國外低收入群體社會保障的理論與實踐

低收入階層的社會保障是社會保障制度的核心，它對促進經濟發展與維護社會穩定發揮著積極的作用。本文考證了社會保障制度建立的理論基礎，著重研究了國外在解決低收入階層社會保障中的政策實踐，認為國外社會保障制度在解決低收入階層的社會保障中發揮了重要作用并具有可借鑒性。

一、國外社會保障的理論依據

(一)庇古的舊福利經濟學

庇古是新古典經濟學派的主要代表之一，也是福利經濟學理論的開山鼻祖。他把福利經濟學的對象規定為對增進世界或一個國家經濟福利的研究。庇古認為，福利是對享受或滿足的心理反映，福利有社會福利或經濟福利之分，社會福利中能夠用貨幣衡量的部分才是經濟福利。他還認為收入轉移的途徑就是由政府向富人征稅，補貼給窮人，然后采取建立各種社會服務設施、免費教育、失業保險、醫療保險、房屋供給等。福利經濟學理論幾經演變并廣為流傳，為社會保障制度的建立奠定了理論基礎。

(二)凱恩斯的經濟理論

現代西方經濟學的創始人約翰·梅納德·凱恩斯在1936年發表的《就業、利息和貨幣通論》中提出了一套拯救資本主義經濟危機的理論和政策主張。他認為：政府應當積極干預經濟，推行擴張性的財政政策。在擴大政府支出，實行赤字財政方面，除了減稅鼓勵投資以外，政府還要興辦公共工程，擴大社會福利開支，擴大總需求和達到充分就業。凱恩斯提出的政府干預經濟、擴大社會福利開支等理論為處于經濟危機下的西方資本主義國家建立社會保障制度提供了強有力的理論依據。

(三)《貝弗利奇報告》

英國倫敦經濟學院教授W·C·貝弗利奇是現代社會保障的先驅者，他的《社會保險和有關福利問題》研究報告被稱為貝弗利奇計劃。貝弗利奇在報告中建議社會保障計劃應包括社會保險、社會救濟和自愿保險三種社會保障方法。它確立了戰后英國福利體系重建的四項基本原則，即普遍性原則、滿足最低需求原則、充分就業原則和統一的原則。貝弗利奇設計的一整套全面廣泛的社會福利制度，對英國及其他國家建立福利國家起到了積極作用。

(四)公共經濟學

公共經濟學不是一個學派，而是一個新興的經濟學科，它主要研究公共收支活動。公共經濟學將社會保障作為收入再分配問題來處理，之所以要建立社會保障制度是因為市場機制的缺陷。斯蒂格里茨認為即使市場經濟達到帕累托最優，也不能形成公平的收入分配格局。公共經濟學認為政府應該通過舉辦公共醫療保健系統、醫療社會保險、工傷社會保險、殘廢保險、幸存者照顧計劃以及社會救濟等來構建一個災害社會保險系統，保險每一個公民的基本生活。

二、國外社會保障的實踐比較

國外低收入群體的社會保障制度是國家社會政策的一個重要組成部分，其目的就是要通過這些政策，保障人們的基本生活，維護社會的穩定，促進社會的共同進步。這些社會保障的實踐主要體現在就業、醫療、教育和住房四個方面。

(一)就業方面

歐盟國家的就業政策所涉及的主要問題包括改善生活水平、工作條件和勞動力在歐盟區內的自由流動等。歐盟在治理失業問題上采取了宏觀經濟政策與調整結構、創造就業機會并舉的對策與措施。在宏觀經濟政策上，實行穩定導向的貨幣政策，保持貨幣及外匯市場穩定；控制名義工資的增長，使實際工資增長適當低于勞動生產率的提高，促進企業增加就業；繼續削減財政赤字，建設預算平衡的健康財政以增強公眾信心，引導長期利率降低，從而增加投資并減少外匯波動的風險，從而能創造更多的就業機會。在調整結構和廣開就業渠道方面，著力提高勞動生產率以增強企業的競爭與創新能力，從而增加就業崗位。采取更積極的勞動力市場政策，

美國解決低收入群體就業問題的政策和措施有：1．將職業培訓作為解決失業問題的根本途徑。美國以技術培訓促進就業的政策強調了四個方面：對剛走出校門的青少年進行臨時性、3～6個月的技能培訓；對雇傭缺少技能的雇主提供稅收方面的優惠，用以加快這些工人技能的提高。2．改革福利制度，使失業保險由消極救濟轉變為促進就業。美國政府使用失業救濟金對失業者提供再就業幫助，具體做法為：允許把失業救濟金用于再次培訓和再次就業工作；使用失業保險救濟金作為再就業的擔保，對長期找不到工作而又達到救濟期限的失業人員，適當延長救濟時間，在一般情況下，全國平均為16周。對破產和關閉企業的失業人員，組織6個月的就業訓練。

(二)醫療方面

美國的健康醫療福利保障包括公共醫療保險或醫療照顧、醫療補助、私人健康保險和工傷保險等方面的內容。其中低收入群體的醫療保障制度主要有醫療照顧和醫療援助，這是美國·聯邦政府最重要的醫療健康照顧項目。醫療照顧項目包括為65歲以上和傷殘社會保障受益人支付大部分住院和醫療費用。醫療照顧獲得者中有10％是貧困者，另25％是收入低于貧困線的人。同時，美國為老年人提供醫療健康保障。美國的醫療保險主要由兩大塊構成：政府醫療保險和私人醫療保險。政府醫療保險項目主要有：1．醫療保險(HI)：指付給住院病人醫療費和那些65歲以上及長期殘疾人的其他相關費用；2．補充醫療保險(SMI)：指付給醫生服務費、付給院外病人醫院服務費以及其他一些付給65歲以上長期殘疾人的有關費用。

新加坡的醫療保障制度可分為強制醫療儲蓄：社會醫療保險、社會醫療救助三個部分，各部分均由政府機構管理實施。第一部分是保健儲蓄計劃(Medisave)，是強制性中央公積金制度的組成部分。第二部分是健保雙全計劃(Medishield Scheme)和增值健保雙全計劃(Medishield Plus Scheme)。這兩個計劃旨在幫助解決參保者大病或慢性病的醫療費用。它們屬于社會保險性質，但采用自愿參加原則。健保雙全計劃按照起付線和共付比例制，對投保者住院及部分門診費用給予償付。第三部分保健基金(Medifund)計劃，由政府出資設立基金，對無力支付醫療費的窮人給予醫療補助。在新加坡，病人門診醫療需自付50％的現金，其余由政府補貼。

(三)教育方面

現代日本大學生社會支持與社會保障政策實行“收費加貸學金資助模式”。他們提供的貸學金叫做“育英貸學金”，是由公法人團體“日本育英基金會”專職管理，是為國家管理“育英貸學金”的獨立機構。同時，日本政府設立了“第—種借貸學金”(對象是出身貧寒、經濟困難的貧困生，學生無需支付利息)和“第二種助學金”(年利率3％，供其他需要的學生借貸)。這一模式，是一種較好的“窮國辦大教育”的資助模式。

美國的高等教育相當發達，它對教育實行的是多元混合資助模式。據1994年美國教育部公布的情況，美國現行的大學生社會支持與社會保障方案有：1、助學金兩項：“佩爾助學金”和“補助教育機會助學金”。兩項助學金都由政府提供，其對象是家庭收入低于聯邦教育部規定水平的學生。2、貸學金四項：“帕金斯貸學金”，(即國防貸學金)，對象是家庭經濟特別困難的學生。在讀期間利息由政府支付，還款期的利息5％，是貸款利率最低的。還款期為畢業后第十月開始，期限10年；“斯泰福貸學金”(1965年高等教育法規定設立)，是美國最大的學生貸學金，總金額為全國資助金額的1／3。由商業銀行出資，其對象是需要經濟資助的學生，貧困學生可以享受政府的貼息，其他學生的不能得到貼息(利率不高于8.5％)。3、校園工讀一項：大學生由學校安排，學校、社區、政府及非營利機構參加公益性工作，可以獲得不低于聯邦政府規定的“最低工資標準”的收入。4、“全國服務信托”方案(1994年開始實施)：克林頓政府為了降低貸學金拖欠率，鼓勵學生通過參加社會服務(包括教育、保健、環境和安全4個方面)獲得報酬，來解決經濟困難，或是替代貸學金償還的辦法。

(四)住房方面

在低收入群體住宅消費保障制度方面，新加坡政府干預的政策很有本國特色。新加坡的住宅體制是計劃與市場相結合的典范。政府于1960年成立了建屋發展局，制定了“五年建屋計劃”，以廉租房的形式向居民提供了大量的政府租屋。1968年，政府又提出了“居者有其屋”的計劃，從出租廉租房為主向出售廉租屋過渡。目前，新加坡已有90％以上的居民住進了新建的居民樓，人均居住面積達21平方米以上。公積金制度成為新加坡國民儲蓄的主要組成部分，新加坡也成為東南亞地區解決住宅問題的典范。

日本作為后起的市場經濟國家，社會保障起步晚而發展快，保障水平已不亞于其它發達國家，住宅消費保障在其社會保障中占有十分突出的地位。在構建住宅消費保障制度方面，日本政府采取了一系列的優惠政策，包括以低息貸款促進企業從事民間住宅建設、以低稅和免稅優惠促進私人住宅的興建與購置。同時發揮地方群眾團體的作用，吸收社會資金發展住宅建設，并且組織公團進行住宅開發。除了優惠政策外，日本政府還制定了完善的法規。通過建立健全住宅消費保障的法規，使得日本住宅政策逐步走向正軌，不同程度地滿足了不同階層的住宅需要。

美國是一個居住水平很高的國家，實行的是商品化的住宅消費保障形式。美國在住宅消費保障方面最具特色的，就是各項措施通過立法保障來實施。美國政府為了解決低收入居民住宅和貧民窟問題，先后通過了《住宅法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與城市發展法》等。對住宅消費保障也作了相應的規定：一是擴大房屋抵押貸款保險；二是提供較低租金公房；三是提供低利息貸款建房。

三、國外社會保障實踐對我國完善社會保障的啟示

首先，要從我國的國情出發制定和實施社會保障政策，發展我國的社會保障事業。我國是社會主義國家，社會主義生產的目的是滿足人民群眾日益增長的物質和文化需要。這就決定了我們社會保障政策必須一切以人為中心，以廣大人民群眾的利益需要為最高準則。并且根據我國社會主義初級階段生產力發展水平不高的實際情況，結合各方面的承受能力安排社會保障項目和水平，不搞超出國力的“福利國家”式的高福利政策模式，也不搞過去那不問貢獻、不講效用的小范圍的普遍福利政策模式。

其次，根據不同時期社會經濟發展水平和狀況，我國社會保障政策應有不同的側重。在我國目前國力還比較弱、人民還不富裕、各方面承受能力還不是很強的情況下，社會保障政策的重點應放在推進社會救濟制度的完善上，當前尤其要重點搞好城市三條保障線和農村扶貧救濟及農村居民最低生活保障的制度化建設，當前的社會保險政策主要是考慮如何穩定地推進覆蓋面的擴大和財務機制的順利轉換。

第三，社會保障實施中實現公平與效率的統一。公平與效率是一對矛盾，但又不是截然對立的。一個精心設計的制度可以在公平和效率之間找到最佳的結合點，使公平和效率同時得到適度發揮。這里說的公平，不是數量上的完全相等，而是權利的平等，是法律面前的平等，是機會的平等。社會保障制度在本質上是一種國民收入再分配，這種分配在某種意義上帶有一些“按需分配”的性質，但一定要適度，要避免因分配不當造成的鼓勵惰性機制。對生活困難者的救助，要以保障其最低生活水平為目標。社會保障的待遇和給付標準，既要與個人繳費水平和繳費時間長短掛鉤，又要體現社會互濟的原則，既要切實保障職工的基本生活水平，又要有利于激勵廣大在職職工的積極性。

(作者單位：上海財經大學公共經濟與管理學院)