論我國行政損害賠償范圍的缺陷與完善

摘 要：隨著社會主義市場經濟的發展，尤其是行政管理的職能不斷發生變化，與公民、法人和其他組織的關系也越來越密切。任何國家行政機關及其工作人員在執行職務的過程中，都有可能給公民、法人和其他組織和合法權益造成損害。對于行政侵權行為，公民、法人和其他組織有權依照《中華人民共和國國家賠償法》的規定，要求行政侵權主體予以賠償，但作為行政損害賠償范圍的確定，法律規定的不夠全面。本文從我國行政損害賠償的受案范圍，構成行政損害賠償責任的要件，建立行政損害賠償制度的意義，我國行政損害賠償范圍的缺陷，完善我國行政損害賠償范圍進行論述。希望我國行政損害賠償范圍進一步完善。

關鍵詞：行政損害賠償范圍缺陷完善

行政損害賠償范圍的寬窄，是評價一國行政損害賠償制度的重要標志，反應了行政相對人的合法權益在行政主體行政行為侵害時可獲得法律保護和救濟的程度。我國于1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第7次會議通過國家賠償法，考慮到當時的經濟承受力，在確定行政損害的賠償范圍上采取了逐步擴大的原則，對國家承擔行政賠償責任的情況做了一定的限制。隨著我國民主政治和法制建設的發展，公民的法律意識和行政主體的法制觀念進一步提高。特別是現代行政管理的復雜性和行政權力的日益擴張，使得行政主體違法侵權的機會和影響行政相對人權益的范圍大大增加，行政訴訟的受案范圍不斷擴大，行政損害賠償應當緊隨這種趨勢做出相應調整。

一、構成行政損害賠償責任的要件

(一)行政侵權主體。行政侵權主體是構成行政損害賠償責任的必要條件之一。行為主體要件所要解決的是誰實施的行為才能引起行政損害賠償責任的問題，即國家侵權行為的主體是誰。按照我國《國家賠償法》第2條的規定，侵權的主體必須是行使國家行政權的國家行政機關和國家行政機關的工作人員。法律、法規授權具有管理公共事物職能的組織或行政機關委托的組織行使某項行政權，這時如果經授權或委托的組織違法行使行政權，給公民、法人和其他組織造成損害。也應當由國家承擔賠償責任。

(二)行使職權的行為違法。國家負責賠償的損害必須是行政機關或行政機關工作人員行使職權時造成的，所謂“行使職權”是指行政機關或其工作人員行使職務上的權利進行活動。凡從事職務有關的活動，違法造成公民、法人和其他組織損害的，均應國家負責賠償。國家行政機關工作人員從事與職權無關的民事活動，或因個人行為造成損害，國家不承擔賠償責任。因國有企事業單位對外的生產經營行為造成損害的，國家不負賠償責任；因道路、橋梁等公有公共設施致害的，國家也不負行政賠償責任。再有損害必須是違法行為造成的。違法行為是違反法律規定，不符合法律原則的行為。《行政處罰法》將違法的具體行政行為歸納為：確認事實的主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，依法應當作為而不作為等。行政機關或行政機關工作人員違法實施的行為，包括事實行為和法律行為造成公民、法人或其他組織損害的，由國家承擔賠償責任。

(三)損害事實。損害事實是指當事人的合法權益受到了行政侵權行為的客觀損害。這種損害必須是已經產生或必須產生的，不是想象的，是直接的，也就是說違法侵犯公民、法人和其他組織合法權益的行政行為必須已經造成現實的損害，受損害的權益必須是合法的，才發生賠償問題。損害事實包括物質損害事實、人身權益事實和精神損害事實。物質損害是指對財產權益的損害；人身損害事實是指對公民身體的直接損害；精神損害是指對公民和法人的人格權所受到的損害。

(四)因果關系。行政侵權行為與損害事實之間存在因果關系，其中違法行為是原因，損害事實是結果，這種因果關系是連接責任主體與損害的紐帶，是責任主體對損害承擔法律責任的基礎和前提，如果缺少這種因果關系，那么行為人就沒有義務對損害負責，如果行政機關和行政機關工作人員負有這樣的特定義務而不履行，就導致了受害人的損害，二者之間便形成了因果關系。

二、建立行政損害賠償制度的意義

(一)有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益。行政機關及其行政機關工作人員執行職務時，有可能發生侵害公民、法人合法權益的現象。如何防止、減少這類侵權現象，并且對已經遭受損害的人予以賠償，這是一些國家100多年來長期探索的問題。我國行政機關及其行政機關工作人員的違法侵權現象早已存在旦時有發生，但對受害人的賠償制度卻沒有確立，這一現，狀與我國的國體不相適應。迫切需要通過立法早日確立行政賠償制度。建立行政賠償制度，不僅能夠切實地保障公民、法人和其他組織已經遭受侵權的權利得已恢復和補救，而且也可以減少和防止侵權現象的發生，從而根本上保護人權、發展人權。

(二)有效地監督和促進行政機關依法行使職權。長期以來，由于缺乏明確具體的行政損害賠償制度，個別行政機關和行政機關工作人員違法行使職權，亂抓人、亂罰款現象屢禁不止，即使被發現查處，也因不負任何金錢賠償責任而難以有效地制止，違法行政現象難以根治。行政賠償制度的建立，可以從根本上對行政機關及其工作人員起到監督促進作用，防止和減少違法行使職權的現象，改進行政機關的工作作風，提高行政執法水平，促進行政機關依法行政。

(三)建立行政損害賠償制度應同國家財政實力相適應。關于什么樣的行政行為能夠納入行政賠償范圍問題，不僅直接關系到公民、法人和其他組織的合法權益保護程度的高低。同時我們也必須看到行政損害賠償制度的發展和完善與各國國情以及人們對這一制度的認識密不可分。行政損害賠償應根據各自的具體國情和實際需要發展完善，應在國家財力和實現行政賠償制度能力之間尋找平衡。

三、我國行政損害賠償范圍的缺陷

(一)關于對行政侵權主體的界定。根據國家賠償法第2條的規定，行政侵權主體是行政機關和行政機關工作人員，這與行政訴訟法第2條關于可以提起行政訴訟的行為主體范圍是一致的。1991年5月最高人民法院《關于貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見》第1條將可以提起訴訟的主體明確為行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權組織、行政機關委托的組織或個人。而2000年3月最高人民法院《關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》則進一步提起訴訟的主體范圍擴大為“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員”，這樣，不管是組織還是機關能否成為行政主體，關健在于是否有國家的行政職權，從而抓住了行政主體的本質特征。與之相比，國家賠償及1997年4月29日最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》在可賠償的行政侵權主體的確立上明顯滯后。

(二)關于行政侵權行為的界定。行政訴訟法第11條以舉例的方式規定了行政訴訟的受案范圍，其規定是：只要行政機關和行政機關工作人員作出的具體的行政行為與國家行政職權相關，對公民、法人或其他組織的權利義務產生實際影響。就屬于行政訴訟的受案范圍。這與國家賠償法關于構成行政賠償責任的違法行為必須是“在行使行政職權時”的規定是完全一致的，問題在于，國家賠償對于排除國家賠償責任的行政行為僅做了“法律規定的其他情形”原則性規定，如何應與2000年3月最高人民法院《關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》中對不可提起訴訟的行政行為相協調的問題。

(三)關于行政侵權損害范圍的界定。我國現行的行政損害賠償的范圍明顯過窄，不利于充分保護行政相對人的合法權益，如公民、法人和其他組織的財產的損失或公民人身權受到侵害。對于財產的損失必須是直接損失，間接損失國家不負賠償責任；對于公民人身權的侵害，國家按照法定的標準予以賠償。對于名譽權、榮譽權、人身權、名稱權、肖像權受到損害及精神損害，國家賠償法沒作出規定。

四、完善我國的行政損害賠償范圍

(一)關于財產權孽息的賠償。從國家賠償法第4條和第28條來看，對財產損害的范圍僅限于本物及損害的價值，而基于財產所產生孽息不屬可賠償的范圍。孽息是財產的從屬物，由財產而生。自應歸財產所有人。財產被不法侵害導致可期待的孽息損失，侵權人理應一并賠償。如行政機關非法扣壓相對人的貨幣，即使貨幣未被存入銀行，也不影響受害人對貨幣正常利息的求償。

(二)關于財產損害可得利直的賠償?？傻美媸侵冈谡５那闆r下應當得到的利益，如利息、租金、利潤、勞動報酬等。行政機關及其工作人員違法行使職權所造成相對人人身和財產的侵害，都可能造成可得利益的損害。造成相對人可得利益的直接損害，筆者認為，國家應當給予一定的賠償，但對可得利益的賠償一般要滿足以下條件：第一，該可得利益的損失是確定的。無爭議的，將來必然出現的。第二，這種可得利益一般是財產利益，不包括非財產性的機遇等。第三，這種可得利益應是在短期內可以取得的利益，而不是遠將來可能獲得的利益。

(三)關于精神損害的賠償。精神損害是指侵權行為所導致的受害人心理和情感遭受創傷和痛苦，無法正常進行日?；顒拥姆秦敭a上的損害，如精神上的悲傷、失望、憂慮等。精神損害一般是由侵犯人身權造成的，但也不排除侵犯財產權而引起的。前者如侵犯人格尊嚴或侵犯身體健康權引起的受害人精神上的痛苦；后者如執行機關非法拆除相對人的建筑，致使受害人氣憤、痛苦。我國國家賠償法對此都沒有作出規定，一方面我國缺乏精神損害賠償的傳統，精神損害賠償不發達所致，另一方面是過多考慮國家經濟承受能力的結果。筆者認為，在行政賠償中肯定精神賠償是十分必要的，確定精神損害的賠償，既有利于對受害人的救濟，也有利于公民與政府間新型平等關系的形成。因為，公民的人格尊嚴同樣需要賠償法律的認可與保護。