論政府理性經(jīng)濟(jì)行為的制度基礎(chǔ)

摘要：政治統(tǒng)治者履行公共權(quán)力的過程就是政府履行職能的過程，其過程會(huì)有相當(dāng)多的理性和非理性的經(jīng)濟(jì)行為，國家或政府是公共秩序的守護(hù)者和公共物品的供應(yīng)者。政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，但其經(jīng)濟(jì)行為必須理性，政府的理念是公平和正義，政府的職責(zé)在于建立一種“競(jìng)爭(zhēng)秩序”。

關(guān)鍵詞：政府職能：公共產(chǎn)品；經(jīng)濟(jì)行為；理性與非理性

中圖分類號(hào)：FO45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854x(2007)12－0026-04

自亞里士多德以來，人們一般認(rèn)為政府職能包含立法、司法和行政等三個(gè)方面。恩格斯曾經(jīng)說過：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”政治統(tǒng)治者將行公共權(quán)力的過程就是政府履行職能的過程，在此過程中會(huì)有相當(dāng)多的理性和非理性的經(jīng)濟(jì)行為，其行為對(duì)公共選擇和民眾產(chǎn)生了重要的影響。

一、政府的職能定位及其悖論

1.政府必須代褻絕大多數(shù)民眾的利益

什么是國家?“國家是一群自由人為著享受公共的權(quán)力和利益而結(jié)合起來的完善的團(tuán)結(jié)”。古代的雅典憲法規(guī)定，誰行使行政職權(quán)，誰就應(yīng)該對(duì)公民負(fù)責(zé)。17世紀(jì)的荷蘭政治思想家格老秀斯則認(rèn)為，人們彼此訂立契約、組成政治社會(huì)的目的在于謀求公正；國家的根本任務(wù)是“維護(hù)公共安寧”、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人安全。所以，只要是合法政府，都要求必須代表絕大多數(shù)民眾的利益，都要求對(duì)公民履行政府職能，如維護(hù)社會(huì)秩序、倡導(dǎo)社會(huì)公正、保障民眾的自由、維護(hù)民眾的利益，使民眾安居樂業(yè)、社會(huì)政通人和、國家繁榮昌盛。

2.政府也是“經(jīng)濟(jì)人”

亞當(dāng)·斯密在《國富論》里闡釋“看不見的手”，極力渲染利己之觀，但同時(shí)卻又認(rèn)為，人性中同樣存在利他的一面。只有利己、理性和利他，才是完整的“經(jīng)濟(jì)人”的人格。商人雖然是“經(jīng)濟(jì)人”，但是商人的本意是在追求一己私利。并非天生具有完整的“經(jīng)濟(jì)人”的人格。政府作為公共選擇者的載體，有著和“經(jīng)濟(jì)人”共同的行為特征，同樣受著背后那只“看不見的手”的支配，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在公共選擇的過程中也在追求自身利益最大化。所不同的是，商人的著眼點(diǎn)在于利已。政府的著眼點(diǎn)在于理性和利他，這種理性和利他的行為，則應(yīng)該涵蓋公共選擇的全過程。

18世紀(jì)法國唯物主義哲學(xué)家愛爾維修強(qiáng)調(diào)“利益是我們的唯一推動(dòng)力”。指出“人永遠(yuǎn)服從他理解得正確或不正確的利益”，并且主張“把個(gè)人利益和公共利益很緊密地聯(lián)系起來”。對(duì)政府而言，個(gè)人和公共利益的結(jié)合就是要求政府以利己為前提，集理性和他于一身，把“看不見的手”和“看得見的手”結(jié)合在一起，調(diào)節(jié)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

3.政府必須承擔(dān)社會(huì)職能

自從有了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者兩大階級(jí)，人類社會(huì)就產(chǎn)生了公共權(quán)力。政府就是按照一定的規(guī)則建立起來、代表一定區(qū)域里的公共權(quán)力和執(zhí)掌公共權(quán)力的主體。因?yàn)椤八軌驅(qū)ι鐣?huì)公共資源作出權(quán)威性分配，同時(shí)也能夠?qū)ι鐣?huì)公共事務(wù)作出權(quán)威性決定?；蛘吆?jiǎn)而言之，作為社會(huì)的公共權(quán)力，它掌握了對(duì)于社會(huì)公共資源的控制權(quán)”。英國思想家約翰·洛克認(rèn)為，生命和財(cái)產(chǎn)是人身最重要的兩項(xiàng)權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四項(xiàng)職能。20世紀(jì)以來。西方主流學(xué)派中的絕大多數(shù)都強(qiáng)調(diào)國家的社會(huì)職能，即為弱勢(shì)群體提供公平、公正和社會(huì)福利的機(jī)會(huì)。今天，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，奉行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府對(duì)人民的責(zé)任感逐漸增加，這就要求政府必須承擔(dān)更多的社會(huì)職能，剔除內(nèi)心中過分的利己心，為社會(huì)提供政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事、文化等方面的公共產(chǎn)品，如限制壟斷，調(diào)節(jié)全社會(huì)的收入和財(cái)富分配，以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，消除市場(chǎng)中的外部性問題。使經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)在純，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從政府的職能表現(xiàn)來看，存在著兩個(gè)方面的悖論：一是因“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致“政府干預(yù)”。自由放任是《國富論》的主旋律。亞當(dāng)·斯密堅(jiān)信財(cái)富的增長(zhǎng)是整個(gè)社會(huì)追求的最大目標(biāo)。他認(rèn)為政府最好的經(jīng)濟(jì)政策是讓市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”自由調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，同時(shí)他責(zé)難任何非經(jīng)濟(jì)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的染指，尤其反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，主張政治權(quán)力退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在他看來，政府的經(jīng)濟(jì)職能僅僅體現(xiàn)在維護(hù)國家安全、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、建立司法行政機(jī)構(gòu)、為社會(huì)提供公共服務(wù)等五個(gè)方面。在這種理論的指導(dǎo)下，資源配置依據(jù)其內(nèi)在的規(guī)律，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為建立在分散決策基礎(chǔ)上的信號(hào)系統(tǒng)。“看不見的手”以自發(fā)形成的價(jià)格反映市場(chǎng)中的各種力量的對(duì)比，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)者個(gè)體用“貨幣選票”來選擇產(chǎn)品，通過價(jià)值規(guī)律這只“看不見的手”引導(dǎo)資源通過市場(chǎng)自由配置，而非通過政府或行政力量來配置。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不總是有效率的，“價(jià)格信號(hào)”有時(shí)也會(huì)失真。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古曾經(jīng)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，如果某廠商給其他廠商或整個(gè)社會(huì)造成了不需付出代價(jià)的損失，那就是外部的不經(jīng)濟(jì)。在信息不對(duì)稱和交易成本過高的情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷集中體現(xiàn)為“市場(chǎng)失靈”，其結(jié)果必然是不能達(dá)到“怕累托最優(yōu)”，從而產(chǎn)生如1929—1933年的資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)是自由放任的“產(chǎn)品”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷引發(fā)的政治和社會(huì)問題，要求政府用經(jīng)濟(jì)手段去解決。因此，人們迫切需要政府出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷?！傲_斯福新政”無意之中擴(kuò)展了政府職能。使西方資本主義國家從原來的自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎深A(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。以凱恩斯的《通論》作為理論指導(dǎo)，西方資本主義國家的政府運(yùn)用財(cái)政預(yù)算來制定經(jīng)濟(jì)政策、對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理，成為政府發(fā)揮其職能的重要內(nèi)涵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)架也由原來的企業(yè)、市場(chǎng)兩大方面延伸到企業(yè)、市場(chǎng)、政府等三大方面，政府發(fā)揮其職能的外延不斷擴(kuò)大。二是因“政府干預(yù)”導(dǎo)致“政府失靈”。凱恩斯反對(duì)自由放任，積極主張政府干預(yù)，他認(rèn)為，如果政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取自由放任的不干預(yù)政策而單純依靠私人經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)，其結(jié)果可能會(huì)危及資本主義制度，這實(shí)際上是發(fā)出了政府必須干預(yù)的信號(hào)。在凱恩斯理論的指導(dǎo)下，西方資本主義國家把加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要職能。協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督，矯正“市場(chǎng)失靈”。政府管理也從公共領(lǐng)域進(jìn)而擴(kuò)大到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它包括規(guī)范和充分發(fā)揮政府職能，國家直接進(jìn)行投資，增加公共開支，擴(kuò)大政府采購，調(diào)整財(cái)富分配，對(duì)資本家進(jìn)行補(bǔ)貼、減稅，降低銀行利率，鼓勵(lì)私人投資，減弱競(jìng)爭(zhēng)，赤字財(cái)政，發(fā)展公共福利事業(yè)，用內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，消除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的負(fù)的“外部性”。

政府干預(yù)的目的是為了維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，因此取得了顯著的成效。但政府干預(yù)實(shí)際上是一柄“雙刃劍”。一方面，政府代表公眾和市場(chǎng)的利益去糾正市場(chǎng)的“過錯(cuò)”，屬于干預(yù)得當(dāng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有利。但另一方面，政府的這種“糾錯(cuò)”行為往往不當(dāng)或過分，因?yàn)閮?nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈，政府的決策和行為有時(shí)不一定對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有利，如資源浪費(fèi)、外部負(fù)經(jīng)濟(jì)效果、“經(jīng)濟(jì)人”過分的逐利行為、壟斷生產(chǎn)和經(jīng)營、信息不對(duì)稱的情況下的商品交易等不確定性以及政府無視社會(huì)貧富差距面導(dǎo)致社會(huì)收入分配不均等非理性行為，甚至包括宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡、經(jīng)濟(jì)效率低下，政府達(dá)不到干預(yù)經(jīng)濟(jì)的最佳效果等，統(tǒng)稱為“政府失靈”。當(dāng)“政府失靈”的時(shí)候政府的這只“看得見的手”就成了“掠奪之手”，其結(jié)果是損害經(jīng)濟(jì)繁榮。危及社會(huì)穩(wěn)定，延緩一國或一個(gè)地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程。針對(duì)“政府失靈”的后果。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物道格拉斯·諾思提出了“諾思悖論”，他認(rèn)為“國家是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，但國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！?/p>

二、政府經(jīng)濟(jì)行為的理性與非理性

1.資源的稀缺性要求政府的經(jīng)濟(jì)行為必須理性

公共物品是具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)特征的物品或勞務(wù)。公共選擇實(shí)際上就是政府選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共部門充分發(fā)揮政府所掌握的經(jīng)濟(jì)力量和政策工具(如政府購買、轉(zhuǎn)移支付、稅收、國債等的規(guī)模、結(jié)構(gòu))。來對(duì)私人都門進(jìn)行干預(yù)，影響其經(jīng)濟(jì)決策。從而調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和總供給。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，中央政府側(cè)重于履行收入分配職能和穩(wěn)定職能，地方政府的職能主要是通過資源配置的方式來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈。在凱恩斯看來，地方政府的作用很大，因?yàn)樗梢匝刂破淇傊С觥刂瓶傂枨蟆刂茋窠?jīng)濟(jì)的路徑，如增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、興辦公共工程來創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生重要的作用，而遭格拉斯·諾斯則認(rèn)為，政府公共制度作為一種必要的“內(nèi)生變量”，是國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)變遷的決定性力量。在任何體制的社會(huì)里，資源都是稀缺的。我國目前公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中還帶有明顯的“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)，公共財(cái)政支出被大量用于那些本該由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府公共財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出過高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資源稀缺性迫使人們作出理性的選擇，這就要求政府的經(jīng)濟(jì)行為必須理性。要求政府用有限的財(cái)力、物力生產(chǎn)出更多，更好的公共物品，如國防、法律、公共財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系、維護(hù)包括公民權(quán)利在內(nèi)的民眾的各種利益等。而不是僅僅提供GDP。

2.我國政府經(jīng)濟(jì)行為的非理性

建國后至上世紀(jì)末，無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期還是在上世紀(jì)90年代初開始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國政府、一直施行“以物為率”而非“以人為本”的發(fā)展觀，將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍和作用無限放大，經(jīng)濟(jì)行為充滿很多的非理性。至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，控制和壟斷所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。我國政府具有國有資產(chǎn)的所有者和國民經(jīng)濟(jì)的管理者的雙重角色?！坝?jì)劃政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，政府控制所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，資源由政府配置而非市場(chǎng)配置，政企不分，政府對(duì)某一行業(yè)實(shí)行完全的壟斷經(jīng)營?！霸谖覈?，行政壟斷往往與行業(yè)壟斷相結(jié)合，舊的權(quán)力部門和國有壟斷行業(yè)的利益格局尚未打破，政府職能部門同時(shí)管理本行業(yè)的企業(yè)，政府既做“裁判員”，又做“運(yùn)動(dòng)員”，如“電信、郵政、電力、醫(yī)療、交通等具有獨(dú)占?jí)艛嗟匚坏姆?wù)行業(yè)。他們從行業(yè)自身利益出發(fā)，大量侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益”。在這些企業(yè)中，“80％以上的新增利潤(rùn)集中在石油、電力、煤炭、有色金屬等五大行業(yè)。這些行業(yè)大部分是壟斷性行業(yè)”。同時(shí)，對(duì)非公有制企業(yè)進(jìn)人上述領(lǐng)域存在較高的進(jìn)入門檻和行業(yè)限制等歧視行為，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，并產(chǎn)生權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。

其二，以粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式追求表面的繁榮。今天，政府用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維和方法來指揮和干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象屢見不鮮?！艾F(xiàn)在的財(cái)政稅收主要是來自生產(chǎn)型的增值稅，而生產(chǎn)型增值稅和產(chǎn)值之間是直接聯(lián)系的”。在現(xiàn)行干部管理體制中，以每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來考核官員的業(yè)績(jī)。為了追求重商主義的利益，政府千方百計(jì)地去招商引資，“筑巢引鳳”。“以經(jīng)濟(jì)效益為核心”，以極低的地價(jià)、優(yōu)惠的稅收和其它隱性的補(bǔ)貼來迎合資本，最大限度地增加本地的GDP、就業(yè)、稅收，過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，人為扭曲要素價(jià)格、資源價(jià)格，鼓勵(lì)企業(yè)粗放型的生產(chǎn)和擴(kuò)張。追求投資最大化，以資本高投入、資源高消耗、污染高排放為代價(jià)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將“經(jīng)營城市”與招商引資、擴(kuò)大工業(yè)化和城市化結(jié)合在一起，一味追求GDP的增長(zhǎng)，追求表面的繁榮，由此引發(fā)了很多的社會(huì)問題。激化了社會(huì)矛盾。

其三，政府職能部門幾乎都有不受任何監(jiān)督的收費(fèi)權(quán)力。政府本來應(yīng)該是非贏利組織，但地方政府一是利用手中的權(quán)力，“拆房子倒地皮”，收取土地出讓金，將土地出讓金作為城市建設(shè)的主要資金來源；二是大量的行政性收費(fèi)在預(yù)算外循環(huán)。“比如，當(dāng)前我國行政性收費(fèi)規(guī)模偏大，而且絕大部分沒有進(jìn)入財(cái)政預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億元，各種基金征收總額2000多億元。越權(quán)立項(xiàng)、無證收費(fèi)、收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象普遍存在。江蘇省2005年的非稅收入總置已從1996年的255億元增加到了1107億元，而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外”?！爸袊硕?，還有—個(gè)費(fèi)的問題，我們大概算過，比例基本各占50％。現(xiàn)在稅收占GDP的15％以上，再加上費(fèi)這部分就超過了30％。高于美國25％的比重”。這就是說，除了稅以外，政府向居民或企業(yè)收取的還有各種行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)、政府性基金，其中的相當(dāng)一部分游離于現(xiàn)行財(cái)政體制之外，成為非稅收入；三是強(qiáng)制性收費(fèi)幾乎不受任何監(jiān)督和預(yù)算約束。除了財(cái)政和稅務(wù)部門以外的其他職能部門幾乎都有。這些不規(guī)范的收費(fèi)行為造成了六個(gè)方面的嚴(yán)重后果：一是政府把經(jīng)濟(jì)職能當(dāng)做撈錢的載體，依靠政府本身的公權(quán)力進(jìn)行“尋租”：二是將部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益貨幣化，收取各種名目的錢財(cái)成了政府提供公共服務(wù)的前提，由此侵犯了公民和企業(yè)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)；三是增加了企業(yè)的經(jīng)營成本和整個(gè)社會(huì)的制度成本，將企業(yè)置于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利地位，將社會(huì)置于制度成本最大化的境地；四是在各種漂亮的口號(hào)掩飾下，政府樂此不疲地把自己變成了“收費(fèi)機(jī)器”?！耙越?jīng)濟(jì)效益為中心”演變成“以撈錢為中心”，損害了自身形象；六是權(quán)力“尋租”形成了既得利益階層。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府難以向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變，同時(shí)阻礙和延緩了政治體制改革的進(jìn)程和步伐。

三、規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)行為的政策選擇

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國面臨經(jīng)濟(jì)體制、生產(chǎn)方式和社會(huì)形態(tài)的三大轉(zhuǎn)型。這三大轉(zhuǎn)型都與政府的經(jīng)濟(jì)行為是否理性密切相關(guān)。政府的經(jīng)濟(jì)行為如何才能變得理性，以減少資源稟賦和空間區(qū)位上的劣勢(shì)，充分發(fā)揮政府的重要作用。

1.政府的范圍：“有限責(zé)任”

約翰·洛克提倡平等和法治，認(rèn)為政府的權(quán)力不是絕對(duì)的，政府應(yīng)該是有限政府。他認(rèn)為，國家的權(quán)力是用來為民眾謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)， “國家除了保衛(wèi)社會(huì)成員的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的安全外，不應(yīng)再有其他目的”。20世紀(jì)50年代。經(jīng)濟(jì)學(xué)家G·繆爾達(dá)爾也認(rèn)為，不斷增加的市場(chǎng)力量對(duì)政府是一個(gè)很大的誘惑，因?yàn)槭袌?chǎng)的力量意味著巨大的財(cái)富。所以，要約束政府的掠奪之手，麗邁克爾·波特更直言不諱的提出了政府應(yīng)該“有所為”和“有所不為”的觀點(diǎn)。約翰·洛克的“有限政府論”實(shí)際上挑明了政府的權(quán)力用途，即將政府權(quán)力限制在“不是為自己謀利、而是為民眾謀利的工具”的范圍內(nèi)。G·繆爾達(dá)爾則是對(duì)約翰·洛克觀點(diǎn)的繼承和發(fā)展，一語中的地指出了政府的權(quán)力界限。經(jīng)濟(jì)自由主義的代表人物弗里德曼認(rèn)為國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)過多。所以要求限制政府的干預(yù)活動(dòng)。在他看來，政府的職責(zé)只限制在四個(gè)方面，即“保衛(wèi)國家和個(gè)人安全、保護(hù)法律和秩序、保證私人契約的履行和培育競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”。商人和政府的不同點(diǎn)在于，商人追求自身利益的最大化的同時(shí)未必存在理性，而政府在追求自身利益最大化的過程中必須受到具有普遍約束力的行為規(guī)則甚至是憲法這種最高規(guī)則的制約。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中。政府首先應(yīng)該規(guī)范自身的行為，要做理性的“經(jīng)濟(jì)人”，不能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段來建設(shè)和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，履行的是社會(huì)公共管理的職能，而不是履行直接管理經(jīng)濟(jì)的職能?；蛘哒f，政府的那只“看得見的手”不能成為貪婪逐利的工具。公共選擇理論主要奠基者、全國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾·奧爾森在《權(quán)力與繁榮》一書中認(rèn)為，能夠?qū)嵤┯行?quán)利保障的唯有政府，因?yàn)橹挥姓艙碛袎艛嘈缘膹?qiáng)制權(quán)力或暴力。政府掌握著社會(huì)的公共權(quán)力。操縱國家機(jī)器。有人言，“任何權(quán)力都具有先天的擴(kuò)張性和侵蝕性，束縛它的唯一良法，就是高舉法律的盾牌，讓它在剛性的規(guī)則框架內(nèi)規(guī)規(guī)矩矩的運(yùn)作”。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經(jīng)主張用三權(quán)分立的制促限制政府的權(quán)力。因?yàn)樵跊]有權(quán)力制衡的前提下。政府配置資源的結(jié)果是既無效率，又欠公平，而政治權(quán)力的形成與運(yùn)用是否得當(dāng)?shù)慕Y(jié)果體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的繁榮與否上。綜觀世界上能夠完成現(xiàn)代化任務(wù)的國家地區(qū)。其成功經(jīng)驗(yàn)中最重要的一條就是政府與商人保持一定距離。公共服務(wù)的核心就是“以人為本”而不是“以錢為本”，要讓市場(chǎng)來保證經(jīng)濟(jì)的效率，政府要關(guān)注社會(huì)公平。政府承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“牧師”角色，做“馴養(yǎng)”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這群“羔羊”的“牧羊人”。解決市場(chǎng)解決不了的問題。做好該做的事，不做不該做的事。政府的范圍是“有限責(zé)任”。而不是自我放縱的“無限責(zé)任”。

2.政府的職責(zé)：“競(jìng)爭(zhēng)秩序”

自由競(jìng)爭(zhēng)的前提是必須有透明公正的市場(chǎng)環(huán)境和規(guī)則體系。資源配置、調(diào)節(jié)收入分配，以及保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展是公共部門的經(jīng)濟(jì)職能。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，國家間經(jīng)濟(jì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底是公共制度層面的競(jìng)爭(zhēng)。因此。政府的作用集中體現(xiàn)在它是否提供了一種更有效率的組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度安排和激勵(lì)機(jī)制。在全球化的今天，一國的繁榮和富強(qiáng)取決于競(jìng)爭(zhēng)力的大小，而競(jìng)爭(zhēng)力的大小又取決于一國或一個(gè)地區(qū)政府是否選擇了有利于生產(chǎn)力增長(zhǎng)、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的政策、法律和制度。在筆者看來。這些政策、法律和制度就是一個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。政府的權(quán)力來自于民眾而非“神授”，政府不能以商人自居而一味沉湎于“經(jīng)濟(jì)人”的逐利中；政府規(guī)范強(qiáng)調(diào)政府以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主、以行政手段為輔，并通過法律等正式制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為。政府的職責(zé)范圍只能是制訂和監(jiān)管“游戲規(guī)則”的執(zhí)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，最重要的是規(guī)則和秩序而非市場(chǎng)。政府的主要職責(zé)是形成一種能夠調(diào)動(dòng)和發(fā)揮每個(gè)人積極性的“競(jìng)爭(zhēng)秩序”，如形成保護(hù)合法的私有產(chǎn)權(quán)的制度，保護(hù)公民的合法權(quán)利，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷、同情和保護(hù)弱勢(shì)方，保證經(jīng)濟(jì)自由等，而不是做有錢人的代言人、強(qiáng)勢(shì)方的利益相關(guān)者。

3.政府的任務(wù)：公共產(chǎn)品

保羅·A·薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品如此定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無論每個(gè)人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里”?！敖?jīng)濟(jì)人”雖然利己，但社會(huì)又要求人必須利他?！肮策x擇理論之父”布坎南也認(rèn)為，政府的基點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)人”，但同時(shí)又必須生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)品。誠如奧爾森所言，每一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”都想“搭便車”，而不會(huì)為集體的共同利益采取行動(dòng)，由此構(gòu)成了相互利益、相互交易和相互影響的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。但對(duì)政府而言，這種選擇并非正確和理性。公共產(chǎn)品成本高而風(fēng)險(xiǎn)大，投資巨大而收益甚小。企業(yè)不愿投資或無力投資，不能指望的依靠市場(chǎng)來解決，但又為社會(huì)所必需，甚至是政府必做，個(gè)人不會(huì)追求杜會(huì)福利最大化，而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)恰恰要求政府追求杜會(huì)福利最大化。政府恰恰應(yīng)該是公共秩序的守護(hù)者公共物品的供應(yīng)者。威廉·配第曾經(jīng)認(rèn)為，公共開支的第一項(xiàng)內(nèi)容是國家公共開支。其次是政府公共開支，以及修建重大公共福利設(shè)施的開支。所以政府絕對(duì)不能成為商人，但是在我國，政府恰恰是最大的商人。

4.政府的理念：公平和正義

伴隨著資本主義制度的成熟和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善政府在承擔(dān)憲法賦予責(zé)任的基礎(chǔ)上的職能也在相應(yīng)的增加和完善。同時(shí)，更由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的因素民眾對(duì)政府履行職能的要求和標(biāo)準(zhǔn)也隨之提高。本杰明弗里德曼認(rèn)為市場(chǎng)本身并不能自動(dòng)地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)正義，他要求政府在其中發(fā)揮出有效的作用，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)帶來社會(huì)正義。同時(shí)，他又認(rèn)為擁有一個(gè)好的政府才能保證一個(gè)好的市場(chǎng)，進(jìn)而維持健康的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，真正促進(jìn)一個(gè)有著高度幸福感、滿足感的社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。這說明沒有健全的法治等規(guī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將難以長(zhǎng)期、順利發(fā)展。即使短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)成就顯著，但長(zhǎng)期內(nèi)法治等規(guī)制的“瓶頸”約束的矛盾終究有一天或演化成危機(jī)，或引起社會(huì)動(dòng)蕩而使前期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果毀于一旦。所以，政府的理念就是把自己從商人的角色中擺脫出來，自覺轉(zhuǎn)變職能。嚴(yán)格履行職責(zé)，堅(jiān)持以人為本，把維護(hù)人民群眾的切身利益放在重要位置，維護(hù)社會(huì)的公平和正義，建立規(guī)范企業(yè)和個(gè)人行為的法律框架，在理性和程序的基礎(chǔ)上自覺的接受納稅人的監(jiān)督，不斷清除政府經(jīng)濟(jì)行為中的非理性因索，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一、公平、自由的市場(chǎng)環(huán)境，使社會(huì)走向和諧和繁榮。

(責(zé)任編輯 陳孝兵)