我國地方政府的財政透明與行政成本控制

［摘要］我國的地方政府財政在透明度方面是有所欠缺的，主要表現(xiàn)為數(shù)量可觀的地方政府收入未進(jìn)入任何預(yù)算內(nèi)外管理，成為了地方政府手中的非正式財源。加之我國的預(yù)算約束軟化現(xiàn)象及預(yù)算執(zhí)行彈性化現(xiàn)象還在一定程度上存在，這些數(shù)量龐大的非正式財源便為地方政府的行政成本增長提供了現(xiàn)實條件與便利，導(dǎo)致了行政成本的盲目攀升。因此，提高地方政府財政的透明度以控制行政成本的盲目增長是尤為重要的。

［關(guān)鍵詞］財政透明；預(yù)算外資金；行政成本

［中圖分類號］Ｄ625［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）10－0015－03

長期以來，我國地方政府的財政透明度是存在很大缺陷的，地方財政信息的真實性和可靠性值得商榷。具體而言，大量的財政收入之外的預(yù)算外資金及非正式收入都聚攏在了地方政府手中，這些地方政府實際控制的非正式財源來源相當(dāng)廣泛，同時其使用過程又具有很大的隨意性和隱蔽性，從而為地方政府行政成本的增長提供了現(xiàn)實條件與便利，導(dǎo)致了行政成本的盲目攀升。

一、地方政府財政不透明的現(xiàn)狀

（一）地方政府財政不透明的宏觀概括

財政透明度的含義是比較廣泛的，依據(jù)《修訂的財政透明度手冊》（2001）來看，財政透明度應(yīng)遵循以下四項基本原則：（1）作用和責(zé)任的澄清。涉及政府的結(jié)構(gòu)和職能、政府內(nèi)部的責(zé)任以及政府與其他部門的關(guān)系。（2）公眾獲得信息的難易程度。強調(diào)在明確規(guī)定的時間公布全面財政信息的重要性。（3）預(yù)算編制、執(zhí)行和報告的公開。涉及提供關(guān)于預(yù)算程序信息的種類。（4）對真實性的獨立保證。涉及數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及對財政信息進(jìn)行獨立檢查的需要。[1]從中不難看出，財政透明的核心應(yīng)該是真實、可靠的財政信息的公開，而其中最重要的即真實的預(yù)算信息的公開。

我國地方政府財政不透明的現(xiàn)狀可以概括為：地方政府實際可支配財力狀況的不實。綜觀我國地方政府的財政狀況，自1994年開始實行分稅制財政管理體制改革以來，地方各級政府的財政收入占全國財政總收入的比重平均為48％，中央財政收入占全國財政總收入的比重平均為52％。[2]從表面上看，我國地方政府的“財權(quán)”是較少的，加之地方政府所承擔(dān)的“事權(quán)”比重較高，達(dá)到了70％，地方政府財政緊缺的狀況似乎成立。但這些表層分析所反映的地方政府財政信息是值得商榷的，因為我國地方政府實際可支配的財力是存在很大變數(shù)的，即地方政府財政的實際可支配財力遠(yuǎn)非預(yù)算內(nèi)收入水平所反映的現(xiàn)狀，除此之外還存在數(shù)量相當(dāng)可觀的預(yù)算外收入及非預(yù)算收入，而這部分收入在很長一段時期內(nèi)是沒有被考慮在地方政府的收入計算中的。因此，地方政府的財政信息在透明度方面是有缺陷的。

（二）地方政府實際可支配收入的具體變通

1．地方政府的常規(guī)收入來源

在我國的財政統(tǒng)計中，“財政收入”屬于預(yù)算內(nèi)收入，其特征是統(tǒng)一納入國家預(yù)算，按國家預(yù)算立法程序?qū)嵭幸?guī)范管理，由各級政府統(tǒng)籌安排使用。這部分收入并非全部的政府收入，而只是與“預(yù)算外收入”相對應(yīng)的“預(yù)算內(nèi)收入”，具體包括了各項稅收、專項收入、國有企業(yè)虧損補貼等內(nèi)容。與之相對的還存在一部分“預(yù)算外收入”，預(yù)算外收入是指各級政府依據(jù)具有法律效力的法規(guī)采取收費形式而形成的專項資金或?qū)ｍ椈穑枰赋龅氖牵@些資金在統(tǒng)計上是未納入“財政收入”統(tǒng)計的，[3]同時這部分預(yù)算外資金從法理上講也是合法的。具體而言，預(yù)算外收入只是國家法律允許的地方政府的非稅收入，其中主要是行政事業(yè)性收費與政府基金收入，沒有包括非預(yù)算收入和土地出讓收入等。以上是地方政府的常規(guī)收入來源，但是，有相當(dāng)部分的收入看似屬于預(yù)算外收入，但卻未列入預(yù)算外管理，即預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外這兩部分常規(guī)收入來源之外，還存在著數(shù)量可觀的“既未列入預(yù)算內(nèi)，又未列入預(yù)算外管理”的收入，這項收入正是地方政府財政收入變通的主要著眼點。

2．地方政府常規(guī)收入之外的變通途徑

就我國而言，地方政府實際控制的經(jīng)濟資源不僅包括預(yù)算內(nèi)的財政收入及合法的預(yù)算外收入，還包括數(shù)量可觀的“地方政府小金庫”。這部分收入的來源主要是地方政府的土地出讓收入和部分行政事業(yè)性收費兩個部分，同時這兩個方面也是地方政府收入變通的主要內(nèi)容所在。

首先，從土地出讓收入來看。土地財政的規(guī)模是相當(dāng)龐大的，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2004年我國地方政府土地出讓收入為6150多億元，到2006年，我國的土地出讓收入總額已達(dá)10000億元之巨。對于地方政府而言，規(guī)模龐大的土地財政具有無可比擬的吸引力，不同的省、市、縣等各級地方政府幾乎都具有不同程度的土地財政機遇，隨著改革開放的深入進(jìn)行，各地的招商引資的熱潮經(jīng)久不衰，其中土地是地方政府所能把持的最為重要的資本之一，尤其對于東部地區(qū)而言尤為如此。因此，地方政府征用土地的規(guī)模越來越大，據(jù)統(tǒng)計，2004年全國各級地方政府共征用土地1612．6平方公里，相應(yīng)的收入也極為可觀。土地出讓收入的規(guī)模如此龐大，但土地出讓收入?yún)s既未列入預(yù)算內(nèi)收入，也未列入預(yù)算外管理，因此成了地方政府所把持的“小金庫”的重要資金來源之一。

其次，從行政事業(yè)性收費來看。行政事業(yè)性收費的規(guī)模也是相當(dāng)可觀的，據(jù)年鑒數(shù)據(jù)顯示，我國國家預(yù)算外行政事業(yè)性收費從1978年的63．41億元上漲到了2003年的3335．74億元，25年內(nèi)漲了51．6倍。綜觀整個行政事業(yè)性收費現(xiàn)狀主要有以下三個特點：數(shù)額相當(dāng)巨大、項目眾多、管理秩序混亂。這樣的現(xiàn)狀凸顯出了諸多的問題：加重了企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的負(fù)擔(dān)；增加了企業(yè)的投資成本，惡化了投資環(huán)境，不利于對外開放和經(jīng)濟發(fā)展；助長了機構(gòu)膨脹和人浮于事；許多收費被亂支亂花，滋生腐敗現(xiàn)象。[4]更為重要的是，這些行政性收費收入有相當(dāng)部分既沒有進(jìn)入財政預(yù)算，也沒有進(jìn)入預(yù)算外資金的管理，從而成了非正式財源。這部分收入也成了地方政府“小金庫”的重要資金來源。

以上兩個方面是地方政府在其收入方面的主要變通措施，通過在土地出讓收入和部分行政事業(yè)性收費收入兩個方面的變通，地方政府得以積聚其“小金庫”，從而使其實際控制的經(jīng)濟資源規(guī)模大為擴張。這種財政的不透明凸顯了相關(guān)體制的缺陷，同時也帶來了諸多的負(fù)效應(yīng)，最直接的體現(xiàn)莫過于為地方政府的行政成本增長提供了現(xiàn)實條件與便利。

二、財政不透明導(dǎo)致的行政成本盲目攀升

（一）財政不透明與行政成本上升的關(guān)聯(lián)

以上論述所提及的地方政府實際收入的變通反映了地方政府財政在透明度方面的缺陷，大量的非正式財源構(gòu)成了地方政府的“小金庫”，這些資金在相關(guān)制度還不完善狀況下的運作帶來了明顯的負(fù)效應(yīng)：最明顯的莫過于助長了行政成本的攀升。在我國，與非正式財源管理相關(guān)的規(guī)章和制度還有待完善，因此，非正式財源產(chǎn)生及運作的可操作性也就變得現(xiàn)實起來，依托于這些非正式財源的地方政府行政成本的盲目攀升現(xiàn)象也開始滋生。

首先，前文論述中所涉及的土地出讓收入以及行政事業(yè)性收費中的相當(dāng)部分均沒有進(jìn)入財政預(yù)算內(nèi)外的管理，成了地方政府掌握的非正式財源。從中不難看出，這種財政擴張是在制度外進(jìn)行的，言外之意即我國的相關(guān)法律法規(guī)是不完善的，具體而言即我國的預(yù)算法還存在著漏洞：在規(guī)范預(yù)算外收入及非預(yù)算收入方面的約束力方面存在著嚴(yán)重不足，因此，預(yù)算外非正式財源得以長期存在。

其次，我國的預(yù)算約束軟化及預(yù)算執(zhí)行的彈性化現(xiàn)象還在一定程度上存在。政府預(yù)算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項法律制度，是支出管理的基本依據(jù)，但預(yù)算執(zhí)行中的隨意性及預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重：有的地方未按法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以人代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財政制度，擅自擴大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途。

綜合以上兩個方面，預(yù)算外非正式財源的大量存在以及預(yù)算約束軟化和執(zhí)行彈性化現(xiàn)象的存在為地方政府行政成本的增長提供了現(xiàn)實條件與便利。加之這些非正式財源具有來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點，直接導(dǎo)致了政府浪費行為，進(jìn)一步加大了政府的行政成本。

鑒于財政不透明與行政成本上升之間存在著直接的因果關(guān)系，在對地方政府行政成本的控制中，加強對政府財力資源消耗的監(jiān)督管理也就成了整個行政成本控制的核心。

（二）地方政府行政成本上升的具體狀況

政府的職責(zé)是向社會提供合乎社會需要的公共產(chǎn)品，與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)相伴隨的是資源的消耗，換言之，生產(chǎn)公共產(chǎn)品所消耗的資源，就構(gòu)成公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本。而社會所消費的公共產(chǎn)品絕大多數(shù)是由政府提供的，政府這個管理社會公共事務(wù)的行政組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品所消耗的資源，就構(gòu)成政府的行政成本。[5]行政成本可以具體定義為：政府組織在為社會提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。

同任何其他社會組織一樣，政府這個行政組織所消耗的經(jīng)濟資源也包括了人力資源、物力資源和財力資源，而且這些消耗是必須的。但行政成本是可以控制在一個合理的范圍之內(nèi)的，行政成本的合理控制可以提高行政效率，也是我國行政體制改革的核心要求。

綜觀我國的具體情況，行政成本的增長勢頭從未趨緩，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1986年到2005年間，我國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費用由20．5元增加到了498元，增長了23倍；而同期人均ＧＤＰ只增長了14．6倍，人均財政收入和支出也只分別增長了12．3和12．7倍。可見20年來我國人均負(fù)擔(dān)行政費用的增長速度明顯快于人均ＧＤＰ和財政收入的增長速度，而且我國行政管理支出占財政支出的比重也從1986年的10％上升到了2005年的19．2％，20年間增長了將近一倍，超出了國際貨幣基金組織15．6％的標(biāo)準(zhǔn)。

上述一系列數(shù)據(jù)反映了我國行政成本盲目攀升的總體狀況，具體到我國的地方政府而言，行政成本的上升趨勢同樣明顯，而且這種行政成本的上升所依托的并非地方政府的財政收入，而是大量的預(yù)算外收入及非正式財源，具體如表1所示：[6]

綜觀表1可以看出，我國地方政府行政管理費的上升趨勢是表現(xiàn)在多個方面的：（1）絕對數(shù)額的上升幅度大。上表中有關(guān)地方政府行政管理費的數(shù)據(jù)反映了地方政府行政成本的上升趨勢，從表中可以看出從1996年到2003年，我國地方政府的行政管理費（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外）由1885．04億元上漲到５510．64億元，增長了近3倍，行政成本在絕對數(shù)額上的增長幅度之大可見一斑。（2）行政成本的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國基本國力的增長。地方政府行政成本的增長相對于國力增長而言是畸形的，具體反映在地方政府行政管理費支出與我國ＧＤＰ的對比之上：從表中數(shù)據(jù)不難看出，我國1996年的ＧＤＰ為71176．6億元，2003的ＧＤＰ為135822．8億元，7年之間增長了約1．9倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政管理費近3倍的增長幅度。而且，地方政府行政開支占ＧＤＰ的比重也逐年走高，由1９96年的2．64％上升到了2003年的4．06％。這一系列對比凸顯出的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國基本國力增長水平的地方政府行政成本現(xiàn)狀。（3）預(yù)算外行政管理費的逐年走高。從表中可以看出，地方政府預(yù)算外行政管理費的比重與預(yù)算內(nèi)行政管理費的比重是相當(dāng)?shù)模踔猎诒碇兴从车拇蠖鄶?shù)年份中要高出預(yù)算內(nèi)的行政管理費，從總體上看，預(yù)算外的地方行政開支要占到58．9％。這一比例凸顯出了預(yù)算外收入在地方政府行政成本上升過程中的推波助瀾作用：正是依托了數(shù)額巨大的預(yù)算外資金，行政成本的增長才有了具體的物質(zhì)依托，加上大量的諸如土地出讓收入等非預(yù)算收入的刺激，行政成本的高漲就不難理解了。

近年來，我國地方政府行政成本上漲的狀況還在一直延續(xù)：2004年全國地方政府預(yù)算外收入（行政事業(yè)性收費及政府基金收入）已達(dá)4699．18億元，而其中的31３3．8億元是直接作為“行政事業(yè)支出”而花費掉的。行政開支上升的趨勢凸顯了這樣的尷尬：地方實際收入的增長并未帶來公共產(chǎn)品建設(shè)的改善，教育、醫(yī)療、就業(yè)以及社會保障等公共產(chǎn)品建設(shè)還處于停滯不前或發(fā)展緩慢的狀態(tài)。按照一般的規(guī)律，隨著經(jīng)濟發(fā)展，政府支出中經(jīng)濟性支出和維持性支出的比重會趨于下降，社會性支出所占的比重會上升，但對于我國而言，行政管理費的比重和增速都太高，而社會性支出的比重是偏低的。

三、增加財政透明度以控制行政成本盲目增長

國際上對行政成本的控制均強調(diào)對財政特別是對預(yù)算的監(jiān)督，整個監(jiān)督過程是貫穿預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行及事后審計等四個階段的，即財政透明度的增加對于控制行政成本而言尤為重要。前文的分析很明顯地揭示了預(yù)算外資金及非預(yù)算收入的支出是不斷高漲的行政成本最為重要的依托，因此，增加財政透明度、加強預(yù)算監(jiān)督并進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金及非預(yù)算收入的管理也就成了控制行政成本的最為重要的舉措。

首先，增加地方財政透明度要依賴于預(yù)算法的修改。我國地方政府的預(yù)算外收入及非預(yù)算收入（諸如土地收入等）規(guī)模是相當(dāng)龐大的，這些收入中的相當(dāng)部分均沒有進(jìn)入國家統(tǒng)一預(yù)算，政府各種預(yù)算內(nèi)外的行政支出很多也沒有納入統(tǒng)一的國家預(yù)算監(jiān)督，由此看來，預(yù)算法的監(jiān)督是存在一定的盲區(qū)的。因此，合理修改預(yù)算法，將政府預(yù)算內(nèi)外的各種收入和支出納入統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)監(jiān)督管理并進(jìn)入預(yù)算支出計劃是一個可行的改革方向。預(yù)算法監(jiān)督力度的加大能夠在一定程度上規(guī)范預(yù)算外收入以及非預(yù)算收入的不透明狀況，從而進(jìn)一步遏制行政成本的上升趨勢。

其次，事權(quán)與財權(quán)配置的改革也是增加地方財政透明度、控制行政成本的重要舉措。事權(quán)是指各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財權(quán)是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力。[7]就我國的具體情況而言，中央政府主要承擔(dān)國防、外交、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資等全國性公共事務(wù)；地方政府則負(fù)責(zé)本地行政管理、公共安全、基本建設(shè)、城市維護(hù)和建設(shè)、文化教育等地方性公共事務(wù)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明：我國地方政府承擔(dān)的事權(quán)為70％左右，而地方政府的財政收入（不包括預(yù)算外收入及非預(yù)算收入）僅為全國財政總收入的48％左右，如此的事權(quán)財權(quán)搭配是失衡的，這種不對稱現(xiàn)狀必定會導(dǎo)致地方政府采取變通措施來擴張財力以滿足事權(quán)所需，從而造成財政不透明。同時，財政不透明的背后是地方政府財政支出的混亂無序狀況：公共產(chǎn)品建設(shè)支出無保障、行政開支卻直線上升。因此，要杜絕地方政府財政規(guī)模的無序膨脹、行政成本盲目攀升以及公共品提供不足的現(xiàn)狀，必須要合理配置“事權(quán)”與“財權(quán)”，只有事權(quán)與財權(quán)的明晰才能確定地方政府的收支權(quán)限，從而增加財政透明度、遏制行政開支的超支現(xiàn)象。

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責(zé)任編輯 侯 琦