森林景觀資源收益制度研究

一、森林景觀資源收益制度的理論分析

(一)森林景觀資源收益的實(shí)現(xiàn)形式。自然資源特許權(quán)制度是自然資源法中一項(xiàng)重要的權(quán)利制度。該制度以行政相對人的申請為前提，以政府依法審查為關(guān)鍵，其核心在于對國民設(shè)定其原本不擁有的進(jìn)行自然資源開發(fā)利用以及通過開發(fā)利用獲取利益的權(quán)利和資格。《中華人民共和國憲法》第九條明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”森林景觀資源屬于國家所有，只有中央政府才能代表“全民”行使所有權(quán)，享有資產(chǎn)的處置權(quán)和收益權(quán)。但在當(dāng)前的情況下，國家作為許多森林景觀資源的所有者，難以實(shí)施直接管理，為充分發(fā)揮中央和地方兩方面積極性，根據(jù)黨的 “十六大”提出的國有資產(chǎn)實(shí)行分級所有的思路，在堅(jiān)持國家所有的前提下，制定法律法規(guī)，建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人的職能，享有所有者權(quán)益，義務(wù)和責(zé)任。地方政府作為地方性森林景觀資源的所有者代表，成為這些景觀資源的實(shí)際控制者，享有森林景觀資源的所有權(quán)權(quán)益，包括資產(chǎn)的處置權(quán)和收益權(quán)。由于森林景觀資源特許權(quán)主要是政府對國家擁有所有權(quán)的森林景觀資源的特別許可，因此，森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格是國家作為自然資源所有者，其所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)形式。

(二)森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格。森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格是在一定期限中持有森林景觀資源的使用權(quán)、收益權(quán)所形成的一種價(jià)格，它的實(shí)質(zhì)是森林景觀資源資產(chǎn)價(jià)格的一定期限的地租。目前我國森林景觀資源(主要指以實(shí)物形式存在的自然森林景觀資源和人文森林景觀資源)的所有權(quán)歸國家，森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格是以森林景觀資源的使用權(quán)、收益權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓為前提的，森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格的形成主要是以其稀缺性和經(jīng)營壟斷性為基礎(chǔ)的價(jià)格方式形成的。比如森林景區(qū)里的林景、山景、水景、天象景、古書名目、奇花異草、珍稀動植物等。正是由于森林景觀資源的特殊性，決定了森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格形成方式的復(fù)雜性。森林景觀資源決不能等同于一般商品，更不能簡單采用一般商品的價(jià)格決定形式。森林景觀資源和一般的國有資產(chǎn)也有較大區(qū)別，它是一種“公益性國有資產(chǎn)”，因此也不可將一般國有資產(chǎn)出讓經(jīng)營權(quán)的方式套用到森林景觀資源上。

由于森林景觀資源的重要性和稀缺性，各國對于其開發(fā)利用都進(jìn)行嚴(yán)格控制，實(shí)行特許規(guī)制。森林景觀資源特許權(quán)的取得必須具備行政許可這個(gè)要件，經(jīng)過申請、受理、審查、做出決定諸階段方能完成。政府在頒發(fā)特許及許可證的同時(shí)，森林景觀資源特許權(quán)的取得實(shí)質(zhì)已從無償獲取變?yōu)橛袃斎〉茫瑱?quán)利人在接受權(quán)利獲得利益時(shí)要給付代價(jià)。形式上不同于以往的強(qiáng)制命令式，往往借助于合同、拍賣、招標(biāo)等形式。

森林景觀資源特許權(quán)價(jià)格評估是根據(jù)森林景觀資源屬性和特征，以森林景觀資源特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓為目的，運(yùn)用科學(xué)的方法對森林景觀資源的現(xiàn)時(shí)價(jià)格進(jìn)行評估，其核心是對森林景觀資源在某一時(shí)點(diǎn)的使用權(quán)價(jià)格進(jìn)行估算。

二、我國森林景觀資源收益制度的構(gòu)建

森林景觀資源收益制度應(yīng)包括：特許經(jīng)營收益主體、特許經(jīng)營費(fèi)征收對象、特許經(jīng)營權(quán)價(jià)格、特許經(jīng)營權(quán)出讓協(xié)議等內(nèi)容。

(一)特許經(jīng)營收益主體的選擇。森林景觀資源經(jīng)營的收益主體應(yīng)是森林景觀資源的所有者。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，中央、省、市(縣)級政府以及各主管部委均擁有對森林景觀資源基于所有者的管理權(quán)。因此，特許經(jīng)營收益主體資格的討論就涉及到現(xiàn)行管理體制。按照現(xiàn)有法律的規(guī)定，我國森林景觀資源絕大部分屬于國家所有，各級地方政府作為國有資產(chǎn)的“代理人”，承擔(dān)著森林景觀資源的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)行的管理體制應(yīng)當(dāng)調(diào)整：第一，中央、省、市(縣)級政府現(xiàn)有的各個(gè)行政管理部門，應(yīng)當(dāng)作為森林景觀資源所有權(quán)的社會管理部門，依法對森林景觀資源進(jìn)行行政管理。第二，中央、省、市(縣)級政府的國有資產(chǎn)管理部門，應(yīng)當(dāng)作為森林景觀資源資產(chǎn)管理部門，依法對森林景觀資源進(jìn)行資產(chǎn)管理。第三，按照旅游產(chǎn)業(yè)對森林景區(qū)建設(shè)管理業(yè)的要求，對一定區(qū)域的森林景觀資源進(jìn)行綜合，成立相應(yīng)的森林景觀資源所有權(quán)經(jīng)營公司(可稱為“國有森林景觀資源經(jīng)營公司”)作為該區(qū)域森林景觀資源特許經(jīng)營的收益主體，授權(quán)進(jìn)行森林景觀資源的經(jīng)營。國有森林景觀資源經(jīng)營公司只能進(jìn)行資本經(jīng)營，不得參與具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。第四，國有森林景觀資源經(jīng)營公司對國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)；在森林景觀資源“所有權(quán)權(quán)能缺失”和森林景觀資源可持續(xù)發(fā)展上，對各個(gè)政府管理部門負(fù)責(zé)。因此，森林景觀資源經(jīng)營權(quán)出讓前的內(nèi)部審批，既要通過國有資產(chǎn)管理部門審批，又要通過政府行政管理部門審批。第五，對不同級別、不同屬性的森林景觀資源特許經(jīng)營權(quán)的出讓的級別管轄，可實(shí)行“本級審批，兩級管理”的管理辦法：國家級森林景觀資源由國家級國有資產(chǎn)管理部門和政府行政管理部門審批，省級國有森林景觀資源經(jīng)營公司實(shí)施出讓管理；省級資源由省級國有資產(chǎn)管理部門和政府行政管理部門審批，市級國有旅游資源經(jīng)營公司實(shí)施出讓管理。

(二)特許經(jīng)營費(fèi)征收對象的選擇。受讓主體一般是企業(yè)法人，對受讓主體的要求除企業(yè)的經(jīng)營歷史、資金信譽(yù)等限制外，應(yīng)重點(diǎn)設(shè)置有關(guān)法人代表個(gè)人條件、社會聲譽(yù)、生態(tài)觀念等非經(jīng)濟(jì)要素的限制。授權(quán)主體或其委托的中介機(jī)構(gòu)對符合受讓主體條件的企業(yè)審慎調(diào)查和意向談判，確定經(jīng)營者候選人，提交評審委員會確定優(yōu)先談判對象，通過談判確定被授權(quán)人。

(三)特許權(quán)價(jià)格的確定。特許權(quán)價(jià)格是森林景觀資源市場化的核心，價(jià)格過低，國家利益受損；價(jià)格過高，會影響經(jīng)營者的預(yù)期利益。因此，特許權(quán)價(jià)格的確定要建立在對影響因素全面分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)評估。影響特許經(jīng)營權(quán)價(jià)格的因素，既有景觀資源的珍稀度、空間范圍、地理位置、交通條件、現(xiàn)有旅游收入，還有人均收入、國家政策導(dǎo)向、國際環(huán)境、公眾消費(fèi)習(xí)慣、旅游發(fā)展?fàn)顩r等動態(tài)條件。因此，需要建立完整的特許權(quán)價(jià)格評估體系，由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的評估體系實(shí)行綜合評估。上述因素中人均收入和現(xiàn)有森林景觀收入是兩個(gè)量化的重要因素，現(xiàn)有收入是森林景觀資源的珍稀度、空間范圍、地理位置、交通條件等因素的綜合反映，人均收入則是影響森林景觀收入的動態(tài)條件。

(四)特許權(quán)出讓協(xié)議。特許權(quán)出讓協(xié)議應(yīng)載明政府批準(zhǔn)的具體實(shí)施方案的主要內(nèi)容、違約責(zé)任及其他事項(xiàng)。具體內(nèi)容可參考美國聯(lián)邦貿(mào)易局《統(tǒng)一特許經(jīng)營權(quán)提供公告》和我國建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》擬定。授權(quán)書應(yīng)載明下列主要事項(xiàng)：授權(quán)人、被授權(quán)人；特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、區(qū)域、期限；公用設(shè)施的權(quán)屬與處分；特許經(jīng)營權(quán)的收回；特許經(jīng)營者的義務(wù)與責(zé)任。特許經(jīng)營者的義務(wù)與責(zé)任包括：遵守法律及法規(guī)、規(guī)章；接受監(jiān)管部門監(jiān)督以及依照法律、法規(guī)進(jìn)行的臨時(shí)接管和其他管制措施；接受公眾監(jiān)督；執(zhí)行依照法律、法規(guī)制定或調(diào)整的價(jià)格；其他。授權(quán)書是特許經(jīng)營者從事特許經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定依據(jù)，特許經(jīng)營范圍不得超出授權(quán)書規(guī)定。未取得授權(quán)書的，不得從事森林景觀資源特許經(jīng)營。特許經(jīng)營權(quán)期滿時(shí)終止。特許經(jīng)營者申請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)延期的，應(yīng)在期滿前的規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出延期申請。授權(quán)主體經(jīng)審查認(rèn)為符合延期條件的，可予以延期。

(作者單位：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院)