完善我國保障措施制度之法律思考

[摘 要]保障措施在貿(mào)易自由化過程中一向被視為保障國家經(jīng)濟(jì)安全的“安全閥”。隨著我國加入世貿(mào)組織和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國已完全融入世界經(jīng)濟(jì)。在新形勢下，國內(nèi)競爭力較弱的產(chǎn)業(yè)不可避免地要面對進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊，因此，建立健全有效的國內(nèi)保障措施法律制度，對于保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，具有重大意義。

[關(guān)鍵詞]保障措施制度；立法模式；仲裁機(jī)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]F712.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2007)08-0015-02

保障措施在貿(mào)易自由化過程中，對于防止因國外商品的大量涌入而對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，保護(hù)本國的幼稚工業(yè)，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)適應(yīng)國際貿(mào)易的激烈競爭，具有重要意義，因而一向被視為保障國家經(jīng)濟(jì)安全的“安全閥”。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，隨著我國對外貿(mào)易的迅速發(fā)展，尤其是中國在成為全球第三貿(mào)易大國之后，應(yīng)對各成員方之間紛繁復(fù)雜的貿(mào)易沖突與摩擦，完善我國保障措施法律制度，顯然具有更重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

一、關(guān)于我國保障措施立法模式的法律分析

對于保障措施的立法，采取何種立法模式，目前國內(nèi)理論界和職能部門仍存在諸多分歧，不過多數(shù)人還是主張起草《保障措施法》。在2002年3月召開的九屆人大五次會(huì)議上，陳素芝等31名代表在題為《關(guān)于制定“保障措施法”的議案》(第289號(hào)議案)中就明確建議：“入世后，我們要遵守和承擔(dān)WTO規(guī)則所規(guī)定的國際義務(wù)，須在幾年內(nèi)大幅度降低關(guān)稅，許多產(chǎn)業(yè)將遭受巨大沖擊，國家采取相應(yīng)保障措施是非常必要的。我們應(yīng)該充分利用WTO提供的保障規(guī)則，來對我國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理保護(hù)，有必要制定專門的《保障措施法》。”同年10月26日，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)在向九屆全國人大提交的議案規(guī)劃建議中，明確提出要加快制定《保障措施法》。

從立法技術(shù)上講，如果相關(guān)條例制定得過于概括，缺少可操作性，將來勢必需要一些部門用規(guī)章加以完善，這就可能出現(xiàn)規(guī)則方面的重復(fù)、遺漏甚至沖突。尤其是考慮到實(shí)施保障措施可能會(huì)涉及到多個(gè)部門，而這些部門在實(shí)施保障措施方面的立場或著眼點(diǎn)難免會(huì)有所不同，這就可能造成條例與部門規(guī)章之間的上位法與下位法的不協(xié)調(diào)，還可能導(dǎo)致兩個(gè)不同部門所制定的規(guī)章之間的沖突，協(xié)調(diào)起來勢必更加困難。因此，只有在制定一部系統(tǒng)、完整的法律的情況下，才能減少可能存在的法律沖突，有利于調(diào)查機(jī)關(guān)和有關(guān)產(chǎn)業(yè)各方對保障措施制度的理解和適用。

二、關(guān)于我國保障措施立法宗旨的法律分析

就一個(gè)國家而言，加入世貿(mào)組織(WTO)的首要目標(biāo)是促進(jìn)自己的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，這種利益應(yīng)該是基于一種整體性的考慮，而非局限于某一個(gè)產(chǎn)業(yè)。同樣，保障措施的立法目的也不能僅僅局限于某個(gè)產(chǎn)業(yè)的利益，而應(yīng)該將其理解為積極調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力的手段。

保障措施和反傾銷、反補(bǔ)貼的主要不同在于，保障措施是在正常貿(mào)易情況下，對缺乏競爭力的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度保護(hù)。采取保障措施要付出代價(jià)，要給出口方以“實(shí)質(zhì)相等”的補(bǔ)償，否則將面臨報(bào)復(fù)。從根本上講，保障措施是對貿(mào)易的一種扭曲，因此它只能是一種暫時(shí)性的措施。對產(chǎn)業(yè)而言，重要的是在于通過調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)增強(qiáng)其自身的競爭力，這樣才能真正在激烈的國際競爭中獲得生存和發(fā)展。從關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)1994第19條和世貿(mào)組織(WTO)的《保障措施協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定看，也體現(xiàn)了“積極調(diào)整”的立法宗旨和目的。《保障措施協(xié)議》在其“引言”中就強(qiáng)調(diào)，各成員方應(yīng)“認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性和增加而非限制國際市場中競爭的必要性”；《保障措施協(xié)議》第5條第1款則強(qiáng)調(diào)了保障措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)限制在“防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整的限度內(nèi)”，第7條第2款中更是規(guī)定，如果進(jìn)口方要延長保障措施的實(shí)施期限，不僅需確定保障措施對于防止或補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害仍有必要，而且要“有證據(jù)表明該產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行調(diào)整”。就這方面而言，美國《保障措施法》的立法宗旨和思想是值得我們借鑒的。不管其實(shí)際上是如何采取保障措施的，其保障措施立法至少在文字上是以“積極調(diào)整”為立法宗旨，而非以“保護(hù)”為其立法宗旨，這也是其獨(dú)具的特色之一。

從上述規(guī)定中可以看出，保障措施的立法宗旨應(yīng)為保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。為了避免國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的誤解，也為了避免其他成員方對我國保障措施的立法目的產(chǎn)生不必要的誤解，我國至少應(yīng)在保障措施的立法宗旨中表明“積極調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的立場。

三、關(guān)于我國保障措施仲裁機(jī)構(gòu)的法律分析

在我國，應(yīng)由哪一級(jí)政府機(jī)構(gòu)最終作出是否實(shí)施保障措施的決定，是一個(gè)值得思考的問題。在這一問題上應(yīng)脫離反傾銷、反補(bǔ)貼的模式。

WTO的《反傾銷協(xié)議》與《反補(bǔ)貼協(xié)議》規(guī)定實(shí)施主體時(shí)使用的是“主管機(jī)關(guān)”，而《保障措施協(xié)議》在規(guī)定實(shí)施保障措施的主體時(shí)使用的是“一成員”，據(jù)此，其主體應(yīng)該是代表一個(gè)國家的政府而不是某個(gè)或某些政府部門。在我國，這一主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院。因?yàn)樵跊Q定是否采取保障措施和采取何種保障措施時(shí)，須全面衡量保障措施對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用和可能面臨的補(bǔ)償和報(bào)復(fù)問題，全面衡量采取保障措施的成本與收益，因此由國務(wù)院來作出最后決定比較適合。同時(shí)，由于保障措施所針對的不是違法或不當(dāng)行為，而是正常貿(mào)易的行為，因此，作出決定更應(yīng)慎重。至少在形式上，由國務(wù)院作出決定，可以體現(xiàn)出我國對實(shí)施保障措施所持的慎重態(tài)度，避免WTO其他成員方產(chǎn)生誤解。

四、關(guān)于“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”定義的法律問題

對于如何理解“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的含義，《保障措施協(xié)議》第4條1.(c)規(guī)定，“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”指一成員領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營的同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者全體，或指同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總量占這些產(chǎn)品全部國內(nèi)產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。但《保障措施協(xié)議》并沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。這樣，“國內(nèi)生產(chǎn)者”是否具有代表性就成為保障措施調(diào)查中的一個(gè)重要問題。很多國家關(guān)于申請者的資格問題的規(guī)定，都要求申請者應(yīng)具有代表性，因?yàn)槿绻遣糠謴S商提出保障措施申請，那么該部分廠商將成為證據(jù)的重要來源和調(diào)查的主要對象。從這個(gè)意義上講，對申請者在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)中所占的比重作出要求，也有利于日后對產(chǎn)業(yè)損害狀況的調(diào)查，防止濫訴。墨西哥就規(guī)定，保障措施的申請者的產(chǎn)品份額至少要占同類產(chǎn)品總量的25%，印度則要求提出申請的企業(yè)生產(chǎn)該種產(chǎn)品的產(chǎn)量占印度全國總產(chǎn)量的50%以上。

“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”定義中的另一個(gè)重要問題是如何確定“同類”和“直接競爭”產(chǎn)品的含義。因?yàn)閷Α巴悺焙汀爸苯痈偁帯钡亩x將直接影響到產(chǎn)業(yè)范圍的大小。關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)1994有關(guān)條款和《保障措施協(xié)議》中都沒有對“同類”和“直接競爭”產(chǎn)品的含義作出明確的規(guī)定，這就使得各成員方在實(shí)施保障措施調(diào)查時(shí)所使用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”范圍的界定產(chǎn)生混亂。我國《保障措施條例》中關(guān)于“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”、“同類”或“直接競爭”產(chǎn)品的規(guī)定與《保障措施協(xié)議》的內(nèi)容基本一致。然而我國傳統(tǒng)上對產(chǎn)業(yè)的分類很不合理，線條粗放，現(xiàn)有的一些行業(yè)協(xié)會(huì)本身又帶有半官方色彩，缺少對行業(yè)的細(xì)分，這些問題實(shí)際上就都留給了調(diào)查機(jī)關(guān)，由調(diào)查機(jī)關(guān)根據(jù)具體案例作出裁量。隨著今后我國保障措施案件的不斷增多，調(diào)查機(jī)關(guān)的這種自由裁量很可能會(huì)出現(xiàn)前后標(biāo)準(zhǔn)不一致的地方。這應(yīng)是我們修改保障措施法律時(shí)需要充分考慮的問題。在這一點(diǎn)上，美國的《保障措施法》也許能給我們一些借鑒。美國《1974年貿(mào)易法》中也沒有對“同類”和“直接競爭”的含義作出規(guī)定，但有學(xué)者指出，在立法過程中對此作過討論，“同類”產(chǎn)品指那些在固有的本質(zhì)的特性方面實(shí)質(zhì)相同的產(chǎn)品，而“直接競爭”產(chǎn)品是指那些上述屬性雖不同但在商業(yè)目的上實(shí)質(zhì)相等、用途也相同并因此可以互相替代的產(chǎn)品。[1]

五、關(guān)于社會(huì)公共利益的法律分析

在國際貿(mào)易活動(dòng)中，任何貿(mào)易救濟(jì)措施都如同一柄雙刃劍，它在為實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施的國家?guī)硐嚓P(guān)便利的同時(shí)，也為這些國家?guī)硇碌奶魬?zhàn)，具體到保障措施的問題上同樣也不例外。

從公平競爭的角度看，任何一國對進(jìn)口限制的削減，雖然在整體上有利于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)為其帶來福利的增加，但是這種削減對于進(jìn)口國內(nèi)那些競爭力相對較弱的產(chǎn)業(yè)來說卻是不利的。在這種情況下，進(jìn)口國就會(huì)采取保障措施來為其國內(nèi)弱勢產(chǎn)業(yè)贏取產(chǎn)業(yè)調(diào)整的時(shí)間，但這種措施又會(huì)帶來雙重結(jié)果：一方面，成員通過采取保障措施限制進(jìn)口使本國幼稚產(chǎn)業(yè)或弱勢產(chǎn)業(yè)能調(diào)整結(jié)構(gòu)，適應(yīng)競爭，達(dá)到參與公平競爭的實(shí)力和水平；另一方面，保障措施作為遏制國外公平競爭的救濟(jì)手段，過多地使用又會(huì)使得社會(huì)公共福利水平下降。在考慮是否實(shí)施保障措施的時(shí)候，政府必須平衡社會(huì)公共利益與特定行業(yè)利益的關(guān)系，因?yàn)樵诖朔N情況下，特定行業(yè)的利益與社會(huì)公共利益是可能存在沖突的，但對社會(huì)公共利益的維護(hù)顯然應(yīng)優(yōu)先于對特定行業(yè)利益的維護(hù)。

根據(jù)《保障措施協(xié)議》第3條的規(guī)定，成員方主管機(jī)關(guān)在調(diào)查階段要特別聽取有關(guān)各方“關(guān)于保障措施的實(shí)施是否符合公共利益的意見”。世貿(mào)組織賦予各成員方以實(shí)施保障措施的權(quán)利，也是從維護(hù)成員方的社會(huì)公共利益出發(fā)的。世貿(mào)組織的根本宗旨在于推進(jìn)世界范圍內(nèi)的貿(mào)易自由化，謀求在成員方最大限度地開放市場的同時(shí)，維護(hù)成員方的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全。至于公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及在何種情況以維護(hù)公共利益為條件實(shí)施保障措施，《保障措施協(xié)議》沒有具體規(guī)定，但美國的司法實(shí)踐可以提供有益的參考。美國法典第2251節(jié)的內(nèi)容明確了兩個(gè)問題：(1)將實(shí)施保障措施的決定權(quán)授予美國總統(tǒng)。由最高行政首腦決定保障措施的實(shí)施，一方面表明實(shí)施保障措施的謹(jǐn)慎，另一方面也體現(xiàn)了對公共利益的充分關(guān)注；(2)總統(tǒng)在決定是否采取保障措施及采取何種保障措施時(shí)，必須考慮包括產(chǎn)業(yè)調(diào)整計(jì)劃、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的救濟(jì)措施可能的效果、國際經(jīng)濟(jì)利益和國家安全等多種因素，其最終落腳點(diǎn)是條款中的“以便利國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為應(yīng)付進(jìn)口競爭而進(jìn)行積極調(diào)整的努力，并提供大于成本的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益”。這種規(guī)定顧及到了社會(huì)的總體利益，并具體化到成本的范疇，對成本與效益的比較的要求相當(dāng)確定。[2]我國《保障措施條例》沒有對公共利益問題作出專門的規(guī)定，僅在第一條中規(guī)定實(shí)施保障措施的目的是“為了促進(jìn)對外貿(mào)易健康發(fā)展……”。該條很不全面。事實(shí)上，保證對外貿(mào)易的健康發(fā)展是保障措施的目標(biāo)之一，而更主要的目標(biāo)當(dāng)屬在符合社會(huì)公共利益的情況下保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的安全。上述說法雖然我們自己明了，但卻不利于我們的對外形象。如果能在未來的保障措施法中將“對社會(huì)公共利益的保護(hù)”明確規(guī)定下來，可在更大程度上解釋和利用WTO規(guī)則，為行政機(jī)構(gòu)的裁定和法院的判決提供更明確的法律依據(jù)，同時(shí)也有助于避免世貿(mào)組織其他成員方對我國實(shí)施保障措施的目的產(chǎn)生誤解。

參考文獻(xiàn)：

[1]車丕照，朱廣慧.關(guān)于我國保障措施立法若干問題的思考[A].反傾銷反補(bǔ)貼保障措施法律與實(shí)務(wù)[C].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

[2]張瑞萍.實(shí)施新《保障措施條例》應(yīng)注意處理的幾對關(guān)系[A].反傾銷反補(bǔ)貼保障措施法律與實(shí)務(wù)[C].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

責(zé)任編輯 侯 琦