內蒙古養老保障地方財政支持能力研究

摘要：本文通過分析內蒙古養老統籌和地方財政的現狀與來來發展趨勢，研究“統賬式”養老保障供求平衡決定因素中財政支持的作用與能力，從而提出政策性建議，以推動社會保障改革工作的順利進行，確保內蒙古經濟運行的健康與穩定。

關鍵詞：養老統籌 財政支持

養老保障體系的建立與完善，直接影響著地方經濟發展的健康和穩定。內蒙古經過近幾年在養老保障方面進行改革，傳統的財政對國有企業實行統收統支和計劃管理的養老體制正在被“社會統籌與個人賬戶”相結合的養老保障制度所取代，改革中的養老保障體制建設已經取得顯著成效。但是，隨著大中型國有企業“減員增效”的深入進行以及老年高峰期的逐漸臨近，內蒙古近年來離退休職工與在職職工比例逐步上升，“統賬式”養老保障改革面臨著基本養老金支出快速增長的困難，財政支付仍然承擔最終保證養老金足額、按時發放的重擔。

一、內蒙古地方財政對養老保障支持能力現狀分析

內蒙古自治區“統賬式”養老保障體制改革正面臨著基本養老統籌收支逆差、缺口逐年擴大的向題，需要財政強有力的支撐。內蒙古屬于西部落后地區，經濟結構不合理、產業層次低、國有企業不景氣，嚴重制約了經濟的發展。為了改造傳統國有企業，實現產業結構優化，推動經濟發展，自治區各地采取了減員增效等改革措施，取得了一定的成效。但改革是有一定代價的，其中之一是減員帶來了大量的提前退休。使得離退休人員急劇增多。到2006年末，企業離退休職工為86.58萬人。據統計，參加養老保險的在職職工有269.92萬人，離退休職工86.58萬人，參加養老保險的在職職工與離退休人員比例為3:1，接近于全國的水平。如果以我國現行的養老統籌制度推算，實施養老統籌改革以來，自治區從2001～2006年國有單位離退休需求分別為47.367億元、48.6821億元、58.8735億元、58.2171億元、66.56億元、87.69億元。如按國有單位職工工資總額20％作為養老金供給計算，這6年國有單位離退休費供求缺口理論上應為15億元、13億元、19億元、11億元、14億元、10億元，供求缺口基本都高達10億元(如圖1所示)。因此，養老保障體制改革需要財政的補充支付。

養老統籌收支逆差需要財政補充，財政狀況直接影響養老保障體制改革。隨著國有企業改革和結構調整的不斷深入，內蒙古地方財政收入穩步增長，在“十五”期間年增長率分別為7.82％、23.27％、24.77％、41.33％、47.08％，2005年地方財政收入是536.3633億元，2006年地方財政收入增長到712.88億元。但是我們也注意到，隨著改革開放步伐不斷加快，整體經濟的迅速發展，基本建設、企業的挖潛改造、科技開發、教育以及農、林、水、電等事業對財政支持的需求持續增大。“十五”期間，自治區財政支出增長率分別為28.70％、23.02％、13.97％、27.95％、21.88％，呈上升趨勢。2005年與2006年財政收支逆差已分別達198.2464億元和200.85億元。這種狀況不改變，財政已無力支持更大的資金需求。

財政是養老統籌資金缺口的最終支持。但由于財政收支本身存在缺口，地方財政無法承擔如此重任，甚至將全部地方財政收入增長用于保證離退休人員養老金的足額發放也無法彌補養老金理論缺口的增妊(如圖3所示)。現實中，2003年內蒙古收繳養老保險基金78.4442億元，支出66.6245億元，當期贏余11.8197億元；2004年收繳養老保險基金93.8809億元，支出79.4741億元，當期贏余14.4086億元；2005年收繳養老保險基金83.16億元，支出96.76億元，當期赤字13.6億元；2006年收繳養老保險基金113.8億元，支出108.45億元，當期贏余5.35億元，實際缺口小于理論缺口，且多數年份出現贏余現象，這主要依靠財政支持和補助。事實上，由于企業實際養老統籌繳費率遠遠高于國家規定的在職職工工資總額的20％，個人養老賬戶基金被大量挪用于彌補統籌缺口，并且隨著國家社會保障改革的進行，養老統籌缺口資金可以由國家財政轉移支付，自治區養老保障供求才能得以基本維持平衡。

二、內蒙古地方財政對養老統籌支持能力預測分析

隨著內蒙古社會保障改革工作的逐步進行，養老統籌資金缺口不可能長期由國家財政轉移支付來承擔；個人賬戶養老基金為保值增值，也必須停止挪用不歸還；為了保證國有企業深化改革的順利進行，企業無法長期負擔過高的養老統籌繳費率。因此在未來幾年中，地方財政將成為養老統籌資金缺口的最終支持。但是，從圖1和圖2可以看出，自治區地方財政收支缺口和養老統籌收支缺口同時呈不斷增長趨勢，因此可以預計，在未來的幾年中，地方財政將無法承擔彌補養老金缺口的重任。若設定內蒙古地方財政收入和國有單位離退休費分別按每年增長29.53％(2001-2006年平均增長率)和34.97％(2001～2006年平均增長率，并且養老金一[資替代率短期內不變)計算，即使國有單位在職職工人數可以在短期內保持相對穩定，國有單位職工工資總額按每年18.47％增長(2001～2006年國有單位職工平均貨幣工資增長率)。到2010年。地方財政收入、國有單位離退休金、國有單位基本養老統籌(國有單位職工工資總額的20％)預計將分別達到2006.77億元、291.004億元、152.29億元(預測值：現值*(1+增長率))。雖然同現期相比財政收入增長達到2.82倍，但是養老統籌資金缺口占地方財政收入的比例將激增至6.9％，遠高于目前水平；即財政收入增長也無法彌補養老統籌資金缺口的增長，這與圖3顯示的趨勢相符合。

三、結論及政策建議

根據上述分析可以得出，自治區地方財政無法彌補養老統籌缺口。雖然目前資金缺口尚能由中央財政轉移支付。但是為了迎接即將到來的老年高峰期，必須加速推動養老保障體系的完善，努力加大地方財政改革力度，建立養老保障財政核算體系，為內蒙古養老保障系統的安全運轉打下堅實的基礎。

首先，必須繼續大力推動養老保障改革，擴大養老保障制度覆蓋范圍，進一步提高養老統籌征繳率，逐步降低養老金工資替代率，適當提高退休年齡。養老統籌繳費是中國“統賬式”養老保障制度的基礎，是養老金支出的豐要來源。因此，雖然內蒙古養老統籌征繳率目前已經達到90％以上，但要使征繳率得到保證，制定相關法律，改“繳費”為“繳稅”的養老統籌收繳體系是可行的。也是必然的。再者，內蒙古在進行國有企業改革中，就業壓力十分大，最近幾年職工退休年齡一再提前，雖然在一定程度上減輕了國有企業的就業壓力，卻大幅度提高了撫養率，使本來已捉襟見肘的養老保障收支矛盾進一步加劇。況且，許多提前退休的人員并未真正退出就業隊伍，勞動力市場的狀況沒有得以真正改變。因此應從長遠角度考慮，適當提高退休年齡，減輕養老保障負擔。綜上所述，我們認為要解決內蒙古未來養老統籌收支缺口增長的問題，應具體分析將要面臨的實際情況，進一步完善養老保障體系，從制度上解決養老統籌資金的短缺。

其次，建立養老保障財政核算體系，加強財政支持養老保障的作用。內蒙古正處于國有企業改革和結構調整的關鍵時期，為了推動經濟的繁榮發展，不宜過度加大企業養老統籌負擔，財政必須成為養老統籌缺口的有力支持。為了順利渡過即將到來的老年高峰期，應逐步建立社會保障財政核算體系，從具體的稅種中抽取固定比例的資金用于財政對養老金的支付，做到社保資金有固定的來源，有明確的去向，建立健康、完善的社保資金流動體系。

第三，隨著大中型國有企業轉制任務的逐漸完成，可以逐步減少財政支出中企業挖潛改造資金的投入，將企業的改革發展更大程度上交給企業去完成。

最后，地方財政與中央財政相配合，以增發地方財政債券與中央財政適當補充等方式籌措資金，以彌補養老統籌收支缺口和離退休金需求的較大幅度增長，保證養老統籌體系的正常運行。