粉料生產線和年產3萬平方米粉煤灰混凝土路面磚生產工藝，已生產出了產品。

三、呼倫貝爾市資源型城市面臨的嚴峻形勢及存在的問題

(一)體制性制約矛盾突出，缺乏經濟協調發展機制

目前，呼倫貝爾市的幾個資源型城市都面臨著嚴重的條塊分割，各自為政的問題，境域內大企業的體制仍然是政企不分、政事不分的計劃經濟體制。一方面導致企業機構臃腫，冗員負擔沉重；另一方面，由于企業與地方管理兩條線，互不隸屬，企地各自為政，發展無序，社會事業重復建設問題比較嚴重，致使企業與地方形不成合力，不利于區域內經濟資源整合，制約著區域經濟一體化的發展。

因此，資源型城市經濟轉型，必須解決好體制性的障礙。徹底解決體制、機制這一全局性根本性矛盾，積極推進政企分開，使企業成為真正的市場經濟的主體，是解決企業活力、實現區域經濟一體化協調發展，從根本上解決長期制約資源型旗市發展障礙的根本途徑。

(二)經濟結構單一，后續發展乏力

一是產業結構單一，資源型城市在經濟上嚴重依賴資源開采、加工，資源產業“一業獨大”，產業鏈條較短，以初級產品生產為主，經濟效益不高，可持續發展能力較弱；二是經濟成分單一，國有經濟比重依然偏大，非公有制、民營經濟規模偏小，國企改革還遠沒有到位，經濟發展缺乏活力，難以吸引資金和人才。

(三)企業社會負擔沉重

目前，大企業同時兼有生產經營和社會行政管理和服務的雙重職能的問題解決緩慢，企業仍承擔著后勤服務、城管、環衛、排污、防洪、公安、消防、醫療、衛生防疫、民用供電、民用供暖、民用供水等社會職能。森工集團支付各類社會性費用達4.6億元。扎賚諾爾礦區、大雁煤業集團兩個企業此項支出1.2億多元，沉重的社會負擔嚴重影響了企業的進一步發展。

(四)下崗失業人員較多，就業和再就業壓力大

森工集團現有職工21萬人，失業率73.1％。全林區享受低保人員日漸增多。其中應納入最低生活保障范圍的有10萬人，已經納入“低保”的有8.5萬，至今未納入的有1.8萬人，占應納入總人數的17.5％。扎煤公司在崗職工最多時達3.5萬人，目前仍有1.3萬名退休職工實行自治區統籌，平均月收入671元(相當一批井下工作30余年的老工人只有500元)。

此外，下崗失業人員技能普遍單一，地方吸納就業能力較弱，就業和再就業面臨極大困難。

(五)職工收入水平低，生活質量差，社會矛盾積聚，不穩定因素增多

據調查林區的職工收入水平趕不上農村；居住條件趕不上農村；沒有耕地，生活成本高于農村；生存壓力也明顯高于農民。

2003年森工集團從業人員年均工資6199元，比全市從業人員年均工資低3760元；2005年森工集團在崗職工平均工資7733元，比呼倫貝爾市在崗職工平均低6238。林業機關人員月均工資500元左右，林場等一線職工月均工資300元左右。林區有退休職工6.4萬人，加上職工家屬、遺屬、一次性安置人員，總計10余萬人，生活都十分困難。

據2004年市政協在走訪11個林業局、22個林場，調查100戶家庭中，溫飽線以上的有39戶(月人均收入200元)， 達不到溫飽線的有61戶。

相當多的群眾生活比較困難，并且呈現出貧困集聚和代際傳遞等特點，造成了一些嚴重的社會問題，群體性上訪事件大幅增加。職工生活水準普遍很低，至少有一半職工一家數口、甚至幾代人住在只有十幾平米、一臥一廚的破舊平房中，還有相當一部分老礦工仍然住在日偽時期建造的、四壁透風、冬冷夏熱的石頭工棚里，其中相當一部分危房的墻體已經傾斜、開裂。絕大多數人家里除了一臺小小的電視機沒有任何家用電器和一件像樣的家具。長期的收入低、就業難，導致地區不穩定現象時有發生，使涉企業的信訪總量居高不下。現在上訪大部分都是反映收入低、住房條件差、無錢就醫、子女無錢上學和要求安置子女就業等生活困難方面的問題，給社會穩定造成很大的壓力。部分群眾認為如果不鬧點事，不采取一些極端行為，問題就沒人管。這是一個十分危險的傾向，希望引起國家和自治區高度重視。

(六)棚戶區改造問題突出，居民居住條件亟待改善

林區現有板夾泥住房4萬多戶(包括山上林場1.6萬戶)，占林區總戶數的40％，面積164萬平方米，近13萬人居住其中。這些住房大部分建于林區開發初期，平均使用都在30年以上，絕大部分都已經成為危房，存在巨大的安全隱患。礦區， 扎賚諾爾礦區現有棚戶區居民5729戶，建筑面積290500平方米；大雁礦區現有棚戶區居民15367戶，建筑面積695760平方米。按房屋結構和破損程度劃分，其中磚木結構10190戶、489120平方米，土坯結構4051戶、145836平方米，危房1126戶、60804平方米。群眾的居住差、行路難、吃水難、入廁難十分普遍，居民生活質量低下。

(七)生態環境破壞嚴重，尚未建立起促進資源型城市可持續發展的長效機制

呼倫貝爾市資源開發走的是重生產輕生活、重產業輕城市、重經濟輕生態的發展過程，長期積累形成的環境問題比較突出。一是資源開采產生大量的矸石、垃圾，其堆放結果，造成大量土地占用和地表生態的破壞。二是資源開采引起地面沉降，造成土地利用功能的喪失或破壞。扎煤公司、大雁集團礦區采煤沉陷區總面積45.22平方公里，沉陷區內很多房屋和公共設施被破壞，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全。三是資源開采過程中對植被、地表水、地下水有不同程度破壞，生態破壞較為嚴重，采煤沉陷區治理不到位。四是林區“以木取暖、以煤代木”沒有解決。據調查，目前居住在林區的25萬戶，80萬人口加上機關單位，每年需燒材約燒掉木材資源300多立方米，大于國家在2004年天保工程下達的年木材限采量。

(八)資源型城市基礎設施滯后，城鎮基本建設投入不足，歷史欠賬過多

1、公路交通建設嚴重滯后。2005年底，林區公路總里程1.5萬公里，路網密度僅為1.46米/公頃。由于林區公路建設標準較低，95％以上的公路路面為沙石路面，85％以上的橋涵為木質橋涵，通行能力較差，每年需投入大量資金進行養護維修。為保護沙石路面，只能采取“晴天通行，雨天禁行”的辦法，嚴重制約了林區經濟社會的發展。

2、給排水建設落后。資源型旗市大多數居民不能享有安全飲水。牙克石市自來水供水需求管網長度為46公里。現已建成22公里，還需要擴建24公里管網，資金總缺口3006.53萬元。根河市區用水人口為2.85萬人，現供水3，300戶，用水普及率為36％。許多地區排水設施趨于空白，沒有完整的污水排放系統，大量污水未經處理排入地下，造成地下水的污染，使居民身體健康受到威脅，嚴重影響了人們生活質量。鄂倫春自治旗自來水供水普及率僅19.26％。林區飲用未達標水人數占林業總人口的88％，飲用深水井人數僅占林業總人口的18％，由于飲用不潔水源，導致林區肝炎、痢疾等傳染性疾病及胃腸、心腦血管、腫瘤等疾病高發。大雁礦區水源能力不足，水質差，急需建新水源。

3、污染嚴重，環境保護難度大。主要反映在污水和垃圾處理設施嚴重不足。牙克石市：污水處理廠于2004年開工建設，設計規模為3.4萬噸/日處理，總投資為9，980萬元。現已完成投資5035萬元，資金缺口4560萬元。計劃新增配套管網24.85公里，總投資4149.66萬元。鄂倫春自治旗目前僅阿里河鎮招商引資建成了一座污水氧化塘，污水處理率僅為26％。垃圾無害化處理設施幾乎為零。

四、加快資源型城市經濟轉型的建議

(一)進一步加強對加入振興東北戰略，實現資源型城市經濟轉型工作的組織領導

建議市委、市政府與自治區相對應，盡快成立呼倫貝爾市振興東北老工業基地領導小組辦公室，認真研究呼倫貝爾市的經濟發展戰略同振興東北老工業基地戰略的對接問題。強化振東辦的聯絡、協調、規劃職能，研究制定呼倫貝爾市參與東北老工業基地振興戰略、政策對策。資源型城市經濟轉型，是國家目前正在全力推進的振興東北老工業基地政策，機遇難得，時間緊迫，已到了刻不容緩的地步，應該盡快設立“資源型城市轉型辦公室”，具體研究、制定資源型城市可持續發展長遠的目標和遠景規劃。

(二)各資源型旗市黨委、政府、企業要提高對地區和企業經濟轉型的重要性和必要性、緊迫性的認識，明確工作思路

認真貫徹落實《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(中發[2003]11號)精神，把資源型城市實現經濟轉型作為“十一五”工作重點之一。

抓緊研究制定經濟轉型近期發展規劃，有步驟地推進轉型工作，從發展替代性產業，解決民生問題，完善城市綜合功能等方面入手，規劃資源型城市轉型發展的途徑，注重經濟社會協調發展，逐步提高人民生活水平和質量；落實好各項再就業政策，健全社會保障體系；加快科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業發展，切實維護社會穩定，努力實現“四個轉型”：

一是以深化改革為突破口，實現體制機制轉型。大力推進政企分開，林權制度、國企產權制度等重大改革，帶動其他各項改革，活化、優化企業內部機制，加快發展民營經濟。

二是大力發展接續替代產業，實現由單一經濟向復合經濟轉型，重點發展接續和替代產業。

三是加快城市基礎設施建設，實現向生態園林城市轉型。堅持經濟轉型與城市發展相結合，加快基礎設施建設。

四是進一步擴大對外開放，加大招商引資力度，實現內向型經濟向外向型經濟轉型。以促進就業為目標，實行稅收、資本配套等措施，吸引國內外知名大財團、大企業，沿海發達地區的企業投資辦廠，帶動地方經濟的發展和產業轉型。搞好對俄蒙經貿合作，支持鼓勵更多企業、林業職工、農民到俄羅斯、蒙古從事森林采伐、農業和礦產開發。

(三)建立區域經濟協調發展機制，強化企地聯合，協手推動區域經濟發展

企地條塊分割，職能重疊，各自為政，區域經濟發展處于各種矛盾交織狀態。森林資源型城市行政區內絕大部分資源權隸屬于林業、農墾、鐵路等駐在單位，地方經濟建設可用資源比較有限，在公路、電力等基礎設施建設和林區畜牧業、林區礦業等接續產業發展過程中因占用林地(主要是占用森工集團的林業用地)手續繁雜，工程進度緩慢，給項目建設帶來了不小的影響。更重要的是影響到了林區居民的社會保障、生活設施等切身利益。因此，應建立地方和各系統之間的協調發展機制，真正實現企地聯手促進整個地區的協調發展的格局。

(四)應對東北地區經濟發展需求，實施多元化產業發展戰略，因地制宜地選擇接續產業，改變產業結構單一的局面

呼倫貝爾地區經濟發展離不開東北區域經濟圈，為此，一是促進呼倫貝爾市經濟與東北區域經濟的融合，利用轄區內各種條件，發展有利于高水平利用本市資源的接續產業，有選擇地發展地方特色的輕工業和有地方資源基礎的重工業，如煤電重化工業、機械制造工業、食品工業、建材工業等。

二是本著精干主體、分離輔助、剝離社會職能、擴展發展空間的原則，鼓勵資源枯竭型城市中有實力的資源開發企業實施異地開發戰略，在國際上和國內其它資源富集地區尋求發展機會，轉移部分過剩的生產能力，減輕企業對本地資源的依賴。

三是鼓勵本地資源型企業，按照市場經濟的原則，發展非資源型產業。

四是促進產業間和企業間的聯合發展，延長資源開發、加工的產業鏈，為資源型城市提供綜合發展能力。

(五)進行重點項目扶持，促進經濟結構加快調整，推動新型接續替代產業壯大發展

要及時總結經驗，加大政策扶持力度，對現有已開發的項目進行重點扶持，使之做大做強。建議國家充分發揮資源開發補償機制和衰退產業援助機制政策，加大對林區、礦區現已形成，但仍然處在發展初期的中小企業給予政策、資金扶持，對林產工業、山野菜、食用菌培植產業、特色種養殖業、旅游業、林區礦業、尾礦、廢礦開發產業等經濟轉型項目給予政策性貸款或無償注入資本金，提高資源型城市地區“造血”功能，培育出走困境、持續發展的產業基礎。建議加大項目支持，對屬于經濟轉型試點城市發展接續產業且列入國家《產業結構調整指導目錄》的產業、產品實行增值稅即增即退政策；對新辦企業和改制企業實行減免所得稅政策，所減少的地方稅收比例部分由中央財政轉移支付。

(六)把勞動就業、城市功能建設、生態環境恢復擺到資源型城市轉型過程中的突出的位置

1、努力實現充分就業，應該是資源型城市經濟轉型并保持可持續發展的首要任務。在選擇項目和組織項目建設時，要優先考慮吸納本地勞動力就業，同時引導下崗職工轉變就業觀念，并加強對下崗職工的培訓和職業教育，提供就業服務，努力使“零就業家庭”實現至少有一人就業。

2、通過采取優化資源產業體系、擴展新興產業發展空間、完善城市功能、培育創新環境和能力等措施，創造充分的就業環境。積極完善城市的綜合功能，變單純的“工礦城市”為功能健全的城市，大力發展城市服務業。

3、應該將資源型城市的環境綜合治理作為重點工程，爭取國家給予政策和項目支持。大力改善礦區和礦城生態環境，加強土地復墾、廢棄物處理、開采塌陷區、礦區環境恢復等工作，加大對礦山廢渣、煤矸石等固體廢棄物的綜合處理與利用，發展循環經濟，走可持續發展之路。還需要對城市的水環境和大環境進行綜合治理。

(七)林區以生態扶貧移民工程為重點，全面加強生態環境建設

目前，林區居民生活取暖燒材成為當前對森林資源的最大浪費和對生態的最大破壞。因此，從既護森林資源和生態環境，又提高林區職工生活水平的角度考慮，建議國家恢復“以煤代木”補貼，通過以上級財政補貼為主，森工企業補貼為輔的方式，適當提高補貼標準，解決以煤代木的問題。或由呼倫貝爾市政府出面協調，從本區域煤炭資源富集地區向煤炭價格昂貴的林區調度平價取暖用煤，解決林區居民“取暖貴”的問題。

同時，由于實施“天保工程”后，森工企業采伐量大量減少，產生大量富余人員。目前，除大批職工買斷身份進入社會求生存外，還有大量職工下崗，僅根河市境內國有林場就已由46個撤銷23個，減少了一半，林業在崗職工人數由5.6萬人減少到2.6萬人，下崗3萬人。而滯留在林區的無業職工多數從事與林業有關的種植、養殖以及山野菜、野生漿果采摘等野外施工、作業活動，容易引發火災，且居民區距森林較近，家火極易蔓延為山火，對森林防火構成巨大威脅。建議國家應制定出臺相關的優惠政策和扶貧開發政策，同時應逐步實施生態移民工程，有計劃地將林區人口向中心城市遷移，既可以減輕人口對森林生態環境和資源消耗的壓力，又可以解決林區居民生活貧困的問題。

(作者單位：內蒙古自治區發改委 呼倫貝爾市發改委)