國外金融控股公司風(fēng)險監(jiān)管模式對我國的啟示

摘要：由于中國缺乏對金融控股公司相關(guān)的法律、法規(guī)安排，銀行、證券、保險三個監(jiān)管部門對事實上已經(jīng)存在的金融控股公司有缺乏有針對性的監(jiān)管制度安排，因此探討我國金融控股公司的風(fēng)險監(jiān)管問題成為當(dāng)務(wù)之急。本文首先總結(jié)了國外對金融控股公司進行監(jiān)管的典型模式，列舉出兩種經(jīng)典的監(jiān)管模型，初步提出了對我國金融控股公司監(jiān)管的啟示。

關(guān)鍵詞：金融控股公司 監(jiān)管模式 監(jiān)管模型 資本充足率 防火墻

一、國外風(fēng)險監(jiān)管模式的比較與啟示

（一）美國監(jiān)管模式——綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合

美聯(lián)儲理事會(FRB)為綜合管制的上級機構(gòu)，對金融控股公司實行監(jiān)管。同時，F(xiàn)RB與按職能劃分進行分業(yè)監(jiān)管的機構(gòu)之間互通信息，加強綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管的聯(lián)系，保持金融控股集團內(nèi)的健全性。FRB對金融控股公司集團整體實行監(jiān)管，必要時對銀行、證券、保險等子公司的限制監(jiān)督行使裁決權(quán)。具體說來就是，美國聯(lián)邦儲備委員會為金融控股集團的監(jiān)管人，金融控股公司內(nèi)的銀行業(yè)務(wù)由聯(lián)邦儲備銀行、貨幣監(jiān)理署、各州銀行監(jiān)督廳負責(zé)，保險業(yè)務(wù)由州保險監(jiān)督局負責(zé)，證券業(yè)務(wù)由證券交易委員會負責(zé)。各監(jiān)管機構(gòu)之間尊重彼此的權(quán)利與職責(zé)，并通過信息溝通和業(yè)務(wù)協(xié)作形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的金融控股公司監(jiān)管體制。

我國在現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制下，應(yīng)加強監(jiān)管合作，建立有絕對權(quán)威的主監(jiān)管機構(gòu)，行使最終裁判權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。同時，明確原有三方監(jiān)管部門在金融控股公司上的監(jiān)管權(quán)，把日常的監(jiān)管活動分散到三個部門，定期溝通信息，協(xié)調(diào)規(guī)則，《金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》可以作為建立監(jiān)管體系的起點和初期指導(dǎo)思想。核心的問題是在立法上明確監(jiān)管權(quán)的分配和行使手段。可以根據(jù)我國的實際情況，分析現(xiàn)有金融控股公司的組成結(jié)構(gòu)，明確集團中核心金融機構(gòu)的性質(zhì)，選擇主監(jiān)管機構(gòu)。對產(chǎn)業(yè)資本為核心投資形成的金融控股集團，可以根據(jù)其金融活動的主要領(lǐng)域確定主監(jiān)管機構(gòu)，填補監(jiān)管真空。

（二）德國監(jiān)管模式——銀行全能制經(jīng)營

德國一貫奉行的銀行全能制經(jīng)營使銀行享有以機構(gòu)投資者進行證券投資的獨占權(quán)。德國的證券市場完全是由銀行來組織和控制的。因而，金融控股公司的監(jiān)管問題囊括了整個金融業(yè)監(jiān)管的問題。德國銀行監(jiān)管主要由聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局來組織實施，并協(xié)同德意志聯(lián)邦銀行協(xié)作執(zhí)行。聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局側(cè)重于對微觀金融機構(gòu)的具體監(jiān)管，聯(lián)邦銀行則側(cè)重于對宏觀金融市場的監(jiān)管。德國的金融機構(gòu)自律性非常好，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局的工作重點主要體現(xiàn)在對金融控股公司資本和償付能力的監(jiān)管和對金融控股公司資產(chǎn)業(yè)務(wù)的存款保險制度的監(jiān)管。在現(xiàn)有監(jiān)管框架下，德國鼓勵銀行之外的股票市場、信托業(yè)及金融控股公司等進行“自由化”改革；使金融控股公司更充分自由地參與國際競爭。

由于德國的金融機構(gòu)有著很好的自律傳統(tǒng)，全能銀行制有適宜的發(fā)展土壤，很多監(jiān)管職能不斷弱化。對我國而言，金融機構(gòu)缺乏自律意識和能力，因此不可能跨越式的實現(xiàn)金融機構(gòu)一體化，對金融控股公司的監(jiān)管重點還應(yīng)放在準入和內(nèi)部交易風(fēng)險控制上。根據(jù)巴塞爾委員會關(guān)于金融控股公司監(jiān)管的調(diào)查與原則，對金融控股公司等大型金融集團的監(jiān)管應(yīng)注意對公司內(nèi)部交易與風(fēng)險(ITE)的監(jiān)督與控制和對風(fēng)險集中度的監(jiān)督與控制。特別是要注意建立集團內(nèi)評估內(nèi)部交易風(fēng)險的機制，鼓勵對內(nèi)部交易風(fēng)險進行披露，通過對資本流動、融資和資產(chǎn)的某些限制性措施來防止不良的內(nèi)部交易發(fā)生。目前我國采用分業(yè)監(jiān)管模式是與分業(yè)經(jīng)營體制相對應(yīng)的，分業(yè)監(jiān)管的事實使得對金融控股集團的監(jiān)管可能會出現(xiàn)交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，也可能發(fā)生“監(jiān)管真空”的狀態(tài)。隨著金融控股集團的逐漸發(fā)展，聯(lián)合監(jiān)管或者混業(yè)監(jiān)管將顯得尤為迫切。筆者認為，可以參考美國模式，成立類似金融監(jiān)管局的綜合性監(jiān)管部門，以加強對金融控股集團本身的有效監(jiān)管，并協(xié)調(diào)三個監(jiān)管機關(guān)開展工作，各專業(yè)監(jiān)管部門在金管局統(tǒng)籌安排之下對銀行、證券、保險領(lǐng)域進行各自監(jiān)管。

二、我國金融控股公司監(jiān)管模式選擇

我國金融體制從分業(yè)走向混業(yè)的長遠趨勢日益明朗，而金融控股集團也已成風(fēng)起云涌之勢，這些對我國金融監(jiān)管體制提出了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。為此，監(jiān)管機關(guān)也采取了初步的措施，國內(nèi)的學(xué)界也提出了種種觀點。在2004年12月由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會主要領(lǐng)導(dǎo)參與的聯(lián)席會議上，三方初步達成“主監(jiān)管制度”的共識，簽訂《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，其中第八條明確規(guī)定對金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)堅持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管。在主監(jiān)管人的選擇方面，鑒于金融體系各行業(yè)外部性的差異和監(jiān)管強度的不同，也有的學(xué)者建議，只要金融集團中含有存款業(yè)務(wù)，那么主監(jiān)管機構(gòu)就確認為銀行監(jiān)管機關(guān)。金融控股集團資產(chǎn)的集中和做大，同時也意味著風(fēng)險的集中，而中國人民銀行作為我國清算體系的核心，傳統(tǒng)上來看，它承擔(dān)著金融行業(yè)各類信息的調(diào)查和統(tǒng)計職能。同時中國人民銀行還承擔(dān)著防范金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定的主要責(zé)任，再者它作為我國貨幣當(dāng)局，在存款保險制度尚未全面鋪開的條件下，金融機構(gòu)風(fēng)險化解還依賴央行最后貸款人的注資。

（一）以資本充足率為核心監(jiān)管指標，對金融控股集團進行整體監(jiān)管

巴塞爾委員會《新資本協(xié)議》在總結(jié)近年來國際化大銀行風(fēng)險管理技術(shù)進步的最新成果和發(fā)達國家資本監(jiān)管成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了資本監(jiān)管的“三大支柱”，即最低資本充足率要求、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查和市場約束。資本充足率已經(jīng)成為目前國際銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局的核心指標，保監(jiān)會倡導(dǎo)的償付能力指標以及證監(jiān)會倡導(dǎo)的凈資本指標，本質(zhì)上都是衡量資本是否充足的指標。

可以這樣說，資本充足率考核的目標是針對股東而言，確保資本充足是股東的責(zé)任。資本充足是兩個層面的含義，一是子公司層面的資本充足；二是整體金融集團層面的資本充足。

根據(jù)“力量之源”原則，1987年美聯(lián)儲的一項政策聲明中表示，銀行控股公司負有持續(xù)的責(zé)任來維持控股公司的財務(wù)資源，并在銀行子公司財務(wù)困難是提供這些財務(wù)資源。1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》第730條規(guī)定，在銀行或儲蓄機構(gòu)資本金不足時，根據(jù)有關(guān)補充資本金的規(guī)定并按照正當(dāng)程序向該機構(gòu)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)者，不能就該資產(chǎn)轉(zhuǎn)移事項對聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)提起訴訟。從法律角度對“力量之源”原則進行了書面的認可。此外，1991年《聯(lián)邦存款保險機構(gòu)促進法案》制定了以資本為基礎(chǔ)的“及時改正”措施，該及時改正措施將參加存款保險的銀行和存款保險機構(gòu)按照他們的資本狀況分為五類。未能達到資本要求的任何銀行和儲蓄性機構(gòu)必須提交在規(guī)定時間內(nèi)達到法定資本金要求的計劃，并且得到其控股公司的保證，保證其資本恢復(fù)計劃的落實。對不遵守該規(guī)定的銀行和儲蓄機構(gòu)實行嚴格的限制。這些限制包括將關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管限制擴大適用于與兄弟存款機構(gòu)之間的交易、利率上限、資產(chǎn)增長和業(yè)務(wù)范圍限制、更換管理人員以及禁止任何形式的銀行間存款。

在資本充足率方面強化對控股公司的限制，目的是有效防范控股公司層面的道德風(fēng)險，即金融集團中不受管制的單位可能試圖通過與集團中銀行的關(guān)聯(lián)，而獲得銀行安全網(wǎng)的保護(比如存款保險和最后貸款人機制)。或者金融集團可能因其規(guī)模龐大而被市場參與者認為不可能倒閉。金融集團將會得到監(jiān)管當(dāng)局救助的預(yù)期也可能會助長其冒險行為。其次，道德風(fēng)險也可能發(fā)生在集團內(nèi)部。集團內(nèi)單位可能會預(yù)期在其陷入財務(wù)困境時會得到集團內(nèi)其他單位的幫助，因此采用更為冒險的經(jīng)營方式。再者，在資本充足率方面強化對控股公司的限制還可以防止股東濫用有限責(zé)任原則。產(chǎn)權(quán)的紐帶決定了金融集團內(nèi)各子公司的經(jīng)營活動和獨立利益受到集團層面的嚴格控制，不可避免出現(xiàn)為了集團利益最大化考慮犧牲子公司的利益，子公司的法人人格獨立性受到了損害，不可避免股東必須承擔(dān)子公司特別是銀行子公司經(jīng)營失敗對債權(quán)人和社會公眾的責(zé)任。

（二）建立有效的防火墻機制

格拉斯——斯蒂格爾墻的坍塌有助于金融業(yè)務(wù)的交叉與融合，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和風(fēng)險分散，提供多樣化的金融產(chǎn)品或服務(wù)，大大增加社會福祉，但是不可避免地產(chǎn)生諸如利益沖突、風(fēng)險傳染以及安全網(wǎng)擴散等弊端，危及金融業(yè)的整體安全性和穩(wěn)健性，因此美聯(lián)儲主席阿倫#8226;格林斯潘曾在參議院作證時指出推倒格拉斯——斯蒂格爾墻后，仍有必要在金融各業(yè)之間建立有效的防火墻制度，維護金融業(yè)的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。防火墻通常是指隔離金融各行業(yè)尤其銀行業(yè)和證券業(yè)一系列措施，對從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)機構(gòu)之間的信息流通、人事安排、業(yè)務(wù)聯(lián)營以及資金融通的禁止或限制性制度，主要包括以下四方面內(nèi)容：

1．信息防火墻，是指不當(dāng)信息在從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)機構(gòu)傳遞的禁止或限制性規(guī)范，金融控股公司組織結(jié)構(gòu)為各金融子公司因業(yè)務(wù)需要而披露彼此客戶的信息提供便利，但是這一方面有害于客戶隱私權(quán)的保障，另一方面可能導(dǎo)致不當(dāng)交易行為，例如銀行子公司將存貸業(yè)務(wù)中獲悉對于客戶的有價證券價格具有重大影響的信息傳遞于證券子公司，使之憑借信息優(yōu)勢進行內(nèi)幕交易，實現(xiàn)不正當(dāng)利益。

2．人事防火墻，是指董事、高級管理人員和其他雇員在從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)機構(gòu)之間連鎖兼職的禁止或限制性規(guī)范，盡管《1933年銀行法》第32條關(guān)于禁止銀行業(yè)與證券業(yè)董事、高級管理人員和其他雇員相互兼職的規(guī)定已被廢除，但是考慮兼職的董事、高級管理人員和其他雇員對于從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的機構(gòu)組織在忠誠上以及謀求利益上客觀存在的矛盾與沖突，應(yīng)在人事制度的安排上予以限制性規(guī)范。

3．業(yè)務(wù)防火墻，是指金融控股公司與子公司或各子公司之間共同業(yè)務(wù)推廣、共用營業(yè)設(shè)備或營業(yè)場所等聯(lián)合經(jīng)營行為的禁止或限制性規(guī)范，例如保險子公司利用銀行子公司的分支機構(gòu)等全部銷售渠道以較低的邊際成本分銷保險產(chǎn)品，在實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的綜合效益的同時，也可能在公眾中形成保險公司與銀行一體化的印象，導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險的相互感染，因此在聯(lián)合行銷（Cross-marketing）中，應(yīng)明確區(qū)分經(jīng)營場所和人員，向客戶充分披露提供的金融產(chǎn)品或服務(wù)的內(nèi)容、風(fēng)險和背景等信息。

4．資金防火墻，是指從事不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)機構(gòu)之間非常規(guī)交易（Covered Transaction）的禁止或限制性規(guī)范，通常區(qū)別授信交易或授信以外交易而予以規(guī)制，例如臺灣《金融控股公司法》第44條之規(guī)定，金融控股公司的銀行子公司及保險子公司對利害關(guān)系人不得為無擔(dān)保的授信，為擔(dān)保授信時準用銀行法第33條之規(guī)定，即對利害關(guān)系人為擔(dān)保時，應(yīng)有十足擔(dān)保，其條件不得優(yōu)于其他同類授信對象，如授信標準達中央主管機關(guān)規(guī)定金額以上者，并應(yīng)經(jīng)2/3以上董事出席及出席董事3/4以上同意。該法第45條又規(guī)定，金融控股公司或其子公司為授信以外交易，其條件不得優(yōu)于其他同類對象，并應(yīng)經(jīng)2/3以上董事出席及出席董事3/4以上決議后為之，此外銀行子公司與利害關(guān)系人交易時，其與單一關(guān)系人交易金額不得超過銀行子公司凈值之10%，與所有利害關(guān)系人的交易總額不得超過銀行子公司凈值20%。

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