關于我國自助游事故應急機制的思考

摘要：2006年“五一”期間的庫布齊沙漠探險事件使自助探險游的安全問題及應急機制建設再度成為社會談論的焦點。我國自助游事故多發的態勢與社會公眾公共需求的變化和政府部門公共服務的滯后性有關。本文將圍繞庫布齊沙漠探險事件，簡要分析我國自助游事故應急機制的構建問題。

關鍵詞：庫布齊沙漠探險事件 恩格爾系數 自助游事故應急機制

一、事件回放

2006年5月1日至6日，62名來自北京、天津、武漢的探險游客相繼被困內蒙古庫布齊沙漠。經當地警方全力營救，除一名女游客不幸遇難外，其余被困游客順利脫險。首先遇險的是來自天津大學的13名大學生。5月1日晚8時左右，一名探險學生因體力不支昏迷。晚8時30分，內蒙古自治區公安廳指揮中心接到天津市公安局轉來的報警電話后，迅速指令鄂爾多斯市公安局和杭錦旗公安局緊急組織救援行動。經過當地公安民警三十多個小時的艱難營救，13名學生于5月3日凌晨獲救。隨后遇險的是三個自助探險游小組的42名游客和7名武漢籍探險者。當營救小組找到名為“單飛隊”的探險小組時，隊內的一名女游客已經昏迷很久，雖經全力搶救，終因體力透支嚴重，不幸遇難。在營救“單飛隊”的過程中，一名民警也意外受傷。2006年的庫布齊沙漠游客遇險事件并非第一次發生，早在2005年該地區就曾發生過38名游客被困事件。

這次游客被困沙漠事件的主要原因是探險者對沙漠嚴酷的環境了解不夠，對可能在沙漠中出現的問題預見不足。但也不能否認，政府應急管理機制不健全也是導致事故發生的不容忽視的原因。

首先，公眾的風險意識教育不到位，致使民眾風險防范意識淡薄。這次事件中，遇險的游客不是大學生就是白領，文化素質并不低，但令人費解的是，他們根本沒有成熟的風險防范意識。在缺乏野外生存技巧的情況下，這些探險隊的成員竟然進行的是無后援的負重穿越沙漠活動，每人負重達二十公斤，而且對景區人員的好意勸解置若罔聞。

其次，政府預警信息發布渠道不順暢，政府對自助探險游規范不夠。在庫布齊，2005年就發生過游客被困事件。一年之后，類似的事件竟然在短短幾天的時間內接二連三地發生。這既說明政府相關部門對此類突發公共安全事件反應不靈敏，公共危機意識不強；也說明政府有關部門沒有將游客遇險信息通過預警信息發布渠道及時地通報給其他游客。就全國來看，政府監管部門沒有針對這種具有風險且可能釀成突發公共安全事件的自助探險游制定規范制度，也沒有采取必要的監管措施。

再次，在這次救援行動中，缺乏專業的救援隊伍和設備。這次事件中充當救援主力的是當地公安干警，由于沒有專業的救援設備，甚至沒有駱駝、沙地車，救援行動都是以徒步穿越沙漠的方式展開，往往要花費幾個、十幾個小時。這不但浪費了大量的營救時間，而且由于沒有專業的保障措施，救援民警也可能在沙漠中遇險。另外，因為沒有專門的救援電話，遇險游客的報警電話都是在輾轉了幾個城市后才得到響應。

二、構建應急機制的必要性

改革開放27年來，我國的恩格爾系數發生了很大的變化，農村從1978年的0.677下降到2003年的0.456；城市從1978年的0.575下降到2003年的0.371。恩格爾系數的明顯變化表明，社會公眾在教育、衛生、住房、旅游方面的支出已經遠遠大于基本的生存支出。社會成員對公共安全、公共醫療、義務教育、社會保險等方面的公共需求已經成為需求結構的主體。庫布齊沙漠游客遇險事件恰恰說明了在我國社會恩格爾系數發生變化后，社會公眾公共需求的變化和政府部門公共服務滯后性之間的矛盾。一方面是經濟快速發展條件下，社會公眾生活質量的不斷提高，生活方式的改變；另一方面則是政府部門沒能及時在制度和行動上提供滿足公眾需求的公共產品和公共服務。

公共需求的變化與公共服務滯后的矛盾是我國自助探險游事故多發的主要原因。一方面，自助探險游受到公眾特別是年輕人的青睞。據“優游吧”數據顯示，今年“五一”長假前通過網上貼吧報名自助游的人達到了9萬多人，假期前的活動發帖也超過了1萬條。發帖者多數是年輕白領，出發地主要為北京、上海、廣州，目的地則多為云南、西藏、青海等。出游以高山攀爬、奇地探險為主。另一方面，自助探險游尚未納入到政府的監管范圍，安全事故多發。根據對近兩年來“十一”、“五一”黃金周等假期期間自助游活動的粗略統計，有近1.5萬人在自助旅游時遇險，其中200多人死亡。

這些探險事故在拷問著社會，自助探險游的安全問題究竟該由誰來負責，社會公眾的公共安全需求該由誰來回應。由于自助探險游存在著團隊結構松散、人員素質參差不齊等弊端，有可能演變為群死群傷的突發公共安全事件。所以，政府應該從公共權力代理人、公共利益實現者和社會秩序維護者的角色出發，關注自助探險游的安全問題，及時對公眾的公共安全需求做出響應，提供必要的安全監管服務。具體地，就是吸取我國探險事故的教訓，借鑒國外自助探險活動的經驗，構建適應公眾公共安全需求的自助探險游事故應急機制。

三、如何構建應急機制

通過對庫布齊沙漠探險事故的分析，自助探險游的應急機制應該包括社會公眾風險防范意識的培育、政府預警信息公布機制和對自助游必要的監管以及專業救援隊伍的建立和民間救援力量的參與等要素。

首先，公眾的風險防范意識是構建自助游應急機制的前提。

風險防范意識是現代社會中人們應該具有的一種思維方法和生存態度，它強調在思考現實問題時對事物發展的不確定性的充分把握，對任何可能導致突發事件的因素的清晰認知。公眾只有具備了風險防范意識才能夠時時刻刻以謹慎而積極的態度面對生活與工作中的風險，也只有具備了成熟的風險防范意識，公眾才可能有意愿通過學習了解更為具體的風險防范知識，而不是憑借著一時的熱情、好奇和簡單的想法，不顧現實中隱藏的或顯現的風險因素和自己的實際情況而貿然行動。

在庫布齊沙漠探險中，探險隊成員的高學歷與他們薄弱的風險防范意識形成了鮮明的對比，這恐怕與我們的教育思想和教育體制有關。有專家指出：“現在的教育中，幾乎沒有救助這一課。”在國外，兒童從童子軍、夏令營等活動中都會學習關于自我救助的內容，學校中也有相關的課程教授野外自助。而國內的孩子更熱衷于學習外語、音樂等內容，形成了常識教育的缺失。所以，我們的教育體制必須有所突破和變革，方向就是培養公民的風險防范意識，特別是青少年的風險意識。

其次，政府部門的有效監管是構建自助游應急機制的根本。

在大多數戶外運動和旅游發達的國家，幾乎都有專門的政府機構負責戶外旅游，而且景區配套設施和救援機制也比較完善。政府會建立相關機構，專門負責自助旅游團隊的監管和聯系，景區要設立配套設施，同時細分市場設計出不同人群需要的旅游線路。在澳大利亞，同一個景區就分為基本游、背包自助游、山地車穿越游等不同線路。

政府在熱點探險區域建立完善的服務和救援體系僅僅是政府監管工作的一個方面，政府還應該對自助探險游組織者的資質和權利、義務、責任方面做出明確的具有法律效力的規定。包括建立探險旅游申報制度；建立“領隊”或導游的資格認證制度，自助游的發起人和組織者必須具備相應資質；組織者必須履行書面形式的風險告知義務，建立責任認定制度，做到責任人明確，即便是網絡自助游，其發起者也必須承擔起相應的告知義務和法律責任。在國外，探險隊員和領隊須經2～3年或更長時間的專門培訓，經考核獲得探險資格證書后方可進行探險活動。

政府部門的監管還包括在熱點探險區域建立自助探險游預警信息發布制度，及時將探險區域的實時動態信息傳達給探險活動的組織者和探險區域的探險人員，以避免事故的發生。

再次，專業救援隊伍的建立和民間救援力量的完善是構建自助游應急機制的保障。

在救援隊伍的建設上，國外有比較成功的經驗。在發達國家，對遇險人員的救援以救援公司為主，需求者可以在保險公司購買緊急救援的險種。如果發生緊急情況，由救援公司最近的一個救援點實施就地救援，出動直升機或救護車，費用由保險公司承擔。救援體系完備的國家除了救援公司還有為數眾多的民間救援機構。以美國為例，1950年成立的美國救援協會為全國性組織，各州都有它的分會，各州的分會均設有多個救援中心，每個救援中心有數十名志愿者，每天都有一人值班，遇有求救時值班員一般要通知25名左右的志愿者，要求至少有10人到達現場參加救援。在美國，救援協會是社會保障體系的一部分，因而享有諸多優惠政策，救援協會、救援中心的辦公地點由政府提供；協會使用的直升機由軍隊提供，救援狗由警方提供；救援協會購置車輛、器材等享受免稅；救援志愿者參加培訓和救援工作時，其所就職的部門須無條件支持，不扣薪水等等。

目前，我國戶外探險者遭遇危險時，沒有對口的救援單位。一般是撥打110報警，而警方雖然有義務參與救援，但苦于沒有專業的救援知識和救援設備，救援效率不高。另一方面，民間救援力量奇缺，公眾很少參與救援活動。有關人士表示，從事戶外運動的俱樂部之間曾多次商議組織專業的救援隊伍或設立救援基金，但一直都停留在口頭上，具體原因是因為現在這些俱樂部自身生存狀況都很艱難，依靠他們的人力、財力和物力，完全做不到這一點。根據這種現實情況，我國的應急管理中政府部門可以考慮積極扶持民間救援力量的發展，這主要是因為民間救援力量的分散性可以保證救援的及時性，建設費用由政府和俱樂部分擔，政府可以用優惠政策抵消一部分建設費用。同時，在熱點探險區域，可以建立少量的政府部門的專職救援隊，以便在大型救援中發揮骨干作用。

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