論公共政策與行政文化的互動作用

[摘 要]本文提出公共政策可為行政文化的發展營造良好的大環境，對其具有引導功能、強制功能，可促進行政文化的創新；良好的行政文化有利于制定高質量的公共政策，為公共政策的制定、實現減少阻力，有利于更好地把握制定公共政策方法、實現公共政策目標的規律。

[關鍵詞]公共政策；行政文化；互動

[中圖分類號]D523.31[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識的產物，是指導政府實踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續性，滲透到社會生活的各個領域，發生廣泛的作用，影響每個人的思想、情感、價值觀等，制約著每個人在現實中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現、實施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實現營造良好的大環境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續發展的公共政策。正確的認識二者之間的關系對營造和諧的政府氛圍，實施、實現正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進社會的快速進步、和諧發展、贏得民心具有重要的理論指導意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內政府及立法機構制定的對公眾利益和公眾行為的規制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的規劃和指南，以調整社會各方的利益關系。公共政策具有政治性、權威性、合法性、層次性、普遍性、穩定性、目標取向性、預見性等特征。公共政策的本質在于分配社會利益，協調相關利益方關系，彌補市場機制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會矛盾、保障社會的和諧發展和持續進步。

隨著社會的發展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權益、社會保障、環境保護等已經納入政府管理權限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規制功能。即從規則的約束功能角度出發。如價格規制、質量規制等。(2)協調功能。調控的主要內容是：集團與集團之間、人與人之間的利益關系，避免社會沖突，影響社會穩定與發展。(3)導向功能。即引導人們樹立特定的價值觀、人生觀、引導人們形成特定的行為習慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據政府、社會發展需要分配給特定的利益群體以期實現預定的目標，以確保社會公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區文化、鄉村文化、企業文化、校園文化而言的一種具有行政特點的文化形態，主要是指各級黨政機關國家行政主體在實踐行政活動中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規則、行政環境等各種道德現象、心理現象和精神活動狀態。它是行政機關及其工作人員應共同具備和遵守的理想信念和價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種社會準則與行為規范的總稱。它具有時代性、社會性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導作用。即引導受眾群體形成特定的價值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價值觀向行政人員個人價值觀內化，使行政組織在理念上確定一種內在的、自我控制的行為標準，規范、指導、約束著行政人員的行為。另一方面，受強有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導作用，在行政規則上具有導向、規范、甚至強制執行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則、行政理念等既成因素，因而為行政執行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風、精神面貌輻射到整個社會，對全社會的精神文明建設和社會風氣的根本好轉產生重要的影響。可見行政文化作為行政主體的思維方式、目標導向、約束機制，在整個公共政策的制定、實現過程中發揮著重要的作用[4]。其具體作用表現在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風氣的影響。在現實實踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構成：決策者、目標群體、受益者。公共政策的法權主體是政府和立法機構，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發展營造良好的大環境。因為公共政策具有政治性、普遍性、穩定性。因此正確的公共政策一旦得到實施將對積極健康的行政文化提供一個和諧的政治發展環境，促進良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發展提供了氛圍形成的基礎；公共政策的穩定性為行政文化的可持續發展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導功能。因公共政策具有目標取向性、預見性，即公共政策的制定具有特定目標。而一般而言，政府制定、實施、實現公共政策往往需要營造良好的輿論環境，而在此過程中政府實現的輿論導向行為往往會對行政文化的形成、發展具有引導作用。而且公共政策的持久穩定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項民主的公共政策的實施，在制定時有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強制功能。因為公共政策具有權威性、合法性，當公共政策具有法律效應時，其對行政文化的形成就具有強制性。一般而言，要引導特定行政文化的形成，只要發揮公共政策的引導作用即可，但出現不良行政文化或者急需形成、發展新的適合社會發展需要的行政文化，減少公共政策執行、實現的阻力，實現預期目標時就需要發揮公共政策的強制作用。很多時候立法機關頒布的法律法規文件便是強制性的公共政策，且具有良性的強制作用，可為良好的行政文化形成提供規則保障。

第四，促進行政文化的創新。一個國家、地區、民族的風俗習慣、價值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯系。當社會發展到一定程度，生產關系不能適應生產力發展的需求時，就需要改革相應的生產關系，而行政文化是形成、組成生產關系的重要組成部分，因而就需要改革相應的行政文化，進行行政文化創新。而行政文化的改革與創新不是一朝一夕的事情，是一個長期的工程，此時就需要通過具有廣泛影響性、強制性、權威性的公共政策通過公共通行的規則形式來規范行政文化的發展方向，并進行行政文化創新。而在實踐中符合社會發展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護，相關的行政文化理念、理論研究、實踐就會應運而生，從而實現行政文化的創新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當他進行行政行為時，行政文化因素必然發揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識、行政習慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風，如提高其民主意識，加強其制定政策的可持續發展理念，從而達到提高其為人民服務的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實現減少阻力。由于行政文化具有引導作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執行、實現的阻力。因而良好的行政文化應具有創新性、符合時代的發展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導民主、反對專制；倡導廉潔，反對腐敗；倡導公平、公正，反對團體主義、幫派主義。為此就要堅持“三個代表”主要思想，以構建和諧社會為目標來指導行政文化的建設，以營造一個良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實施，及其目標的實現提供一個良好的輿論環境，促進公共政策目標的順利實現。

第三，有利于更好地把握制定、實現公共政策目標的規律。行政文化受歷史條件、地理環境、民族特性、文化心理、文化傳統、社會制度、政治狀況、經濟水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執行者的行政習慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結構是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現，關系到民眾對政府的形象和聲譽的評價。上述現象都可通過行政文化現象表現出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會發展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實施的規律，增強公共政策的科學性，促進公共政策目標的實現。為此，行政人員必須樹立良好的行政習慣，科學的行政思想，正確的行政價值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

參考文獻：

[1]許文惠，張成福，孫柏瑛.行政決策學[M].北京：中國人民大學出版社，1997.

[2]勞慧.芻議公共政策之公共性[J].理論研究，2005，(2).

[3]遲小華.我國社會轉型期行政文化的塑造[J].理論學習，2005，(4).

[4]吳月.以人為本：我國行政文化發展的新趨勢[J].天水行政學院學報，2006，(3).

責任編輯 侯 琦