論新農村新牧區建設的重點和根本

一、發展現代農牧業是新農村新牧區建設的重點

（一）從“三農三牧”問題的本質說起

我們研究問題要抓住問題的本質。筆者認為，農牧業、農村牧區和農牧民問題，本質上是人與土地、人與草場的關系問題。人與土地和草場的關系，表現為利用土地和草場，從事農業和畜牧業生產，以滿足人的需要。縱觀農業和畜牧業發展歷程，隨著經濟社會的發展，人口越來越多，人的需要不斷擴大，而耕地卻不斷減少、草場退化沙化，土地和草場的產出難以滿足人的需要。用什么思路、采取什么措施處理人與土地和草場的關系，取決于社會生產力發展水平，取決于人們的認識水平，取決于一定的歷史條件。

當今，解決人與土地和草場的關系，要著眼于尋求土地和草場的產出量與人的需求量的平衡，既要提高土地和草場的產出量，又要減少對土地和草場的需求量。提高土地和草場的產出量，其途徑是發展現代農牧業，提高土地和草場產出率。減少對土地和草場的需求量，其途徑是轉移農村牧區人口，從事非農非牧產業。在人與土地和草場這對矛盾中，人始終是矛盾的主要方面。解決人與土地和草場的關系，既要提高人利用土地和草場的能力，又要提高人不依賴土地和草場的能力。兩種能力的提高，都要求我們大力培養新型農牧民。這既是發展現代農牧業、建設新農村新牧區的條件，更是新農村新牧區建設的重要目標。所以，發展現代農牧業是新農村新牧區建設的重點，培養新型農牧民是新農村新牧區建設的根本。

（二）現代農牧業是經濟社會發展的必然產物

現代農牧業與現代工業、現代城市一樣，是經濟社會發展的必然產物，發展現代農牧業是農牧業由傳統形態向現代形態過渡的過程。工業化、城鎮化的發展需要以現代農牧業為基礎，發展現代農牧業又必須以科技進步和工業體系的完善為前提。在現代工業、現代城市與現代農牧業之間存在著一定的對應關系、依存關系，現代農牧業建設既不能長期滯后于工業化、城鎮化進程，又不能超越和脫離工業化、城鎮化的客觀條件。目前，我區同全國一樣，總體上已進入工業化中期階段，統籌城鄉經濟社會發展和實行工業反哺農牧業、城市支持農村牧區的條件基本具備，發展現代農牧業有了相應基礎。

（三）發展現代農牧業的思路

發展現代農牧業，要用現代物質條件裝備農牧業，用現代科學技術改造農牧業，用現代產業體系提升農牧業，用現代經營形式推進農牧業，用現代發展理念引領農牧業，用培養新型農牧民發展農牧業，提高農牧業水利化、機械化和信息化水平，提高土地和草場產出率、資源利用率和農牧業勞動生產率，提高農牧業素質、效益和競爭力。這 “六個用”是建設現代農牧業總的思路，也是其內涵和建設內容。“三個提高”是發展現代農牧業的目標，也是現代農牧業建設從量變到質變的結果。

（四）產業化是現代農牧業的基本經營形態

從發展現代農牧業思路六個方面的內在關系看，筆者認為，用現代經營形式即產業化經營推進農牧業，是現代農牧業發展的基本形態；用現代物質條件裝備農牧業，用現代科學技術改造農牧業，用現代產業體系提升農牧業，是產業化經營的物質條件、技術支撐和產業載體；用現代發展理念引領農牧業，是產業化經營的必然要求；用培養新型農牧民發展農牧業，是發揮產業化經營主體的作用。其相互之間的關系說明，產業化經營是發展現代農牧業的方向，是發展現代農牧業的切入點。新型農牧民是推進產業化經營的主體之一，必須高度重視新型農牧民的培養。

（五）發展現代農牧業是新農村新牧區建設的首要任務

發展現代農牧業與新農村新牧區建設兩者實質上是一個問題，是從屬關系。發展現代農牧業，是社會主義新農村新牧區建設的題中之義，是社會主義新農村新牧區建設的首要任務，是社會主義新農村新牧區建設的重點，同時也是社會主義新農村新牧區建設的產業基礎。建設社會主義新農村新牧區與發展現代農牧業是緊密聯系的有機整體。我們在思想認識上和實際工作中絕不能把兩者割裂開來。社會主義新農村新牧區建設，必須從發展現代農牧業上切入，必須首先抓好現代農牧業建設。

二、現代農牧業離我們有多遠

（一）內蒙古農牧業在全國占有十分重要的地位

內蒙古是國家重要的農畜產品生產基地，是國家13個糧食主產區之一，也是其中三個人均糧食產量超千斤的省份之一。同時，我區又是全國5大牧區之一，草原畜牧業的基本經營制度、經營管理水平、產業化程度、草原生態保護和草場利用建設制度等，在全國都處于領先地位。我區農畜產品若干馳名品牌在國內市場占有很大份額，已成為提高內蒙古知名度的重要媒介。內蒙古草原是國家北方重要生態屏障，在國家生態安全中居于重要地位。

（二）內蒙古農牧業發展的優勢

一是產量不斷增加。2006年，我區糧食總產量達到341億斤，畝產達到520斤，創歷史新高，實現了自1985年以來糧食產量首次連續3年持續增長。2006年牧業年度我區牲畜頭數達到11051.5萬頭（只），肉類產量達到257萬噸，牛奶產量達到880萬噸，均創歷史新高。二是結構進一步優化。畜牧業占第一產業的比重達到50%，農區畜牧業占畜牧業的比重達到70%，優質、高產、高效農作物占種植業的比重達到52.6%。三是產業化經營穩步推進。銷售收入過億元的龍頭企業有120戶、過百萬元的有1820戶，鮮奶年加工能力達到760萬噸，肉類加工能力達到200萬噸，農畜產品加工企業銷售收入達到1159億元，完成增加值356億元，利潤達到90.5億元。四是品牌優勢顯著。伊利、蒙牛、鄂爾多斯等馳名品牌始終處于行業領先地位，農畜產品質量安全水平不斷提高，全區無公害農畜水產品達到900個，產值達到65億元；使用綠色食品標志的產品達到424個，綠色食品原料生產基地面積達到2912萬畝；有機食品產品達到145個。五是農牧業科技水平顯著提高。農牧業科技入戶工程輻射帶動農牧民24萬戶，免費測土1000萬畝，農業保護性耕作面積700萬畝，農作物良種覆蓋率達95%、牲畜改良比重達93.2%。農業機械化不斷發展，全區綜合機械化率達到57.7%。六是草原生態保護建設取得明顯成效。草原建設總規模達到13964.3萬畝，圍欄面積達到8363萬畝，禁牧休牧面積達到6.5億畝，劃區輪牧面積達到0.7億畝。

（三）差距就是發展的潛力

內蒙古地域遼闊，各地在氣候狀況、水資源情況、土地質量、草原類型等方面差異很大，農牧業發展的自然條件很不平衡。我區農牧業發展的差距在于：農村牧區基礎設施特別是農田草場水利設施建設滯后，農牧業生產條件差，抵御自然災害能力低；農牧業增長方式粗放，土地和草場產出率、資源利用率低，單位面積產量低，2005年，我區糧食總產量排在國家13個糧食主產區的第13位、單產排在第12位；先進適用技術推廣工作薄弱，農牧業科技含量低，農牧業信息化和機械化程度差，農牧業勞動生產率低；農牧民與龍頭企業之間的市場主體地位不平等，沒有形成基地農牧戶分享產業化經營加工、營銷環節利益的有效機制，農牧業和農牧民組織化程度低；農村牧區貧困面依然比較大，富裕群體與貧困群體之間的收入差距很大，貧困人口的生活水平很低；生態環境依然比較脆弱，在整體上遠未建立保護生態環境的體制機制，可持續發展能力低。

（四）內蒙古發展現代農牧業正當其時

發展現代農牧業是一個過程，而且是一個長期演進的過程。各地的起點有差別，進程有快慢，水平有高低，方式有不同，但無論是條件好的地方還是條件差的地方，都應該善于把握機遇，積極努力，在發展現代農牧業中有所作為。我們在認識上絕不能有現代農牧業離我們還很遠，現在我們還談不上發展現代農牧業之類的想法。多年來，我區農牧業的發展已經奠定了比較堅實的基礎，存在的差距和問題是前進中的問題。只有發展現代農牧業，才能縮小這些差距，解決存在的問題。我區建設現代農牧業正當其時。從總體上講，只有積極發展現代農牧業，才談得上建設社會主義新農村新牧區；只有積極發展現代農牧業，才能增加農牧民收入；只有積極發展現代農牧業，才能提高農牧業綜合生產能力；只有積極發展現代農牧業，才能夯實新農村新牧區的產業基礎。

三、產業化是現代農牧業的經營形式

（一）發展現代農牧業要從產業化經營入手

按照“六個用”的思路發展現代農牧業，必須用現代經營形式推進農牧業，從農牧業產業化入手。筆者認為，產業化經營的核心是實現農畜產品增值。推進產業化經營，要大力調整農牧業結構，大力健全產業化三要素。

調整農業結構，要按照產業化經營的要求，適應市場需求，適應龍頭企業加工的需要，著眼區域化布局、規模化生產，分析優勢劣勢，突出當地特色，培育主導產業。處理好現實優勢與潛在優勢的關系、當前生產與長遠發展的關系、種植業與養殖業的關系、主導產品與多元發展的關系。

調整畜牧業結構，要按照產業化經營的要求，一是調整畜種結構，以適應龍頭企業加工的需求；二是調整品種結構，推進品種改良，以改善產品質量；三是調整畜群結構，合理搭配基礎母畜、后備母畜、種公畜比例。通過抓好三個層面的調整，加快畜群周轉，提高出欄率，減輕草場壓力，提高經濟效益。

（二）推進產業化經營就要大力健全產業化三要素

產業化三要素是指龍頭企業、產業基地、農牧民合作組織。完善現代農牧業的經營形式，產業化三要素缺一不可。

龍頭企業是產業化經營的關鍵，是引導農牧民發展現代農牧業的重要帶動力量。農畜產品的加工增值和營銷增值只有通過龍頭企業才能實現，龍頭企業必須具備加工增值、營銷增值的能力，必須承擔讓農牧民“利益共享”的責任和義務。2006年，我區銷售收入過百萬元的龍頭企業達到1820戶、過億元的龍頭企業達到120戶。但目前多數龍頭企業還沒有建立起與農牧民“利益共享”的有效機制。要引導龍頭企業逐步建立健全與產業基地和農牧民合作組織“利益共享、風險共擔”的機制。

產業基地是產業化經營的基礎，是實行區域化布局、規模化生產的載體。產業基地的意義在于其生產的農畜產品要滿足龍頭企業加工和營銷的需求。建立產業基地，其途徑只能是農牧業結構調整，能不能建立起適應龍頭企業需求的產業基地，取決于農牧業結構調整的成效。建立產業基地，要提高農牧業設施裝備水平，加強水利建設、能源建設、公路建設、耕地和草場質量建設；要提高農牧業科技進步水平，加快建立完善農牧科教結合的體制機制、農牧業科技進村入戶制度，加快發展農牧業機械化、信息化建設。目前，我區各類產業基地的覆蓋面不廣，生產規模小，基礎設施差，科技含量低。2006年，我區農畜產品加工能力過剩35％，其中一個主要原因是產業基地建設還不能適應龍頭企業的需求。要加大建設力度，使各類產業基地逐步達到區域化、規模化、專業化、標準化、社會化的要求。

農牧民合作組織是農牧民取得市場主體平等地位的組織形式，是產業化經營的紐帶。龍頭企業與產業基地是相互依托、相互促進的關系，誰也離不開誰。這種關系靠農牧民合作組織這條紐帶來聯結。合作組織是農牧民實現“利益共享”、持續增收的組織保證，是農牧民維護自己的權益、實現自己利益的前提。發展農牧民專業合作組織，有利于完善農村牧區基本經營制度，有利于維護農牧民的合法經濟權益，有利于延長農牧業產業鏈，有利于促進農牧業規模經營，有利于經營能手與貧困戶優勢互補、共同富裕，有利于提高農牧民的自我服務、自我發展能力。實踐證明，農牧民合作組織與龍頭企業之間只有形成利益聯結的緊密性關系，農牧民才能實現“利益共享”、持續穩定增收。目前，我區有農民專業合作組織3018個，成員55.1萬人，輻射帶動農戶84萬戶；牧民專業合作組織362個，輻射帶動牧戶1.7萬戶。我區農牧民組織化還處于探索起步階段，數量少，規范差，能力低，作用有限。為此，要進一步加強領導，積極引導，健全其內部治理機制，加大扶持力度，使之健康發展。

四、現代畜牧業的前提是人與草原和諧相處

（一）人與草原和諧相處是科學發展的內在要求

草原生態的多種重要功能和保護草原生態的全局性、戰略性重大意義，已經被歷史和實踐證明。堅持人與草原和諧相處，是落實科學發展觀的內在要求。建設社會主義新牧區，發展現代畜牧業，必須把人與草原和諧相處作為基本前提。沒有這個基本前提，建設社會主義新牧區，發展現代畜牧業，都無從談起。近年來，我區草原生態保護建設工作取得顯著成績，草原建設總規模達到13964.3萬畝，退牧還草面積4000萬畝，禁牧、休牧、輪牧面積達到72000萬畝，但草原生態環境依然比較脆弱，還沒有建立起草原生態保護建設的體制機制。發展現代畜牧業，實現人與草原和諧相處，必須堅持“保護優先，加強建設，科學利用，依法管理”的方針，必須實行草畜平衡制度和草場“三牧”制度。

（二）堅持“保護優先，加強建設，科學利用，依法管理”的方針

保護優先，就是把保護草原生態環境放在首要位置，實現人與草原和諧相處，可持續利用，永續利用，是科學發展的理念。保護優先，還是利用優先，這是對草原生態截然不同的兩種理念。保護優先是一條總原則，要貫穿于建設、利用、管理的各個環節。保護優先，就要劃分生態功能區，對草場分類確定利用強度；對退化沙化草場實行禁牧，使草原得到自然恢復；對已經喪失人畜生存基本條件的地區實施生態移民。

加強建設，是為了恢復草原生態而采取的一種積極保護措施。加強建設，就是推進草場圍欄化，實行人工種草、飛播牧草、輪刈、切根、補播等措施，提高草原植被覆蓋度。在水資源和土壤、氣候條件具備的地區，因地制宜地開辟建設高產飼草料基地，提高草原產草量。

科學利用，就是在避免草原退化、沙化的前提下適度利用，對草場的利用方式要有利于保護草原生態，有利于植被恢復，有利于永續利用。實行草場的春季休牧、劃區輪牧以及牲畜放養與舍飼相結合，都是科學利用的有效形式。

依法管理，就是依法保持人與草原和諧相處，逐步做到依法保護、依法建設、依法利用，逐步實現人與草原和諧相處制度化、法制化。

開辟建設高產飼草料基地，是指在具備水源、土壤、電力等條件的地區開辟水澆地，種植青貯玉米、苜蓿等作物的高產飼草料基地。在有條件的地方適度開發建設飼草料基地，努力提高基地飼草料產量，作為天然草原產草量的補充，是推行草畜平衡制度和草場“三牧”制度的必要條件。建設飼草料基地，發揮飼草料基地作用，關鍵是選擇具備條件的地區、增加開發建設的投入、建立有效的生產經營體制機制、掌握增產高產的技術技能。

（三）實行嚴格的草畜平衡制度和草場“三牧”制度

草畜平衡指的是草場的產草量與草場所載牲畜數量的平衡。徹底改變超載過牧，有效保護草原生態，必須實行嚴格的草畜平衡制度。從本質上講，草場所載牲畜數量過多是由牧區的人口過多造成的。實行草畜平衡制度，有利于促進牧區人口轉移。如同農區實行最嚴格的耕地保護制度一樣，牧區必須實行最嚴格的草畜平衡制度，這是圍封轉移戰略的一項重要制度，也是牧區落實科學發展觀、實現人與自然和諧相處的必然選擇。實行草畜平衡制度的關鍵是對牧民的草場進行產草量監測，以確定合理載畜量。

草場“三牧”制度是指禁牧、休牧、輪牧。因地制宜地實行禁牧、休牧、輪牧，是保護草原生態、增加草場產草量、提高草場利用率、提高畜牧業經濟效益的最有效措施。對草場退化沙化，已經失去人和牲畜生存發展基本條件的地區，要實行禁牧，依靠大自然的修復功能恢復生態。對用來放養牲畜的草場，都要實行春季休牧，保護青草發芽期生長。在春季休牧的基礎上劃區輪牧，以達到均衡持續利用草場。實行禁牧的關鍵是妥善安置禁牧區牧民的生產生活。實行休牧的關鍵是提供休牧期草料補貼。實行輪牧的關鍵是對草場合理劃區和進行配套的圍欄、水源建設。

五、培養新型農牧民是新農村新牧區建設的根本

（一）什么是新型農牧民

建設新農村新牧區，發展現代農牧業，和其他事業一樣，關鍵在人。千百萬農牧民是建設社會主義新農村新牧區的主體，是發展現代農牧業的主體，沒有高素質的新型農牧民，建設新農村新牧區、發展現代農牧業都無從談起。只有培養造就千百萬有文化、懂技術、會經營的新型農牧民，才能形成持續推動新農村新牧區建設和發展現代農牧業的智慧和力量的源泉。培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農牧民，是社會主義新農村新牧區建設的根本。那么，什么是有文化、懂技術、會經營的新型農牧民呢？

筆者理解，有文化的農牧民有較強的學習意識、自主觀念和自強精神，常讀書看報，了解黨的政策，接受新事物快，勤儉持家、文明生活，家庭和睦、鄰里和諧，講究衛生、愛護環境。懂技術的農牧民有較強的科技意識、效益觀念和創新精神，積極參加職業技術培訓，有較高生產技能，掌握一兩項先進適用技術，主要生產環節使用機械，生產效率效益較高。會經營的農牧民有較強市場意識、法制觀念和合作精神，參加產業化經營，加入農牧民專業合作組織，有一定管理能力，勤奮勞動、算賬生產，家庭收入來源多元化，收入水平能夠持續穩定提高。

（二）培養新型農牧民是新農村新牧區建設的重要目標

目前，我區農牧民的綜合素質與建設新農村新牧區、發展現代農牧業的要求還很不適應。大量低文化素質人口集中在農村牧區，直接制約了農牧業的發展、農村牧區的進步和農牧業生產方式的變革；而農村牧區教育、醫療衛生、文化、社會保障等基本公共服務的長期嚴重缺失，大大制約了農村牧區人口整體素質的提高。各級政府的責任，就是立足于提高農牧民的綜合素質，解決好義務教育、新型合作醫療、農村牧區社會保障等基本公共服務的供給問題。28年的農村牧區改革發展實踐證明，進一步解放和發展農村牧區生產力已經越來越依賴于農村牧區人口素質的提高。人是生產力發展中最能動的因素。提高農村牧區人口素質，培養新型農牧民，增強農牧民自我發展能力，不僅關系到現代農牧業建設的成敗和新農村新牧區建設的全局，其本身就是新農村新牧區建設的一項重要目標。當前，我區和全國一樣，已具備了為農牧民提供基本公共服務的條件。事實上，基本公共服務首先不是一個資金問題，而是一個發展理念轉變問題，一個制度安排問題。應當盡快打破城鄉二元的公共服務體制安排，建立健全統籌城鄉發展的體制機制。

（三）培養新型農牧民應堅持全員性、針對性、長期性、公益性原則

堅持全員性，就是要擴大教育培訓的覆蓋面；堅持針對性，就是要分類施教；堅持長期性，就是把新型農牧民教育培訓納入國民教育體系，長期堅持下去；堅持公益性，就是對所有農牧民提供免費教育培訓。

六、轉移人口是一項重大戰略任務

（一）農村牧區人口由農牧業向非農牧業轉移是一個大趨勢

這個轉移是經濟社會發展的必然產物，是一個規律性現象。當前和今后一個時期，沒有大批農村牧區人口的轉移就業，就不可能有新農村新牧區建設的成功，也不可能有現代農牧業建設的成功。問題的焦點在于，是創造條件、積極引導、有序轉移，還是盲目處事、被動應付、無序流動；是改革體制、創新機制、促進轉移，還是因循守舊、歧視排斥、妨礙轉移。問題的核心在于，必須使轉移的人口有愿望轉移，有能力轉移，有產業和崗位轉移，在新的產業、新的崗位上能適應、能增收、能致富。使轉移的人口具備這些能力，這是培養新型農牧民的題中應有之義。

（二）堅持“立足就業優先，發展城鎮經濟，提高就業能力，促進人口轉移”的方針

立足就業優先，就是把順利實現就業置于減少和轉移農村牧區人口的優先地位；發展城鎮經濟，就是著眼于創造更多就業崗位，大力發展勞動密集型產業、服務業和民營經濟。統籌城鄉發展，其要義也在于此；提高就業能力，就是把轉移就業培訓工作作為減少和轉移農村牧區人口的關鍵環節來抓好。要堅持全員性、針對性、長期性、公益性原則，優化配置教育資源，大力發展農牧民職業技術教育；促進人口轉移，就是用政策激勵、制度保障農村牧區人口轉移。

（三）創新農村牧區人口轉移就業的體制機制

創新體制機制的出發點是改變城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展。推進城鄉一體化，不是要把農村牧區建設成為城市，而是注重社會公平，保證公民的基本權利，在基本政策、制度、體制上逐步實現城鄉一體化。

逐步發展城鄉一體化的社會事業，為廣大農牧民提供與市民平等的教育、衛生、文化、體育、社保等基本公共服務，讓廣大農牧民共享改革發展的成果。

逐步實現城鄉一體化的基本政策和制度。在戶籍制度、就業政策、失業保險、養老保險、醫療保險、子女就學等方面實行城鄉統一的政策，將城市社會保障體系逐步向農村牧區延伸，建立農村牧區社會保障體系，特別是建立健全農牧民最低生活保障制度。2006年，我區享受農村牧區低保的特困群眾42.75萬人，發放低保金1.69億元，人均年救助標準397元。今后要提高補助標準，擴大保障范圍，應保盡保，使之制度化。

（四）結論：沒有新型農牧民，就沒有現代農牧業；沒有現代農牧業，就沒有新農村新牧區

統籌城鄉發展，堅持以工補農、以城帶鄉，以發展現代農牧業為重點，大力推進產業化經營，以培養新型農牧民為根本，大力發展農牧民素質教育，促進農牧民持續較快增收，這是推進內蒙古新農村新牧區建設的基本途徑。

（作者系內蒙古黨委副秘書長、政研室主任）