推進高等教育評估中介組織建設的思考

隨著我國高等教育進入大眾化階段，提高高等教育質量已成為全社會關注的焦點，逐步建立完善的高等教育質量外部保障體系勢在必行。教育評估中介組織是獨立于政府和高校，具有明確法律地位的第三方實體，是為社會提供教育質量保障服務的市場中介組織。它與高校、各社會主體之間是一種純粹的“主顧關系”——為“顧主”提供公正、科學、有效的評估信息，引導公眾的“教育消費”，保護其最大利益；同時，也為社會公眾參與高等教育治理提供了平臺。它在政府、社會和高校之間發揮著“緩沖器”的作用，是高等教育外部質量保障體系中的一個重要組成部分。

一、現階段推進我國高等教育評估中介組織建設的必要性

教育評估中介組織進行的評估，是相對獨立的評估主體在價值主體的廣泛參與下，尊重多元化價值取向，以大教育價值觀為準則，對高等教育活動中形成的實際價值作出判斷，它的主要特征是客觀、公正。發展教育評估中介組織具有以下現實必要性：

1.市場經濟體制的建立，需要教育評估中介組織為教育市場提供有效信息

隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，高校已開始面向社會自主辦學，其教育教學質量既要符合學生的需求，又要滿足用人單位的要求，高校、學生和用人單位三者之間形成了一種供求關系。就學生而言，面對高等教育資源的“多樣化”，希望通過一種有效的途徑獲取足夠的信息資源，從而確保自己作出最佳的求學選擇，教育評估中介組織無疑為學生提供了準確選擇的向導；就高校而言，為了提高教育服務質量，必須建立一種同社會交流和自我約束的機制，而教育評估中介組織可以向高校反映社會公眾對高等教育的要求，從而為高校的發展提供改革的動力；就用人單位而言，為了聘用到滿意的人才，就必須準確判斷各高校的教育質量狀況，教育評估中介組織是提供確切人才供給信息的可靠途徑。

2.加入WTO后，高等教育面臨的新形勢需要教育評估中介組織從外部保障教育質量

加入WTO后， 我國高等教育也面臨著前所未有的國際化新形勢：跨境教育服務；學生、專業技術人才的跨國流動；學歷、學位和專業資格等的國際互認；專業教育與國際接軌，專業認證趨于等效；各國認證組織簽訂互認協議（如國際工程專業互認的華盛頓協議）等。為了對本國經濟參與全球化競爭掃清障礙，提高高等教育質量便成為各國共同關注的問題。因此，除了要建立嚴格的高校內部質量保障體系外，還應建立與之相結合的有效的高等教育外部保障體系。教育評估中介組織有利于完善高等教育外部保障體系，促進高等教育的國際交流與合作。

3.高等教育大眾化階段的多樣性特點催生教育評估中介組織

高等教育大眾化階段的典型特點就是多樣性，如多元化的質量觀，多元化的辦學主體和投入機制，多樣化的辦學類型和辦學模式，多層次、多種類型的人才需求和多種多樣人才培養模式等。原有的針對高等教育精英時期的評估工作存在系統設計不足，民間評估缺乏權威性，政府教育管理部門直接進行的評估行政色彩過濃，臨時性和短效性等弊端，既不能滿足價值主體的多元價值取向，又不能形成長效機制。因此，高等教育評估中介組織應運而生。

4.民辦高等教育的發展需要建立公平、有序、有效的社會監督機制

目前，全國各種民辦高等教育機構已在蓬勃興起，民辦高等教育的繁榮對緩解升學的壓力起到了很大的作用，適應了不同層次求學者的需要，但民辦高校的資產與財務管理、法人治理結構、安全穩定和教育質量存在薄弱環節。為了有效地規范民辦高校的辦學行為，社會需要建立一個公平、有序和有效的監督機制。教育評估中介組織具有獨立面向市場，信息渠道廣泛，專業性強，能夠公正地開展評估的特點，因而它更契合對民辦高等教育實施的管理。

5.中介性的教育評估是公眾參與高等教育管理的一種有效形式，也是國際通行慣例

為了擴大高校的辦學自主權，支持其面向社會依法自主辦學，為高校的自我發展創設廣闊的空間，許多國家政府對高校實施間接調控，鼓勵公眾參與高等教育管理，普遍建立起高等教育質量保證機構，它們大多為獨立的中介性機構。例如，美國高等教育質量保障體系的典型特點就是非政府行為，其認證機構都是獨立的、非政府性的組織；英國在高等教育質量保障上，也是由獨立于政府的英國高等教育質量保障總署QAA負責組織；荷蘭高等教育質量保障主要是通過其大學協會和高等職業教育學院協會進行校外評估。中介性教育評估具有廣泛的參與基礎，便于政府、學生、社會和高校之間的信息交流，達到“主顧”之間的“信息對稱”，作為政府、社會和高校之間聯系的橋梁，在不同國家已成為高等教育管理的一種有效形式。

二、現階段推進我國高等教育評估中介組織建設的可行性

目前，我國市場經濟的日漸完善為教育評估中介組織提供了很大的發展空間，在政策上和機制上都提供了有力的保障，從而為推進我國教育評估中介組織建設創造了各種有利條件，評估中介組織的發展具有現實可行性。

1.政府職能的轉變

我國政府目前已經逐漸轉變職能，在高等教育質量保障機制中的角色已開始從“親臨其政”逐漸轉變為宏觀調控。政事分開是公共事業管理體制改革的指導原則和總體目標。為了更好地實施政事分開，應當遵循政府統籌、社會參與、公共利益取向、精簡統一效能和有所為有所不為的具體實施原則。

政府職能的轉變涉及政府、市場、社會的變動，他們之間是一種聯動的關系。在政府職能轉變的過程中，無論是面向市場，還是面向社會，都需要中介組織作為紐帶，形成政府——社會中介組織——市場三層次的聯動關系，從而使社會發展以一種均衡的狀態進行。因此，政府已開始推進與中介組織分離，向中介組織放權，并在某些領域大力發展中介組織。這對推動在教育領域發展教育評估等中介性組織起到了積極作用。

2.某些行業中介服務組織的成功運行經驗

目前，我國律師事務所、會計師事務所、審計事務所、設計事務所、質量認證機構等相關行業的中介服務組織其成功運行為教育評估中介組織建設提供了寶貴的經驗，起到了示范作用。例如，律師事務所作為一個具有獨立法人地位的中介組織，其獨立性和自律性的管理及其運作，不僅對自身的生存和發展具有直接的作用，而且對一個地區律師管理和法制建設也具有重要的影響。完善的管理機制和規章制度為律師事務所的發展奠定了堅實的基礎和可靠的保障，律師事務所的運行機制體現了獨立、科學和公正的原則，目前發展已經比較完善。教育評估中介組織可參照這種模式建設并不斷完善。

3.國家職業資格證書制度

推行職業資格證書制度，是實施人才強國戰略的一項重要舉措，也是我國人力資源開發的重要手段。目前，國內的職業資格證書考試有30多種，政府不可能對所有的資格證書考試都直接進行管理，完全可以委托教育評估中介組織來“代勞”，從而降低行政成本，加強宏觀管理。同時，國家職業資格證書制度和各類職業資格考試培訓機構的建立必然要求有相應的教育評估中介組織與之銜接。

4.公眾對教育評估中介組織的認同

由于行政性評估具有一定的指令性和約束性，容易產生評估結果與高校實際情況相脫節的現象，而社會教育評估中介組織的出現有利于彌補這種缺憾。教育評估中介組織取得公眾認同的主要原因：一是教育評估中介組織具有獨立性，不受任何利益方的影響，其評估更為客觀、公正；二是教育評估中介組織聘請的評估專家涉及社會各界人士，其評估能夠表達公眾的訴求，具有更強的說服力；三是教育評估中介組織在建立評估準則時，廣泛吸取了社會各界人士和高校的意見，其內涵更加貼近社會對高校的要求。鑒于此，公眾給予教育評估中介組織更多的關注和信任，這種關注和信任從一定程度上促進了教育評估中介組織的發展和完善。

5.高校對教育評估中介組織的理解和支持

對高校的評估一般有兩種類型，一類是政府主導的行政性評估；另一類是社會教育中介組織的評估。高校對教育中介組織的評估表現出積極支持的態度，其主要原因是：高校在參與行政性評估時，顧慮較多，相互攀比，真正的“以評促建”意識不強，在評估的過程中，為了取得好的評估成績，存在“應評”心態，從而影響了評估結果的真實性。而教育評估中介組織是靠服務質量求生存，它能夠真正以客觀、公正的態度，不趨附任何利益主體，肯定成績，診斷問題，提出解決問題的建議，為高校未來的發展提供服務。所以，在進行非行政性評估時，高校能夠暢所欲言，把真實的信息反映給評估專家，既希望通過評估向公眾展示其成果和優勢，又希望通過評估增強社會對其發展的信心，優化發展環境，促進持續發展。

三、現階段推進我國高等教育評估中介組織建設的思考

我國高等教育評估中介組織必須按照科學發展觀的要求，以獨立、公正、科學及有效地向市場提供優質服務，參與高等教育治理，走科學發展、規范運作的道路。鑒于此，筆者對推進我國高等教育評估中介組織建設提出以下幾點思考：

1.深化高等教育管理體制改革，推動高等教育治理理念的實現

國務院關于《中國教育改革和發展綱要》的實施意見中明確提出：“為保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究和論證，要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格認證機構等，發揮社會各界參與教育決策和管理的作用。”這里強調要建立教育評估機構等社會中介組織，其作用不僅是保證政府職能的轉變，而且還在于吸引社會各界參與教育決策和管理。當前，有一些起中介作用的中介機構，既能緩和政府的宏觀行政管理，又作為第三種力量影響學校的微觀管理。

“治理”是運用權威維持秩序，引導、控制和規范公民的行為，以最大限度地增進公共利益。閔維方等人在論述市場經濟條件下的高等教育中介組織時，在國內率先引入高等教育治理理念。高等教育治理作為一種公共管理過程，其所需權威并非一定來自于政府機關，而強調建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。在市場經濟條件下，高等教育的準公共產品性質日漸被人們接受。正是由于高校的準公共部門性質，高等教育治理更適應于高校的管理，所以高等教育評估中介組織則類似一般市場中的中介監管機構，承擔對大學進行評估和監督。

2.在我國社會建設的總體布局中為高等教育評估中介組織創設發展環境

（1）政府扶持。一是完善立法，對現行《中華人民共和國高等教育法》的相關條款進行修訂，明確高等教育評估中介組織應有的合法地位；二是加快教育行政管理體制改革，推進政事分開，減少和規范教育行政審批，擴大高校辦學自主權，制定鼓勵高等教育評估中介組織發展政策；三是制定高等教育相關質量標準（或批準等效或等同采用相關國際協議標準），委托高等教育評估中介機構自主開展有償、非營利的評估服務項目，并合理付酬。

（2）公眾支持。公眾按自身教育消費的需求，依托高等教育評估中介組織參與對高等教育服務質量的監督和管理，享用滿意的教育，保護公共利益。

（3）高校響應。高校按“面向社會，依法自主辦學”的要求，本著自愿申請的原則，自主決定申請評估的形式和自主選擇評估機構，接受高等教育評估中介組織的公正評估，提高學校質量保證能力和教育教學水平，面向社會樹立良好的形象，同時借助于高等教育評估中介組織架起與政府和社會聯系的橋梁。

3.建立我國高等教育質量評估與國家認可制度，依法實施統一管理

（1）教育部統一管理全國高等教育評估工作，研究制定評估工作的方針、政策和規劃，授權組建國家認可機構，審批國家認可機構的組成和章程，批準對高等教育評估機構的認可，負責對承擔評估工作的人員進行注冊管理，負責對評估工作實行監督管理，協調評估機構的對外交往和合作。

（2）教育部批準成立“高等教育質量評估機構國家認可委員會”、“高等教育評估人員國家注冊委員會”，根據教育部授權，它們分別負責評估機構、評估人員的資格認可和獲準認可后的日常監督，并嚴格按認可要求進行定期復查。

（3）獲準國家資格的高等教育評估（認證）機構，要按ISO9000標準制定質量方針和建立質量保證體系，編寫質量手冊，按評估工作程序，公平、公正、有序、有效地規范運作，加強評估能力建設，依法執業并承擔民事責任，接受社會和政府監督。

（4）獲準國家注冊的評估（認證）從業人員應恪守職業道德，加強學習和實踐，保證國家資格認可和國家注冊水平，維護國家認可制度的權威性。

（5）獲準認可的評估機構在統一管理的前提下，可開展與國外評估（認證）機構的合作。■

（作者單位：北京教育評估院）

[責任編輯：趙英臣]