論黨內監督體制的完善

[摘 要]黨內腐敗的重要根源是黨內監督不力，這其中既有主觀原因，也有客觀原因。本文重點從客觀原因著手，試圖探究黨內監督體制與機制方面存在的問題，并提出解決辦法。

[關鍵詞]黨內監督；監督體制；腐敗

[中圖分類號]D035.4[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0019-02

中國共產黨執政后，作為已擁有近7000萬黨員的大黨，面對改革開放的新形勢，如何發展黨內民主，加強黨內監督；如何加強黨的紀律，維護黨的團結統一；如何推進黨風廉政建設，保持黨的先進性、純潔性，是事關黨的生死存亡的一件大事。

我們都知道，失去監督和制約的權力必然走向腐敗，這是萬古不變的一條規律。應該說，我們黨的歷代領導人都清醒地認識到了權力腐敗的嚴重危害，尤其是近些年，我們黨進一步加大了反腐敗的力度，無論是對某些部門和行業的專項治理還是在查處大案要案上都取得了重大成績，但是腐敗現象仍屢禁不止，一些黨員領導干部乃至黨的高級干部仍然“前腐后繼”著，本人認為究其原因就是我們缺乏對權力的運行進行行之有效的監督和制約機制。

一、目前黨內監督體制與機制存在的問題

(一)現行的黨代會制度存在局限性

黨代會是黨的領導機關，是黨內最強有力的監督形式，應該發揮最權威的監督作用。但是現行格局下的黨代會制度所發揮的監督作用十分有限。一是在實踐上缺乏經常性的監督。現行黨代會，每五年只召開一次，每屆黨代表發揮作用的機會就在這次唯一的會議期間，而在長達五年的休會期間，黨代表沒有行使代表權發揮監督作用的機會，對黨委及其部門平時的工作情況缺乏經常性的監督。二是在空間上缺乏全方位的監督。由于黨代會每五年只召開一次，而且時間有限，其作用實際上就是搞一次選舉，審議一下工作報告，作出幾項有關決議；而對同級黨委主要成員的工作情況，對黨委各個工作部門的工作情況缺乏應有的日常監督。可以說，現行的黨代會制度，實際上只有選舉和決議的職能，缺乏監督的職能。三是黨代會代表的選舉也由于黨員對候選人情況不甚了解而流于形式。

(二)紀檢監督體制方面存在障礙

紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，在維護黨的紀律，加強黨風建設，開展反腐敗斗爭，保證黨的路線、方針、政策和決議的貫徹執行等方面擔負著重要的職責。但是，從多年來的實踐結果和當前的現狀看，紀檢機關的現行體制和職權與其所肩負的歷史重任存在諸多不適應的地方，有待于進一步改進和加強。一是紀檢機關對同級黨委或黨組的直接監督實行起來困難較大。紀委在同級黨委的領導下，很難核實同級黨委成員的問題，使得紀檢機關對黨委或黨組的監督力度和制約功能受到很大影響，難以對黨員特別是黨員領導干部實行有效的監督。二是紀檢與組織部門工作兩層皮，使本來已經很脆弱的監督變成了無效的監督。按照常理，紀檢部門對黨員干部的監督與評價應成為干部管理和使用的重要依據，但是由于紀檢部門與組織部門工作上的分割，使兩方面的工作在很大程度上處于脫節狀態，于是便出現了許多“帶病提拔”的現象。

(三)對黨政“一把手”的監督存在體制真空

黨內監督，實質在于監督權力，根本目的在于保證權力的正確行使。而黨政主要負責人的權力集中和缺乏監督是導致腐敗的一個重要原因。一方面，一些黨員領導干部地位提高了，權力大了，封建特權思想也就冒頭了，甚至對監督有厭惡和反感情緒；一些垂直管理部門的領導，更是“條條管不透，塊塊管不夠”，基本上是監督的空白區。另一方面，監督主體缺少對主要負責人開展監督的有利條件和環境，實施監督的積極性不高，監督和懲戒的威懾作用不大，某些監督條款僅僅是貼在墻上，掛在嘴上，就是落實不到行動上。例如曾經轟動一時的沈陽“慕馬”腐敗大案涉案人員中有17人是黨政部門的“一把手”，從這些“一把手”的腐敗案中不難發現，其手法不外乎三種情形：一是財務“一支筆”，二是用人“一言堂”，三是大權“一把抓”。縱觀這些貪官的伎倆所折射的監督的軟肋，都是缺乏有效監督制約所致，都是置黨的民主集中制于不顧，視監督為兒戲，將制度束之高閣。

(四)黨內民主生活質量不高

一方面就是前面提到的民主選舉，目前黨內的民主選舉既不夠廣泛，參與范圍也不夠全面，黨的各級領導干部絕大多數是由上級任命的，這種任命方式使這部分領導干部的工作對誰負責成了問題。另一方面就是作為我們黨的優良作風之一的批評與自我批評已被庸俗化為表揚與自我表揚，黨內民主生活會上一團和氣，對成績、業績大談特談；談問題、不足不痛不癢；對領導恭維有加；對同志你好我好。像過去那種針鋒相對、觸及靈魂的批評與自我批評再難覓到蹤跡。

早在新中國建立前夕，毛澤東就曾指出，我們共產黨能夠跳出歷史的“周期率”，其根本路徑就是民主監督，即由人民來監督政府。五十多年來，黨的領導集體帶領全黨沿著這條民主監督之路在實踐中一步步探索前進，闖過了一道道難關，保持了黨的旺盛生命力、凝聚力和戰斗力，為鞏固我們黨的執政地位積累了豐富的經驗。但是，我們必須清醒地認識到，“周期率”的問題還遠遠沒有解決，仍須我們不懈地努力，積極探索民主監督的有效途徑與方法，不斷完善黨內監督體制。

二、完善黨內監督體制的措施

(一)改進和完善黨代會制度

在社會主義市場經濟條件下要加強黨內監督，尤其是要加強對黨員領導干部的監督，那就首先必須完善黨代會制度，增強其對同級黨委及其工作部門的監督功能。具體思路，可參照人代會制度加以改進和完善。

一是實行黨代表常任制，并賦予其日常監督的職能。閉會期間，黨代表可以開展視察、調研等活動，用以了解、檢查和督促同級或下級黨委及其工作部門的工作。二是實行黨代會每年召開一次，黨的中央、省、縣委會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。三是增加黨代會議程，諸如聽取并評議同級黨委正副書記和常委的個人述職報告；聽取并評議同級紀委書記、副書記的個人述職報告；聽取并評議組織部、宣傳部、政法委和統戰部等部門的工作情況匯報等。四是賦予黨代表聯名推薦黨委成員候選人的職權。這樣，既有利于保證各級黨代會真正成為本級黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，改變目前黨代表行使權力不充分、與權力行使和執行者的聯系不緊密、監督名不副實的狀況，同時也有利于實行集體領導，改變黨的權力過分集中于黨的某一機關或過分集中于少數人手里，失去監督的狀況。但是與之配套的是應盡量擴大黨代表中普通黨員的比例，特別是要賦予一些黨性強但不擔任黨內職務的同志的監督權利。

(二)確保紀檢機構的獨立性和權威性

權力必須以相應的權利來制約，這是強化黨內監督的一項基本要求。如果只用一個弱化的權利去監督一個強大的權力，即使監督機構再大，監督人員再多，工作再努力，也是難以奏效的。因此，必須在體制上確定紀檢機構的獨立性，強化紀檢監督的權威性。首先，改進和調整紀檢機關監督黨委或黨組的格局，變上級紀委對下一級黨委的間接監督為直接監督，可以采取由各級紀檢機關向下一級地方派出常駐特別紀檢組的辦法，專門對下一級黨委(常委)成員和人大、政府、政協的同級領導干部以及法院、檢察院主要負責人進行監督。這種特別紀檢組獨立行使監督檢查權，直接受派出的紀檢機關領導并對其負責，不與當地紀檢機關合署辦公。這樣既有利于強化對各級領導干部的監督制約，又沒有突破現行黨章對紀檢機關所賦予的職權范圍。其次，對黨員和領導干部存在的違紀問題，各級紀檢機關按干部管理權限，有權獨立行使立案調查權，問題調查清楚后，以事實為依據，以紀律為準繩，提出處理意見。再次，加強紀檢機關與組織部門的工作聯系，強化紀檢機關對干部管理和使用過程中的監督功能。可以嘗試建立兩項實質性聯系制度：一是建立兩家負責人交互任職制度，紀委的副書記兼任組織部的副部長，組織部的副部長兼任紀委副書記或常委，互相參與兩家時重大問題的決議。二是建立情況通報和共同考察干部制度。紀檢機關定期將所掌握的案件線索和信訪舉報情況及時向組織部門通報，組織部門定期將用人意向向紀檢機關詳細通報并征求意見，未經通報和征求意見的干部，原則上不納入黨委討論決定提拔使用方案。建立這兩項制度，有利于防止和克服紀檢機關立案調查，而組織部門卻提拔重用的扯皮現象，有利于保證用人質量，至少可以避免提拔已經發現有問題的干部。

(三)加強對權力的監督，重點監督“一把手”

在黨內監督中，黨員和黨的各級領導機關、領導干部，既是監督者，又是被監督者。但是黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人。《中國共產黨紀律處分條例》和《黨內監督條例》要求各級領導干部既要自律，自覺接受監督，嚴以律己，要從嚴管好配偶、子女，加強對親友的教育，從嚴要求身邊的工作人員。同時，更加注重他律，規定了一系列制約措施，包括巡視、談話、誡勉、民主生活會、述職述廉、集體領導等制度。從而使監督制約有抓手，具有較強的剛性監督制約措施。監督和制約權力的根本在于擴大民主，既不允許剝奪普通黨員的民主權利，也不允許重大決策由任何個人或少數人決定，唯其如此才能避免權力的濫用，也只有如此才能避免政府的腐敗，唯有如此才能跳出歷史的周期率。

(四)促進黨內民主機制的完善

促進黨內民主體制與機制的完善，發展黨內民主是實行黨內監督或者說能使黨內監督順暢、有效實施的必備條件。只有黨內民主充分，才能為黨內監督創造良好的政治生態環境，即有良好的民主氛圍、權力運作順暢、民主制度體系完善、黨內各種關系良性互動。黨內監督是黨內政治生活的晴雨表，每當黨內民主氛圍比較好時，監督在一定程度上就能夠奏效；反之，監督不但不能奏效，還會出現監督職能弱化、甚至連監督機構本身都不能存在的現象。

發展黨內民主，首先要抓好民主集中制有關制度的建設，如建立健全黨務公開制度、民主生活會制度、黨委會議制度、集體領導與個人分工負責相結合的制度、廉潔自律制度等。其次要嚴肅黨內生活，開展有效的批評與自我批評，民主生活會避免走過場，提高黨內民主生活的質量。

完善黨內民主監督制度，我們需要做的工作很多，它不是一朝一夕就能完成的，需要我們黨的各級組織及全體黨員共同努力。

責任編輯 李秀華