正確處理城市發展和耕地保護關系

摘 要：本文著重分析了烏海市土地資源賦存情況及耕地保護方面所做的工作，進而提出了處理城市發展和耕地保護相關妁幾點看法和建議。

關鍵詞：經濟管理 農用地 耕地 城市化 保護

近年來，烏海市委、市政府堅持科學發展觀，統籌協調城鄉發展，在推進城鄉一體化、構建和諧社會、正確處理城市發展和耕地保護關系方而作了一些有益嘗試，為促進烏海市可持續發展奠定了基礎。

一、烏海市土地資源賦存情況

截至2004年底，烏海市擁有土地面積1754km²，其中農用地面積139961.39km²，占全市總土地面積的83.7％；建設用地面積15628.72km²，占全市總土地面積的9.35％；未利用地面積為11646.38km²，占全市土地總面積6.95％；全市土地利用率93.06％，土地單位面積產值405萬元/km²。

烏海市土地資源情況總體上已進入緊張時期，耕地資源十分有限，人地矛盾已經凸現出來。全市耕地總量為7820.21km²，人均僅0.2km²(約0.30.3畝)，低于全國人均1.43市和世界糧農組織的0.8畝耕地警戒線，域內耕地人口負荷超載。隨著城鄉一體化的推進，城市人口的驟增，人地矛盾愈來愈突出，耕地保護任重而道遠。

二、烏海市耕地保護面臨的嚴峻形勢

烏海市城市化水平已達到89％，土地資源保護，特別是耕地保護工作十分嚴峻，集中表現在以下四個方面：

(一)擴城建設占用一定數量耕地。海勃灣黃河水利樞紐工程必將淹沒一定數量耕地，新建的烏海市濱河區主要集中在沿黃河兩岸的農用地上，新城區的配套建設必定會占用其中的一些耕地。海勃灣黃河水利樞紐工程一旦開工建設，終將有一定數量的耕地被水吞噬。

(二)全市耕地總體質量低。域內絕大多數耕地集中在黃河一、二級沖積階地，雖然提水灌溉十分便利，但灌排系統不暢，耕地開始不同程度鹽漬化。這些耕地均系上世紀60年代突擊開發出來的，鹽堿化耕地逐年增加。若不及時加以科學治理，良田漸將變成鹽漬地。

(三)耕地近挖荒不容忽視。烏海市的農業用地主要來自上世紀60年代廠礦開墾的蔬菜基地，改革開放后，由于工農業收益的差距，加之水利設施的老化，使許多廠礦耕地撂荒。這就增加了保持全市耕地總量動態平衡工作的難度。

(四)烏海市沙漠化程度嚴重。據測烏蘭布和沙漠每年以4～7米的速度向市區逼近，烏蘭布和、毛烏素、庫布其三大沙漠包圍下的烏海，正在經受著沙漠化的災害。

三、烏海市土地資源保護工作的成效

烏海市委、市政府面對全市嚴峻的土地資源保護：亡作形勢，始終把正確處理城市發展和耕地保護之間的關系作為貫穿一切工作的準則，堅持開源與節流并舉，保證社會經濟發展需求，加大管理保護力度，使全市土地資源特別是耕地保護工作落到實處。

(一)嚴格實行土地用途管制，全面實施土地利用規劃。耕地保護的主要途徑是實施土地用途管制，其中心環節是嚴格控制農用地轉為建設用地。在建設用地審批工作中，烏海市國土資源局堅持以自治區人民政府批準的土地利用總儔規劃為依據，對不符合規劃的一般建設項目，不予審查報批；對基礎設施、能源、交通和涉及國計民生的重點項目，按照規定程序對規劃進行適當調整。

(二)加大土地開發復墾整理力度，做好基本農田保護區調整劃定工作。為了解決城市擴展占用耕地問題，實現建設占用耕地占補平衡的目標，烏海市加大了土地開發復墾整理工作力度，國土資源部門專門編制了(烏海市土地開發復墾整理規劃)，使全市土地開發整理工作有了科學依據。2004年在海南區巴音陶亥鄉實施了千畝鹽堿地土地復墾工程，通過項目區工程建設使上世紀70年代優質耕地得到恢復。2005年又爭取到國家和自治區投資的土地復墾整理項目600萬元，將使棄地的礦山用地和中低產田得到開發整理，擴大全市耕地保有面積，實現總量動態平衡有余，2000年至今，烏海市每年開展一次基本農田調整劃定工作，經努力，基本農田保護率達到84.69％，高出法定80％的保護率4.69個百分點，建立了區、鄉、村三級備案制度，實行行政首長負責制，引入領導干部實績考核。

(三)集約節利用土地資源，確立城市土地經營理念。從2002年開始，烏海市凡經營性用地一律進入有形市場實行招拍掛有償陽光出讓。市政府先后制定了《烏海市土地收購儲備管理辦法》和《烏海市年地租征收管理辦法)兩個規范性文件，實現了市政府全面壟斷土地一級市場的目的，土地資產經營在舊城改造、新區開發、國企改制、都市工業發展中充分發揮作用，取得了顯著的經濟和社會效益。2002年至今，全市共有償出讓國有土地142宗，面積3707畝，實現土地收益45572萬元，收儲城市土地14宗，面積1641畝，促進了城市土地資源的優化配置，盤活了城市存量土地，為城市發展聚積了巨筆資金。

四、對正確處理城市發展和耕地保護關系的深層次思考

實施可持續發展戰略和建設節約型社會必須牢固樹立經營城市土地資產理念，改變土地資源管理方式。正確處理好城市發展和耕地保護關系不僅是一個重大的理論課題，也是一個重大的實踐問題，值得深思。

(一)耕地必須講求經濟效益。烏海市今后一段時期內必須依靠科技進步和效益提高來帶動耕地總量動態平衡。一是不斷總結和探索耕地管理和用途管制改革的新經驗、新思路和富有開拓性的政策措施；二是搞好土地利用總體規劃與城市總體規劃的銜接，在城市建設的過程中必須保持耕地的總員平衡。必須加大土地復墾的力度，使廢棄地變為耕地，從而增加耕地總員。

(二)對耕地資源進行優化配置。綜觀烏海市從建市以來農業發展的得與失，過去將廠礦農業和國營農場作為農業發展的主體，但是由于改革開放帶來的農工收益差距，耕地效益不高。因而需要在耕地資源上進行優化配置，將耕地進入市場運作。

(三)要盡快出臺《烏海市保持耕地總量動態平衡的規定》規范性文件。明確規定任何區政府、企事業單位不得占用現有耕地。如國家重點項目、城市基礎建設占用耕地必須經人大常委會批準方可征用，否則追究領導責任，并在域內復墾或新開發等量的耕地。

(四)抓好耕地宏觀管理。根據國家治本之策的精神，結合烏海市人多地少、耕地后備資源不足的實際，把耕地總量動態平衡目標和將耕地保護列入各級政府、國土資源部門、農業部門目標考核實績加以考核。凡不能保持耕地總量動態平衡的政府和部門不得評為實績突出單位。如果占用耕地后不能及時補充，追究主要領導責任。

(五)抓好國土資源基礎業務建設。由于形勢的發展，烏海市在擴城建設中必然占用耕地，這就要求國土資源部門切實加強地籍管理、土地利用規劃、耕地保護、土地供給、土地權屬管理的力度，從而使烏海市十分有限的耕地資源得到平衡，同時加大違法案件的查處力度。

(六)堅持走土地集約化利用的道路。城市建設用地要堅持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城區存量土地潛力，提高土地利用集約率，促進舊城改造，嚴格控制城市外延擴張。嚴格土地供應，對低水平重復建設、盲目擴大建設規模和高檔房地產開發，要從嚴控制，依法強化土地市場管理，防止以各種園區名義占地圈地，浪費土地，在建設占用耕地規模增加的情況下要確保實現補充建設占用耕地，做到平衡有余。

(七)加大清理城市閑置土地力度。城市閑置土地管理一直是土地管理中的薄弱環節，土地征而不用、低效利用現象時有發生，因管理疏漏致使國有土地流失，違法建筑滋生蔓延問題普遍存在。致使土地開發利用粗放、浪費嚴重。應加大對城市閑置土地的全面清理，加快對抵押和司法凍結的閑置土地的處置力度，實施對城市建設用地和耕地的雙向儲備，實現對建設用地和耕地保護的雙重控制，實現各類用地的總量平衡，為形成土地資源利用和管理的良好局而提供保障。

(八)管理盤活城鎮存量土地。要培育和完善土地市場，完善市場機制，健全市場規則，加強市場管理，建立統一、開放、競爭、有序的土地市場體系，進一步發揮市場對耕地資源配置的基礎性作用。逐步將耕地向種植能力集中，連片開發，提高耕地產出效率，從今以后，凡耕地占用經人大批準后全部進入市場以掛牌、招標、拍賣有償出讓。同時將此項資金專項用于今后耕地后備資源的開發，實現耕地總量動態平衡。

(九)加大對違法占用耕地案件的查處力度。要公開曝光，打擊違法用地者，震懾一方，教育一片，從根本上保持全市耕地總量動態平衡。