中國公共管理中城市本位分析

［摘 要］ 城市本位是一種以城市為中心，一切著眼于城市發展，將各種公共資源過度集中到城市，而相對忽視農村發展和農民利益的公共管理理念和發展模式。城市本位有其正面的積極作用，但其在公共管理中的負面影響已日益放大并衍生出諸多的社會矛盾，降低了資源優化整合的效率。

［關鍵詞］ 公共管理；城市本位；治理

［中圖分類號］ F290［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）08－0034-06

中國公共管理中的城市本位，既有國際上的共性，又有中國歷史特殊性。它在促進中國城市化和工業化的同時，又日益顯示其不斷放大的負面影響。在工業化早期，城市本位創造了巨大的物質財富，為工業化進程的順利開展奠定了堅實的物質基礎；工業化中期以后，城市本位的繼續，直接導致城鄉二元結構加劇、農村經濟落后和城鄉失調，誘發了城市化進程中諸多社會矛盾和城市管理失誤。建國以后，中國曾多次在農業問題非常嚴峻時高度重視農業和農村，困難過后，一切如舊。短期內不斷變換地突出發展重點，仍然不能擺脫運動式的思維方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。

一、城市本位的表現形式

城市本位是指以城市為中心、一切著眼于城市發展，將資金、信息、人才、公共物品等資源主要集中到城市，并對城市實行政策偏向和傾斜，重點發展城市，而忽視農村發展和農民利益的公共管理理念和發展模式。這一發展模式和公共管理理念，在世界范圍內廣泛存在，尤其是在各國的工業化初期表現得最為明顯。在世界各國的工業化初期，城市本位對社會經濟發展起到了巨大推動作用，犧牲部分農村利益發展城市和工業，具有歷史必然性。工業化作為不可逆轉的歷史潮流和世界進步的標志，世界范圍內普遍發端于城市，這與城市本身在工業化過程中的特殊地位和作用是分不開的。城市作為政治、經濟、文化的中心，具備工業化不可缺少的資金、信息、技術、人才、基礎設施等物質要素集聚的諸多條件，這就決定了工業化初期的城市本位成為必然。并且，城市也的確創造了巨大的物質財富，推動了社會迅速進步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定歷史階段不可否認的巨大進步意義。

城市本位在中國有其特殊的表現形式，既有有形的城市本位，又有無形的城市本位；既有經濟層面的城市本位，又有非經濟層面的城市本位；既有公共物品投入的城市本位，又有社會制度設立的城市本位。資源不斷地從農村流向城市，既表現為對農村有形公共物品投入的嚴重不足，也表現為對農村無形的政策歧視和政策偏向。

（一）資本流動的城市本位

建國后，為保證工業化戰略的順利實施，社會經濟發展的資本要素主要通過稅收、工農產品價格剪刀差和金融存貸差三種渠道，由農村源源不斷地流入城市。

強制性的財政稅收轉移：“工業化起步初期，國家對糧食需要量的一半以上是通過農業稅取得的；70年代以后，這一比例仍在1/3以上。”①20世紀90年代初，來自于農村的農村耕地占用稅65%要上繳中央和省市財政，縣級只留35%；來自于農村的預算外收入部分，75％上繳中央和省市，縣級財政只留25%。

工農業產品價格剪刀差：僅憑有限的稅收并不能滿足趕超型工業化戰略的需要。工農業產品價格剪刀差成為向城市輸入發展資本的主要形式，據統計，僅1952~1990年間，中國農民通過剪刀差為國家和城市就提供了高達8 708億元的資金，平均每年為223億元。

農村金融存貸差：國有銀行1998年起開始在農村撤并金融網點，農村信用合作社經營農村信用，其金融資金的流動則是存遠高于貸，而差額部分便轉移到了城市。據有關調查資料顯示，通過農村信用合作社流到城市和工業的資金總額，由1987年的121億元增長到2000年的4 639億元。郵政儲蓄更是只存不貸，近年來，每年吸收存款6 000多億元上交中央銀行，進入城市，其中有2/3即4 000多億元來自農村。②

（二）公共物品投入的城市本位

公共物品供給是政府公共服務的重要組成部分，是政府義不容辭的責任。而國家財政對農村與城市的公共物品投入，始終呈現不均衡格局和巨大反差。大部分公共資源被集中到城市，公共財政主要用于保證城市生產和市民生活。

中國財政收入相當一部分來自于農業，但為了保證城市發展，國家財政支出主要投向了城市的基礎設施、教育、醫療、社會保障、基本就業和環境治理等公共物品領域。個別城市的公共基礎設施由于盲目投入，利用率低，甚至出現了過剩現象。而農村的公共物品長期都是自籌供給，導致最基本的公共基礎設施和教育、醫療等極度缺乏，如中國醫療衛生資源80%集中在城市，全國農村人口享有不足20%的資源。在社會保障領域，城鎮居民依托企事業機關等各種社會組織，享有如養老保險、公費醫療、進修培訓、住房補貼、職工退休、單位集體福利等各種福利待遇，農村則幾近空白。

（三）社會制度設立的城市本位

長期以來，在城鄉分治的體制下，黨政機關干部的錄用僅限于具有城市戶口的人，包括“人民公社”和后來的鄉鎮干部在內的各級干部都是“吃公糧”的人，享受“非農業”戶口的福利待遇。“城市中的許多黨員干部有農民背景，但他們一旦成為市民，其切身利益就與城市人口的利益結合到一起。由于黨員干部既是城市人口的一部分，又是各級政府政策的直接制定者，所以在既成的城鄉利益分野的背景下，當改革意味著對舊的利益格局沖擊的時候，他們必然在政策選擇上維護城市的既得利益。”③在社會管理制度上，中國在城鄉關系上采取“一國兩策”。“在經濟層面，在所有制及其流通、交換、就業、稅賦等方面，對城市居民和農民的政策都是不同的。……在社會層面，在教育、醫療、勞動保護、社會保障、養老、福利等方面，對城市居民和農民的政策更不同。”④

戶籍制度：中國長期存在“農業”和“非農業”兩種戶口，“農民”和“市民”兩個類別，隔離“農村”和“城市”。有城市戶口的市民可以享受到教育、住房、醫療、保險等一系列國家特保的福利待遇，沒有城市戶口的農民只能自食其力。城市戶口與資源配置、職業、收入等緊密相聯，成為一種無形資源，實實在在地體現在各個方面。由于現實的差距和農民對城市戶口的向往，一度導致“城鎮戶口買賣”這一特殊現象的出現，甚至成為個別城市政府增加財政收入一種捷徑。

就業制度：長期以來，農民難以進城就業。即使進了城，也存在著將農村流動人口與城市人口相互隔離開的二元勞動力市場。農村勞動力進入城市有諸多制度性門檻：居留、就業、子女教育等。盡管中國農村人地矛盾十分突出，就業機會十分有限，但農民的就業卻始終處于自生自滅狀態。

土地征用：中國低價征用農村土地已成為普遍做法。農村土地價格嚴重扭曲，地方政府將土地使用權高價出讓而只付給農民少量的征地補償費，這期間產生的土地增值收益與農民無關。據有關專家估計，低價征用農村土地，比工農產品價格“剪刀差”對中國工業化和城市化的貢獻還要大。僅2001年各級城鎮政府從土地一級市場就獲得1 318億元收入，土地儼然成了城市政府的“第二財政”；企業從土地二級市場獲得高達7 178億元的收入，遠遠超過以前的工農業產品價格剪刀差。⑤

二、城市本位的弊端

瑞典經濟學家剛納·繆爾達爾1957年提出了循環積累因果論，證明如果沒有外力的干預，貧困地區和發達地區的差距將持久存在并隨時間的延續而擴大。基于此，繆爾達爾提出了區域經濟發展的政策主張。在經濟發展初期，政府應當優先發展條件較好的地區，以尋求較好的投資效率和較快的經濟增長速度，通過擴散效應帶動其他地區的發展，但當經濟發展到一定水平時，也要防止積累循環因果造成貧富差距的無限擴大，政府必須制定一系列特殊政策來刺激落后地區的發展。

城市本位的發展模式隨著中國工業化的開展而產生，這一模式為工業化的初期積累做出了巨大貢獻，創造了巨大財富。但城市本位是一把雙刃劍，它有積極作用，也有消極影響。在工業化不同階段，城市本位會對社會經濟發展作用不同。城市本位只能適用于工業化初期階段，在這一時期，城市本位的正效應大于負效應，對國民經濟短期內迅速增長起到巨大的推動作用。進入工業化中期，城市本位的弊端越來越明顯，如果繼續推行城市本位，其負效應就會在總量上超過正效應，城市本位的正面效應逐步消失，負面影響日益放大。

（一）城鄉二元結構產生

城市本位直接導致了城鄉經濟、政治、社會、文化等各個層面二元結構的產生。城鄉差別形成后，“馬太效應”便開始發揮作用。資金、技術、人才等生產要素在高利潤和好環境的吸引下，源源不斷地自農村流向城市，而很少回流，形成要素單向流動的格局。基礎本來就差的農村，發展基礎進一步削弱，形成“惡性循環”。

由于受城市本位的影響，片面強調城市建設，中國的財力、人力、物力、技術、信息等發展資源過分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建設，將本來有限的資源放在形象工程的建設上。幾乎每個城市在市中心都是繁華一片，而就在離城市不遠的農村卻形成了“貧困帶”，不僅經濟得不到發展，連最基本的基礎設施建設也非常落后。

“經濟發展—城市化加快—農民永久離開土地—城市容納力崩潰—經濟發展出現波動—新興工人成為城市失業群體—后退無路和城市貧富分裂—持久動蕩—國家和城市經濟回天乏術”，⑥這是拉美國家城市化的道路，嚴重的城市本位誘發諸多的經濟和社會問題。

（二）農村發展長期滯后

工業化初期階段過后，繼續延續的城市本位理念，導致的直接后果就是農村長期得不到發展。在一個農村人口占絕大多數的農業大國里，農村持續落后無異于社會的倒退。

1. 農村公共物品供給不足與供給低效率。中國農村公共物品總體供給存量不足，增量遞減。雖然絕對量呈不斷增長的趨勢，但其占國家財政總支出的比重卻呈現遞減趨勢。農村公共物品供給效率低下，具體表現為：一是農村公共物品供給種類結構效率低下，教育、醫療衛生、交通、娛樂等項的優先順序顛倒，比例失調；二是供給的空間布局效率低下；三是政府壟斷供給的單一模式，農民既沒有供給前的決策發言權，也沒有供給中和供給后的監督權。某些地方政府不顧農民切實需要，一味地將資源投入到“小康村建設”、道路通訊的達標、升級活動上，而在基礎教育、醫療衛生、農業實用科技推廣、基本生產條件等方面的投入則少之又少，浪費有限資源的同時，損害了農民的公共利益。

2. 經濟落后。長期實行城鄉隔離政策，致使農業市場化程度低，信息不對稱，生產結構不合理，加上農業技術落后，農產品缺乏深度加工，出現了農業發展表面繁榮、整體滯后的局面，農村經濟發展缺乏活力。農村是一個巨大的市場，農村經濟落后，農民生活水平低，消費水平也就低。“占人口近70%的農民購買力不能提升，巨大的國內市場就不能由潛在變為現實。”⑦啟動農村市場、擴大內需、拉動市場消費成為國民經濟發展的一種期望。

3. 生態環境遭到破壞。公共投入減少，農業基本生產條件退化，農田水利設施失修，農村生態環境的自我維護和修復功能減弱。特別是城市大量的工業垃圾和生活垃圾傾倒農村。一些城市企業往郊區或農村轉移后，受到的約束較以前減弱，便開始直接向周圍排污。城區環境改善了，農村環境卻被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企業排放的污物，嚴重污染了農村土壤和水體。據一些學者統計，目前農村還有3億多人喝不上干凈水，1.5億畝耕地遭到污染，農村環保設施幾乎為零。 “污染下鄉”的后果是社會生產的外部環境成本轉嫁到農村居民頭上，農村成為城市的“環境殖民地”。

（三）虛假城市化

城市本位，導致了對城市化的錯誤理解和城市盲目擴張，一些地方政府不顧實際提出城市化發展目標。城市化水平的高低成了衡量地方官員政績的主要尺度。在對城市化的錯誤理解和指導下，拆房占地之后微乎其微的補償剝奪了農民生存的權利，背后形成的巨大資源浪費，與城市化的本質涵義背道而馳，諸如城市建設中反復拆改現象頻繁、重復建設屢見不鮮、土地和房地產炒作、甚至大搞沒有實質內容的形象工程，等等。城市建設速度很快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。

（四）城市管理問題叢生

城市本位不僅使農村喪失了發展空間，而且使城市發展陷入困境。城市管理水平落后于工業化進程，致使城市管理決策失誤頻頻。

公共資源過度向城市集中誘使城市管理追求表面的繁華，城市規劃朝令夕改，布局混亂，盲目上項目，一屆領導一個城市規劃，使城市規劃喪失了長期性和控制性，資源浪費嚴重。

“城市病”層出不窮。城市規模盲目擴大，城市人口集中，造成了城市因人口膨脹，進而導致住房緊張、交通擁擠、就業壓力增大、能源短缺、社會治安狀況惡化、環境污染等一系列問題。城市地價及生活費用的上漲，移民數量增加，使越來越多的低收入階層開始遷移，逐漸形成城市的大片貧民區。

城市文化作為城市競爭力的軟因素，在城市發展過程中日益重要。然而在城市本位思維的影響下，一方面，城市管理者在城市發展過程中，對城市建設片面求大、求洋，忽視城市文化的培育和發展，造成了城市文化缺失。對已有城市文化不注重保護，反而加以“改造”和破壞。為了“形象工程”，不惜毀掉歷史文化遺產，既破壞了城市形象，又因喪失城市特色而降低了城市競爭力。

（五）誘發諸多社會矛盾

在城市本位思維的影響下，許多城市不顧實際經濟實力，大興土木建“形象工程”，大量拖欠建設資金，形成巨額債務，農民工工資終于釀成了全國性社會問題。征用農村土地而引發的群體沖突事件時有發生，農民失地，又成為影響社會穩定的一個重大隱患。

三、城市本位的原因分析

（一）中國城市本位產生的歷史因素

城市本位為中國工業化初期資本積累和短期內經濟迅速增長奠定了堅實的基礎。在特定的歷史階段，有其特定的積極意義；超出一定的歷史階段，則會走向反面。建國初期，國民經濟瀕于破產，工農業生產大幅度下降，失業人口增加，一窮二白，資源奇缺。在這種背景下，選擇集中工農業各方面資源、工業優先的經濟戰略，成為中國工業化初期的必然要求。“當中國選擇了優先特別是重工業優先的經濟發展戰略，并建立了與之配套的計劃經濟體制后，為了既能穩定地獲取工業發展所需要的食品、原料和原始資本積累，又能將大量的農業人口限制在農村，國家先后對重要農產品實行統購統銷政策，對城鄉實行高度分割的二元戶籍管理制度，同時又對市場要素進行壟斷和控制。”⑧只有走工業化道路，才能實現國民經濟的迅速增長和綜合國力的整體提高。與之配套，必然要實行城市本位發展模式。雖然這是一種城鄉不均衡的發展模式，但也是中國工業化初期迅速推進工業化惟一可行的發展模式。由于城市具有空間布局和資源集中的優勢，具有相對良好的基礎設施，更容易產生規模經濟和乘數效應，工業化開展的同時必然優先發展城市。

當時受前蘇聯模式的影響，中國實行了與趕超型工業化戰略相對應的計劃管理體制，城市本位也就是這種計劃管理體制下的直接產物。

為順利實施優先發展城市的工業化，國家通過政治、法律等形式對城市本位的發展模式進行了體制上的保證。城市是政治、經濟、文化的中心，是工人階級所在和工業集中地，而農村則是農民的所在、農業的所在地。工人階級是領導階級，農民是同盟軍。這一理念，在新中國建國以來甚至改革開放以后的很長時間都存在定勢影響。

從經濟發展理論和指導思想上講，由農業國過渡到工業國，實現工業化也一直是我們努力的方向。

（二）行政區劃和管理體制因素

中國長期采取的是一種城市主導型的行政區劃管理，每一個行政區域都是以城市為中心，農村是城市的附屬，農村歸城市管理。在中國“農村隸屬于城市”的行政管理模式中，地方政府勢必將資源集中來發展城市，而將農村的發展禁錮在行政隸屬管理體制中，使城市的發展勢必要優先于農村的發展。農村的基層政府服從上級城市政府的領導，直接導致了農村發展要服從城市發展，為城市發展服務，將“發展地方經濟”等同于發展地方“城市經濟”；將城市化簡單視為擴大城市規模，將“農民”變成“市民”等。

根據公共選擇理論的觀點，當“理性經濟人”面臨若干不同的選擇機會時，總是追求自我利益的最大化。自上而下的干部任用機制，是一種對上負責的機制，缺乏對下負責的保證。部分地方官員為了追求政績，往往把目光集中在容易出表面“政績”的城市。而在目前農村連基本的公共基礎設施都難以滿足的條件下，發展農村必須要做長期投資，并且很難收到立竿見影的效果，所以地方政府更愿意將資源投入到城市，而不愿意投入到農村。

（三）對農村和農民的傳統偏見

中國城市本位的發展模式之所以沒有能夠適時轉變，長期以來形成的對農村和農民的傳統偏見是其社會文化根源。城市中心——農村邊緣的城市偏向觀念普遍存在，對農民及農村的偏見也一直存在，不僅是政府管理者，在社會公眾中，還普遍存在對農民的偏見，“農民”成為素質低，土、臟、差的代名詞。

四、城市本位的矯正

擺脫和矯正城市本位，決不是用農村本位來代替城市本位，而是要求公共管理回復其公共管理的公共屬性，在全社會公平政策，統籌發展，一體化管理。

（一）政府職能轉變和準確定位

“在過去，政府在所謂的‘掌控社會’的過程中發揮了重要的作用，但現代生活的復雜性有時卻使得這樣的作用不僅不合時宜，而且是不太可能的。為當今社會生活和政治生活確定結構和方向的那些政策和規劃，乃是許多不同的集團和組織互動的結果，是許多不同觀點和利益的混合物。”⑨因此，政府要明確行為邊界，規范自身行為，增強其社會公正性和責任性。政府職能在于維護社會公正和公共利益，提升公共福利。同時糾正政府職能錯位，既糾正政府對農村有形投入不足的“職能缺位”，又改變政府對農村政策歧視設立的“職能越位”。

（二）城鄉一體化管理

由城鄉分治走向城鄉一體化：一是統籌城鄉規劃。城鄉規劃是政府有效配置公共資源、指導城鄉發展的基本手段。城鄉統籌規劃，是矯正以往政策偏差的基礎。整合農村、城鎮、城市功能，構建城鄉互動的完整體系，引導農村的集中化分布，發展小城鎮，有效地轉移農村剩余勞動力，促進農業現代化。二是清除城鄉分割的二元制度。改革或廢除城鄉分割、阻礙城鄉要素流動的制度和政策。改變和糾正以城市為中心的城市本位的管理政策，通過完善行政制度、財政、金融、戶籍、土地、勞動力流動、就業、社會保障、住房、醫療、教育等制度，為城鄉創造公平的發展環境和生存空間，從多方面促進城鄉協調發展。三是協調城鄉關系。農村發展，必須走出封閉的狀態，轉變城鄉規劃分治的格局，既要重視“城”的建設，也要重視“鄉”的發展，才能真正促進城鄉經濟一體化。通過市場機制，使資源、資金、技術在城鄉地域空間上，在不同產業間有序流動和優化組合，促使城鄉經濟互動發展。

（三）擴大和優化農村公共物品供給

一是加大對農村公共物品的投入，提高公共物品供給的效率。現在由政策引導正在推進的改造“空心村”、建設“中心村”工程，就是實現農村公共物品供給的相對集中。二要打破農村公共物品供給的政府壟斷，明確各級政府供給農村公共物品的承擔范圍，拓寬農村公共物品供給的資金籌集渠道，發展多種農村公共物品運營方式，保證農村公共物品的有效供給。

（四）建立農村發展政策支持體系

優先發展城市，對整個國民經濟的推動是必不可少的。城市發展起來以后，國家政策應隨著經濟的發展做出相應調整，支持農村發展。中國目前第二、第三產業占國內生產總值的比重達到85%以上，城鎮化水平超過40%⑩，已經具備了工業反哺農業、城市支持農村的經濟實力。

諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權利不足。饑餓是交換權利的函數，而不是糧食供給的函數，實際上，一些最嚴重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發生的。{11}這說明最主要的是建設公正的宏觀調控政策環境，制定一系列政策來促進農村的發展。

美國曾先后采取一系列政策，促使農業發展。1916年實行“聯邦農業貸款法”，為農業提供了大量的資金；通過支持農產品價格、補貼農場主、發展農業科技、提供農業保險等，保證農業經營者的適當收入。日本政府也不斷增加對農業的財政投入，1980年比1960年增長了20倍，用于基礎設施建設、農業技術開發和農民福利提高，并先后制定了各種農業保護政策，提高農業生產者的收入。1961年日本實行《農業基本法》，提高農產品價格，實行“支持價格制度”，成立“農業信用資金協會”，專門對農民貸款實行擔保。

針對中國農村支持手段單一，仍以農產品價格補貼為主的現實，應建立完善的系統的農村發展政策支持體系。

（五）提高城市管理水平

改變城市本位體制下落后的城市管理方式，提高城市管理水平，必須將政府管理與社會自我管理逐步分離，增強社會的自我管理能力。城市管理要以公眾需求為導向，以維護公共利益為目標，建立公平公正的利益分配機制，減少“面子工程”、“形象工程”等資源浪費，促進城市公共物品的合理布局和有效供給，增進整體福利。與市場經濟相適應，改變城市無償使用基礎設施的狀況，完善有償使用土地和級差地租的制度，形成城鄉勞動力流動或轉移的有序化、合理化。

擴大城市管理尤其是決策層面的公眾參與，表達公眾訴求。加強城鄉管理中公眾參與的制度化建設，強化貧困人口和弱勢群體的決策參與和知情權，鼓勵農民參與農村公共事務的管理，使公共決策更加體現和符合廣大民眾的利益。

注釋：

①李佐軍：《中國的根本問題——9億農民何處去》，中國發展出版社，2000年版，第36頁。

②周叔蓮：《中國城鄉經濟及社會協調發展研究》，經濟管理出版社，2002年版，第23頁。

③楚成亞：《當代中國城市偏向政策的政治根源》，載《當代世界社會主義問題》，2002年第4期。

④陸學藝：《“三農論”——當代中國農業、農村、農民研究》，社會科學文獻出版社，2002年版，第235頁。

⑤劉國光：《摒棄城市偏向、工業優先的舊戰略，實行城鄉并重、工農并舉的新戰略——關于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學院要報·領導參閱》2003年第12期。

⑥應笑我：《中國土地憂思錄》，載《南風窗》2003年第9期。

⑦劉國光：《摒棄城市偏向、工業優先的舊戰略，實行城鄉并重、工農并舉的新戰略——關于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學院要報·領導參閱》2003年第12期。

⑧馬曉河：《結構轉換與農業發展》，商務印書館2004年版，第20頁。

⑨【美】羅伯特.B.丹哈特，珍妮特.V.丹哈特：《新公共服務：服務而非掌舵》，載《中國行政管理》2002年第10期。

⑩葉興慶：《農村、農業和農民問題》，載http://www.xinhuanet.com/zhibo/050429/wz.htm。

{11}【美】阿馬蒂亞·森《貧困與饑荒：論權利與剝奪》，商務印書館2001年版，第13，14頁。

責任編輯：杰 卿

責任校對：武占江