日本老年護理保險制度對我國的啟示

摘要：20世紀70年代，日本為應對人口老齡化引發的社會性老年護理問題和消除舊的醫療保險制度存在的弊端，實行了老年護理保險制度。鑒于中日兩國國情的諸多相似之處，本文對該制度產生的背景、內容和特點進行了簡要分析，提出了在我國建立類似制度的可能性和建立時要注意的問題。

關鍵詞：老齡化 日本 護理保險

一、日本老年護理保險制度建立的背景

（一）人口老齡化對護理的需求日益增大

目前，日本65歲以上的人口達到2431萬人，占總人口的19%以上，2010年將達到25%，2025年將達到28%，老年人的護理問題越來越突顯出來。據日本厚生省的統計，至2000年止，65歲以上的高齡人口中，有20萬患有癡呆癥，120萬臥床不起，加上其他原因需要他人護理的共有280萬，以后還將以每年3.5%的比例增加 。

（二）舊的醫療保險制度存在的弊端帶來了嚴重的醫療赤字

20世紀70年代日本醫療保險對60歲以上老人免費，但不屬低保對象的老人在機構養老的費用需部分自理，造成當時醫院中滯留了大量不愿出院的老年人，“社會性入院”現象嚴重，據厚生勞動省1994年統計，一般醫院里住院半年以上的患者中，有60％屬于社會性住院，達10萬人之多 ，這種現象造成了醫療費的劇增；石油危機后日本經濟受創，為減輕國庫負擔，1982 年制定《老年人保健法》，規定了老年人醫療中自付的比例，但設立的日間照護、短期收容和老年人保健設施， 提供的醫療與護理一體化照顧而費用由醫療保險支付的策略，不僅使老人加入率最大的國民健康保險體系赤字持續擴大，甚至拖垮了其他受雇者醫療體系的財政， 雖1989 年和1997 年兩次提高消費稅， 但無法從根本上彌補赤字。

（三）舊的政府主導型老年福利已不再適應社會的需要

日本在二戰后實施的“安置福利制度”一直沿用至2000年。但是，隨著社會的發展，這種制度越來越不適應社會的需要：第一，它的服務水平較低，利用者大都是收入水平低、不得不入住的老年人；第二，它的服務對象有一定的限制，并不是所有國民都可享用；第三，享用者沒有自由選擇的權利，只是被動的接受福利養老設施的服務。

為了適應社會的發展和人民的需求，減輕政府的財政負擔，日本于1997年通過了關于老年人的護理保險法，2000年4月開始實施。

二、日本護理保險制度的主要內容及特點

（一）主要內容

1.參加的主體及費率繳納

護理保險的保險人為市町村（日本地方自治體，市、鎮、村）及特別區、國家、都道府縣、醫療保險人和年金保險人；被保險人為所有40歲以上的人，其中，65歲以上的為第1號被保險人，40－64歲的為第2號被保險人。第1號被保險人被分為五類，交納與自己的收入水平相對應的固定金額的保險費，低收入者的保險費負擔則減輕；第2號被保險者根據已加入的醫療保險計算保險費，并與醫療保險費一并交納。

2.護理保險的給付

（1）給付的對象和形式。第一號被保險者在以下兩種情況可以得到護理保險服務：一是在因臥床不起、老年癡呆等原因需要經常護理時；二是在需要有人幫助料理家務或起居等日常生活時。第二號被保險者因患初期老年癡呆癥、腦血管疾病等年老因素引起的15種病時可享受護理保險服務。護理保險的形式分為居家服務和設施服務。

（2）給付的程序。需要利用護理保險時，利用者首先需要向保險單位即其所在的市町村政府的有關機構提出申請，調查人會入戶調查申請者的身體情況和日常生活狀況，通過兩次審定，確定申請者享受相應級別的護理。

（3）給付費用的承擔。護理費用的10%由利用者負擔。但對個人負擔金額設立上限，超過部分由保險中的高額服務費來支付。對于進入護理設施中的利用者，按標準收取生活費。

（二）特點

1．將老年護理內容從老年人醫療保險制度中剝離，逐步消除了“社會性住院”，減輕了醫療費用造成的財政負擔，同時將原來分離的老年人福利制度和老年人醫療保險制度進行了整合，創建了一個更加公平和有效的老年人護理體系；

2.體現了對市場原理的重視，除了國家福利事業單位之外，鼓勵民間力量參與，優化了資源的有效配置，擴大了服務的提供量，并利用競爭激活了市場，在降低了服務成本的同時向老人提高更高效優質的服務；使老年護理走出了僅靠國家大量投資營建老年人福利機構的誤區，讓政府可以以較小的代價，得到最大的社會收益；

3.強調個人的自主性。盡管加入保險是強制性的，但是老人不再像以前那樣作為被救助的對象，而是一個可以自由選擇符合自己身體狀況的護理等級、提出適合自己護理方案的自主的人，以往的被給予型福利轉向了選擇型福利，體現了以被保險人為本的護理理念；同時，免除了老人的后顧之憂，增強了老人的自立性。另外，護理保險幫助老人提高了抵抗衰老和疾病的能力，降低了老人對子女的依賴程度，增強了老人自立生活的信心；

4.由專門的服務人員提供服務，提高了服務的質量。在新的護理保險制度下，為老人們提供服務都是經過一定的訓練、具有不同程度的護理知識和實際經驗的人，老人們可以得到更加科學、更加專業的照料。

三、中國和日本的相似之處

（一）老齡化產生的主要原因和產生的迅猛態勢相似。

在日本，由于人們思想觀念的轉變，女性有了更多的機會走向社會參加工作，造成了人口出生率的下降；而中國強制實行的“計劃生育政策”也使得人口的出生率大幅度降低；在低死亡率與低出生率的雙重效應下，老齡化現象越來越嚴重。此外，兩國的老齡化速度很快，1970年以后的25年間，日本65歲以上的老年人口比重從7％上升到14％；在中國，2000年第五次全國人口普查時我國65歲以上的老年人口占總人口的比重為6.69％，與1990年相比，上升了1.39個百分點 。

（二）居住形態的變化與家庭養老面臨的問題相似

在工業化的發展和出生率降低的雙重作用下，中國和日本的家庭在組成形態發生了明顯的變化，隨著家庭規模的縮小和核心家庭的大量增加，家庭養老面臨諸多相似問題，如需要護理的老人逐年增長并呈現出護理的重度化與長期化趨勢、家庭護理人員的老齡化趨勢等，這使得在傳統社會里以家庭承擔主要責任的老年護理必然走上社會化之路。

（三）傳統文化。

中國和日本都是基于東方文化的國家，重視家庭的養老功能，兩國歷來有尊老、敬老、養老的優良傳統，而老人在有條件的情況下，也更愿意在家安度晚年。

（四）國家財政的支付壓力

在護理保險制度實施之前的日本，社會性入院的現象導致健康保險費用急劇增加，對政府的財政造成了巨大壓力，從1989年開始日本陷入了二戰后最長的經濟不景氣時代，在整個九十年代，實際增長率幾乎為零，如果不進行改革，不但會繼續加大現有的支付危機，而且會造成代際掠奪，為下一代的可持續發展帶來困難；中國盡管經濟處于高速發展時期，但

中國是世界上人口最多、也是老年人口最多的國家，面對日益擴大的養老需求，養老資金的缺口也在日益擴大，國家財政面臨很大壓力；

（五）改革前的老年福利服務體系存在的問題相似

日本在改革前的老年福利服務體系與中國現行的老年福利服務體系存在許多相似的問題，如護理照料機構、床位數及服務人員嚴重不足，服務的提供機關缺乏市場競爭的壓力，服務的效率和質量不高等。

四、日本護理制度對我國的啟示

盡管日本的護理保險制度還存在一些不完善的地方，但是由于兩國諸多國情的相似，這種制度仍有很多地方值得我國借鑒。

（一）對于中國的老齡護理事業，政府確實做了很大的努力，但是經濟的發展水平不可能讓政府拿出更多的資金來解決這一問題。1980年時中國政府經營的社會福利院是669所，到1996年，達到了1000所，增加了49％，然而中國每年有300－400萬老人希望入住，顯然供給遠不能滿足需求 。另一方面，家庭功能的減弱使得家庭養老的實效性大打折扣。因此解決這一問題的根本就是走社會化的道路，建立老年護理保險制度。養老保險是為老人提供經濟上的保障，而社會護理制度提供的是身體上和精神上的保障，這兩方面的保障對于人們來說缺一不可；

（二）將家庭護理社會化，由社會來提供必要的保健及醫療等護理服務，大力培養護工，以社區為依托，使家庭護理和設施護理相結合，為老人提供護理服務，這既可減輕國家舉辦大量福利設施的財政壓力，又減輕了家庭成員的護理負擔，還增加了就業崗位，可謂一舉多得；

（三）完善的社會護理保險可以解除人們對老年時護理問題的擔憂，將人們依靠傳統的家庭養老觀念轉移到依靠國家和社會的觀念上來，有利于我國人口政策的順利開展，緩解人口對經濟資源環境的壓力，促進經濟和社會的持續發展；

（四）日本政府在2000年4月宣布開始實行護理保險制度以來，已有多家人壽保險公司介入有關護理服務事業。我國的壽險業也應在這方面作出相應的努力，開發有益于高齡者晚年生活護理方面的險種，這會成為新世紀商業保險業務的一個新的發展點，也可以彌補正式制度的不足，最大程度的提高高齡者的生活質量。

五、在我國建立老年護理保險時應注意的問題

在當今經濟全球化的影響下，中國的經濟、社會越來越多的受到西方文化的沖擊，如何建立一個使廣大老年人能夠自尊、自立、自助且有廣大社會支持的制度 ，是我們需要認真思考的問題。

（一）國家應盡快出臺護理保險方面的法律，從法律角度對護理保險制度進行規范，在法律的統一規范下開展公平競爭，以提高服務效率；另外，加強管理，在全國建立護理保險制度的管理機構，負責護理保險制度的設計和護理咨詢、預防管理和服務申訴等工作，并對其實施情況進行監督。

（二）要充分利用媒體和輿論的宣傳，使人們認識到隨著經濟和社會的發展，建立社會化的老年護理體系的必要性，使整個社會轉變思路，將依靠家庭護理轉移到依靠社會性的護理制度上來。

（三）在護理制度的設置上，應采取政府主導型，盡管現階段政府沒有能力滿足國民的需要而不得不借助社會力量，但它必須給予老年護理制度必要的政策引導和資金支持，引導老年護理機構向福利型而非盈利型發展 ，同時合理確定個人、社會和政府在老年護理制度中的責任和各自應負擔的比例。

（四）在護理保險的體系設置上應采取應地制宜、循序漸進的方針，根據各地經濟發展水平和養老保險負擔水平，適當拉開檔次，從城市開始，逐步推廣完善，擴大覆蓋面；在形式上要靈活多樣，根據不同收入水平的老人的不同需要，設置不同的服務項目和質量標準，以供不同需求的老年人選擇，另外，對于選擇機構養老的老人，如何使他們在養老院里盡量過上類似社區甚至家庭氛圍的生活，以及如何保證和提高養老設施的服務質量，是護理保險制度向現今的養老設施提出的新課題。

（五）在護理服務的實施上，要體現出對老人的方便適用。應該最接近轄區內老年人的居住地，或是和社區服務緊密結合起來，這樣可以充分發揮社區資源優勢，利用社區具有熟悉情況服務便利、迅速的優點。同時也可達到提高社區服務水平，促進社區就業的雙重目的；

（六）要加強護理人員的培訓。護理工作能否取得良好效果，很大程度取決于護理人員的素質和水平。無論是設施服務還是居家服務，都應加強護理人員的業務和技能培訓，并引入資格認證制度對其能力進行考核和認定，以保證護理工作的順利有效實施。

總之，面對日益突出的人口老齡化問題，如何才能滿足老人真正意義上的“老有所養、老有所依”的需要、提高晚年的生活水平和質量，建立起適合我國國情、有效且可持續發展的護理保險制度，通過社會性的方式來解決社會問題，還需要進行多方面探索和研究。

參考文獻

[1]關煜平.護理保險制度――日本養老保障新舉措[J].安陽大學學報，2004，（9）.

[2]李黎明，張永春.日比野省三：試析老齡化社會與日本的“看護保險制度”－兼論中國的養老社會化應強化生理和心理的保障功能[J].福建論壇#8226;經濟社會版，2003，（2）.

[3]仝利民.日本的老年護理保險制度研究[J].華東理工大學學報，2002，（1）.

[4]毌慶剛，王偉華.日本老年看護保險制度的借鑒分析[J].財經論壇，2005，（3）.

[5]謝藹.日本的老人看護保險制度[J].現代日本經濟，2001，（3）.

[6]謝紅，孟開.日本介護制度對健全中國老年照顧體系的啟示[J].國外醫學#8226;社會醫學分冊，2005，（3）.

[7]殷立春.日本護理保險制度制定的原因分析及啟示[J].東北亞論壇，2004，（9）.