中國農村治理模式的歷史演變及未來走向

摘要：現有的“鄉政村治”模式面臨行政化、權力二元化、城市化等十大挑戰。從“鄉政村治”向“縣政鄉社”模式轉換是一種必然趨勢。鄉鎮直選、村莊合并、費稅改革及鄉鎮機構改革等實踐使“縣政鄉社”模式從構想一步步變成現實。

關鍵詞：農村治理；鄉政村治；縣政鄉社

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)12-0082-04

全面建設小康社會的重點和難點在農村，沒有農村的現代化就不是完整意義上的國家現代化；沒有九億農民的小康就不是全面的小康。黨的十六屆三中全會指出要統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，這是解決“三農”問題的根本途徑。適應這種要求，現有的農村治理模式必須進行相應的變革創新，擴大提升農村社會自治的空間層次，實現由“多政村洽”到“縣政鄉社”的根本轉變，從而為城鄉經濟協調發展與社會全面進步提供強有力的體制保障。

一、沿革

農村治理模式是指國家對農村社會的控制方式，它表現為國家自上而下對農村社會的管理輻度、管理強度和管理績效。農村社會通常是指縣級政權管轄之下的鄉村社會，農村治理也主要指縣鄉政權對農村社會的管理。根據國家政權對農村社會控制的強度和特點，從古到今，我國的農村治理模式大致經歷了三種類型。

1.“縣政鄉治”模式

古代中國鄉村治理的基本制度模式是“縣政多治”，縣是國家的基層政權，縣以下主要實行鄉村自治。從漢代起，受回避制度的影響，本地人不得在原籍擔任縣官。加上大部分的縣級官吏多居在城內，在這種情況下，政府想有效地統治地方的人民，實不可能。所以歷代的君主，都在縣以下設有類似地方自治的鄉村組織，以補助縣政權力量的不足。這種鄉村組織的自治功能是由鄉村精英——家族長老和地方多紳——擔任的。主要是進行社會教育、鄉村教化。至于社會治安、征收租稅則由縣令委任的胥吏來完成。明清時期，又在全國范圍內推行保甲制度和鄉約制度，鄉村自治進一步走向成熟和完善。到了晚清，由于西方資本主義政治、經濟、文化對中國社會的沖擊，愿來的鄉村社會結構發生了重大變化，尤其是近代城市文明吸引了大批開明鄉紳離開農村移居城市。使鄉村舊有的鄉紳集團的素質大不如從前，留在農村的多是些土豪劣紳。這就激化了鄉村中農民與他們的矛盾，加劇了鄉村社會沖突，打破了國家與鄉村社會之間的動態平衡，使多村自治日漸沒落。

2.人民公社體制

為了改變鄉紳階層移居城市引起的農村失控局面，清政府著手在鄉村社會建設國家政權，這一努力始于清朝來期推行的新政，展開于民國時期。其主要內容是建立合理化的官僚制度，使國家行政力量滲透到農村基層，加強對鄉村社會的動員和監控能力。但20世紀前半期這一進程很不成功。新中國成立后。為鞏固新生的政權，國家政權的組織建設基本上延伸到社會的底層。1949—1954年，在農村建立了村一級的政權，即由村人民代表會議與村人民政府組成的人民政權。1954—1958年，國家取消了村級政權，鄉鎮成為農村的基層政權系統。1958年以后，黨中央提出了依靠農業積累支撐工業化趕超戰略，這一戰略要求對鄉村社會實行更有效的動員與控制。適應這一需要，國家又撤銷了鄉政府，代之以人民公社，實行“政社合一”的模式控制。在人民公社體制下，國家建立了人民公社、生產大隊、生產隊三級嚴密的組織體系，每個農民被嚴格束縛在公社體制內，參加公社組織的統一勞動、統一分配。人民公社體制在國家政權建設方面有其成功之處，實現了國家對農村社會的有效控制。然而這種體制在經濟上卻是低效的，農民的生產經營自主權被取消以及分配過程中實行的集體平均主義都極大地壓抑了農民的生產積極性，造成了農村經濟的長期低迷俳徊以及農民的普遍貧困化。這必然導致人民公社體制最終走向瓦解。

3.“鄉政村治”格局

“鄉政村治”格局是對我國當前農村社會管理體制的一種描述。它說明在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉鎮政府的行政管理權和村民自治權。該格局的形成發端于村民委員會的創立。70年代末期，人民公社體制的弊端使它自身已難以為繼，由農民發起的以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革更加速了它的瓦解。黨的十一屆三中全會以后，人民公社的部分權力開始從農村社會退出，原來那些事關農民利益的社會職能，如社會治安、公共設施、社會福利、土地管理、水利管理等無人問津。1980年底，廣西河池地區宜山、羅城兩縣的農民出于社會管理的實際需要，自發組建村民委員會，協助鄉鎮政府維護社會治安。從1982年起，為了填補人民公社體制失效后出現的農村公共組織和公共權力“真空”，國家在繼續發揮和加強黨的農村基層組織的作用外，大力推動村民委員會的建立，并將其功能由制定鄉規民約、維護社會治安擴大為社區事務的全面管理。同時，1982年憲法改變了農村基層政權體制，在縣以下設鄉人民代表大會和鄉人民政府作為基層政權組織。從1983年到1985年，全國農村普遍完成了廢除人民公社體制，建立鄉鎮政府、村委會的工作，全國共設立村委會94萬多個。1987年11月頒布的《村民委員會組織法》對村委會的性質、地位作了比較具體的規定。明確了鄉鎮政府與村委會的關系是指導與協助關系。至此，縣以下農村管理體制發生了重大變革，曾實行了20多年以超強控制為特征的人民公社體制被有一定自治性質的鄉政村治格局所取代。這可以說是鄉村社會自治的一次歷史性回歸。

二、困境

農村管理體制是指國家對農村社會的控制方式，它表現為國家自上而下對農村社會的管理輻度、管理強度和管理績效。作為一種外在形式，農村管理體制主要是為促進農村社會發展服務的。我國現行的農村管理體制是“鄉政村治”體制，它主要由鄉(鎮)政府的行政管理權和村民委員會的社會自治權兩部分組成，二者共同擔負保障農民從事經濟和社會事務的自主權、重建國家對農村有效管理的重任。目前這—體制主要面臨十大挑戰。

挑戰之一：所有制形式多元化。集體經濟是村民自治的經濟基礎。在多種所有制結構條件下，企業改制、土地出租轉包、村級集體經濟走向分解是可以預見的趨勢。除了個別集體經濟發展較好的村外，大多數村將因集體經濟的削弱，村民自治不僅無物可管，而且會因失去正常運行所需要的資金而陷入困境。

挑戰之：市場化。家庭聯產承包制的直接后果是農戶分散經營，農民組織化程度降低。在市場經濟條件下，農民關注的是如何進入市場以及怎樣發家致富。但當前的農村基層組織在支持農戶發展經濟、表達農民利益方面功能不強。甚至有時還出現侵犯農民利益的現象，面臨農民的認同危機。

挑戰之三：區域化。區域既是各種地理和人文要素構成的地理單元，同時又是國家政權體系和行政管理層次構成的行政地理單元。隨著經濟社會的發展和市場經濟條件下經濟交往的密切，地方經濟和政治發展走區域化的發展路徑是一種理性選擇。而對廣大農村來說，這種區域化發展已顯出了一種強勁的發展勢頭。一方面是農業生產中科技、機械等生產方式的現代化，對原有狹小的生產活動形成沖擊。另一方面，現代交通、通訊條件改善，人與人之間距離縮短，也使農村生產生活的跨區域進行成為可能。

挑戰之四：城鎮化。隨著城鎮化的不斷推進，農村人口向城市轉移，尤其是向小城鎮集中。村民自治主體的這種流動性就在一定程度上削弱了村民自治的民意基礎。增加了村級事務管理的難度。同時，農村精英卷入這種流動大潮，導致農村自治人才短缺，直接影響了村民自治的效果。

挑戰之五：階層化。改革開放以來，我國農民收入差距拉大，貧富分化加劇，形成了不同的利益群體。這些社會群體基于自身不同利益的考慮，政見各異。并依據各自的經濟實力，享有相應的村級事務決策權和集體財產支配權，違背了村民平等參與原則，使村民自治面臨政治危機。

挑戰之六：民主化。廣大農民在物質生活水平大幅度提高之后，對參加國家事務管理的要求越來越強。民權已不能以只爭得選舉權和建立代議制政體為滿足，進而要求有更多的“直接民權”。而村民自治只注重村級事務管理。而沒能很好解決與基層政權的有效鏈接問題。造成村級社會民主與基層政治民主的斷裂，勢必影響民主化的進程。

挑戰之七：行政化。村民自治是在國家政權強力推進下建立和發展起來的，對廣大村民來說。可供選擇的空間十分有限，國家權力的自然延伸慣性與多村基層組織在狹小的地域內緊密結合，就容易導致村民自治的行政化傾向。村委會工作主要不是為村民搞好服務，而是協助鄉鎮政府完成各項任務。這就從根本上違背了村民自治進行自我管理、自我服務、自我教育、自我發展的宗旨，使村民自治的目的難以達到。

挑戰之八：權力二元化。在村民自治過程中，實際存在著兩個權力中心，一個是村支部，憲法和黨章規定的農村基層組織的領導核心，處于村務決策實體的地位；另一個是村民委員會，《村民組織法》規定的村民自治的法人主體。擁有對村級事務的直接處理權。這種二元化的權力格局不可避免地會引發許多矛盾，降低農村工作的效率。

挑戰之九；宗族化。行政村既是村民自治的基本單元，又是宗族勢力的主要依存地。由于市場經濟條件下農民加強經濟協作的愿望及村委會經濟功能的退化，宗族組織有可能以同宗家族利益保護者身份出現，擴張自己的勢力，進而發展到操縱村委會選舉、干預村委會日常工作的地步，使村民自治面臨族居而治的險境。

挑戰之十：管理科學化。就目前村民自治的管理體制而言，民政部門是名義的管理機制，但很少參與實際工作過程，對于村民自治過程中出現的諸如賄選、貪污、受賄等違法違紀行為，民政部門也無力進行有效監督和制約。這些問題的解決不得不尋求政府力量支持，給政府重新干預村級事務找到了借口。鄉政村治因此還面臨管理體制科學化的挑戰。

鄉政村治是人民公社后國家還權社會的結果，是轉型期社會管理體制的一種過渡形式。在這一過程中出現的一些問題，從根本上說與鄉政村治模式層次較低、尚處于一種低穩的結構狀態直接相關，也是國家和社會關系沒有理順的表現。

三、出路

國家是社會的產物，是社會出于自身管理的需要而創立發展起來的。隨著社會的進步發展，社會自治權擴大和國家權力上移是必然趨勢。前面所列現行“多政村治”體制面臨的諸多矛盾和挑戰，充分說明了它已經嚴重阻礙了農村經濟社會的發展，代之以更高層次的“縣政鄉社”新模式是一種可以預見的趨勢。縣政鄉社，即縣級政權與鄉村社區相結合，共同形成對農村社會的管理。具體來講，就是國家對農村社會的治理主要有縣級政府、鄉級大社區、村級小社區三個層次組成。其中，縣級政府是國家政權的最基層單位，擔負管理農村的各種行政職責；鄉級大社區只設一些縣級政府的派出機構，由專職部門處理日常的行政工作；村級小社區完全自治。一些法定任務可以通過雇傭的方式加以解決。當然，這種治理結構還會隨著社會發展進一步進化，直至村級小社區消亡，真正意義上的縣政鄉社完全形成。“縣政鄉社”模式與“鄉政村治”相比，具有以下明顯特點：

第一，社區代替村莊成為農村社會管理的基本單元。社區是人們在一定生活空間內形成的以一定區域為單位的社會共同體。改革開放以后，尤其是社會主義市場經濟體制確立以來，隨著社會組織的多樣化。社會資源的配置和社會調控中心開始逐漸轉移出單位組織，向社會積聚。于是，以人們的生活和居住空間為核心的社區開始逐漸上升為社會結構的基本單位。社區是一種現代意義上的管理方式，能夠比較有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源，提高社會自治的效果。當前，農村社區的概念已經被越來越多地使用，農村一些建制鎮已經開始借鑒城市社區管理的模式管理小城鎮，這是農村走向現代文明的標志，也是“縣政鄉社”模式構成的基本要件。

第二，“縣政鄉社”模式以強縣弱鄉為基本目標取向。我國現行的行政體制是省—市——縣——鄉四緩行政區劃體制，它基本是與傳統計劃經濟體制相對應的。隨著市場經濟體制的建立和發展必須予以變革。目前的行政區劃體制改革的總體思路可以概括為八個字：增省、撤地、強縣、弱鄉。在農村。現有的“鄉政村治”格局之所以陷入困境，是因為鄉鎮政府與村民委員會名義上是指導與被指導的關系，但實際上仍然是上級與下級、命令與服從關系。從邏輯關系來看：村民委員會受制于村黨支部，村黨支部受制于鄉鎮黨委。鄉鎮政府又是鄉鑲黨委決策的執行者，鄉鎮政府自然決定著村民委員會。這說明，“鄉政村治”格局并沒有從實質上打破人民公社體制下國家權力對農村社會的超強控制。“縣政鄉社”模式在強調擴大縣級政府自治權的同時，近期主要從兩個方面來弱化鄉鎮政府權力。一方面，壓縮鄉鎮政府機構，減少行政管理權限，諸如計劃生育、稅收征收、社會治安等必須由政府完成的工作，設立縣級政府的派出機構來完成。另一方面，對農村社會自治的管理主要靠加強民政部門權力來進行，民政部門應成為專司社會管理之部，從而阻斷政府對社會自治的行政控制，達到社會自治的真正目的。從長遠來看，隨著外部條件日漸成熟，這種“縣派”政府將逐步過渡到鄉鎮自治。

第三，“縣政鄉社’模式以農村社會自治權的不斷擴大為內在驅動力。從政治學上講，國家是社會的產物。是作為社會的內在要求而存在的；同時，社會自身也具有自我調節和自我管理功能，不能被國家所代替。在現代社會，國家與社會的關系以及民主政治的內在要求，決定了國家權力不可能完全直接滲透到社會的最基層，滲透到最基本的社會組成單位之中。社會各種形式的自治是現代國家治理的重要基礎。目前，西方的社會自治已達到縣、州一級，我國的社會自治相比之下還有很大的潛力和空間，由行政村緩自治到鄉鎮社區自治是一種可能預見的趨勢。“縣政鄉社”模式正是適應了這種變化而產生的，并將隨著社會自治的不斷擴大而逐步走向完善。

第四，“縣政鄉社”模式以實行鄉鎮長直選和撤鄉并鎮為基本實現途徑。村民自治發展到一定成熟階段，農民迫切要求享有對鄉鎮干部的任免權和監督權，由此推動了鄉鎮長直選。從各地實踐的情況來看，這大致又可分為三個層次：第—個層次是直接提名鄉鎮長候選人，如山西省臨猗縣、深圳市龍崗鎮分別探索出了兩票制推選鄉鎮長領導的做法；第二個層次是直接選舉鄉鎮長，如四川省遂寧市市中區在“公選制”的基礎上，進行了選民直接選舉鄉鎮長的探索。第三個層次是在鄉鎮黨委書記的候選人提名上增加了普通村民的推薦權。2002年湖北曉鎮在全國率先進行“兩推一選”鄉黨委書記的試驗。即由群眾推薦，黨內推薦，黨代會差額選舉產生鎮黨委書記。對鄉鎮主要行政領導干部實行直選，能更好地體現基層人民的意愿，從而為鄉鎮社區自治創造政治條件。此外，近幾年來，在一些經濟比較發達地區，開始進行鄉鎮規模調整和村莊合并，有些地方有1／3的鄉鎮被撤并。這些做法體現了行政管理和社會自治區域擴大化的趨勢，為“縣政鄉社”模式的實施搭建了平臺。

四、意義

如果對縣政鄉社和鄉政村治兩種管理模式進行對比分析，我們可以看出：縣政鄉社取代鄉政村治，實現了社會管理模式的升級和社會自治范圍的擴大，客觀上有助予原有鄉政村治格局既存諸多問題的解決和社會主義和諧社會的構建，

第一。解決宗族勢力負面影響問題。封閉的族居環境是宗族勢力生存與發展的重要條件。村民自治是局限于農民原住地的自治，狹小的政治生活空間給宗族勢力干預村治提供了便利，而這反過來又會進一步加強村民的宗族意識。建設鄉鎮大社區擴大了農民雜居的范圍，加快了農民的自由流動，破壞了宗族賴以生存地理的環境；同時，以鄉鎮社區為單位去進行自治選舉，宗族勢力也較難操縱。關于宗族勢力對村民自治的影響與地域范圍的關系，有一份由江西省委黨校主持的《村治過程中的宗族》的調查報告進行了很好地說明。該調查報告通過對江西、安徽10個村的治理狀況進行分析后認為，宗族在農村中對村民自治的影響可以分為村民生活、村落(自然村)、村社區(行政村)和村級四個層面，越向外宗族勢力的影響越弱。特別是對涉及與本村相關的，但不局限于本村的事務，宗族一般不能發生影響力，而往往由村干部調處。這說明地域擴大有利于減少宗族勢力的負面影響。

第二，解決農業現代化問題。在農村經濟比重逐漸減小的現代經濟結構中，農村社會資源只能優化組合，做大做強，而不能人為加以限制。村民委員會在農村經濟發展中的作用很有限，鄉鎮政府實際上控制支配了農村社會的主要資源。那么，社會自治權上移至鄉鎮一級，有利于鄉鎮政府原有的經濟功能的進一步發揮，有利于生產要素的流動，有利于資源的合理利用。與此同時。經濟區域的擴大。有利于解決農民組織化、土地規模化、農業科技化和生產機械化等難題，加快農業現代化進程。

第三，解決鄉鎮企業“二次創業”問題。鄉鎮企業是城鄉二元經濟條件下農村工業的一種變異形式。20世紀80年代初，在農村經濟體制改革和提高農副產品價格的雙重作用下，農民的收入和生活水平一度迅速提高。當時，城市中的企業仍然被舊體制嚴重束縛，鄉村改革釋放出來的“自由流動資源”困無法流入城市而在鄉村積聚起來，造成了鄉鎮企業的暫時繁榮。但好景不長，隨著買方市場的形成和國企改制后發優勢的顯現，鄉鎮企業面臨“二次創業”的抉擇。改變原來偏居鄉間一隅的生存環境，向供水供電、交通運輸、郵電通訊、商業服務等基礎條件較好的城鎮集聚，成了鄉鎮企業發展的內在要求。而建設鄉鎮大社區正好適應了鄉鎮企業這一發展需要。可以為鄉鎮企業的積聚提供重要的場所。

第四，解決城鎮化問題。加快城市化進程，優先發展小城鎮是打破城鄉二元經濟結構，解決“三農”問題的根本途徑。建設鄉鎮大社區是對國家這一政策的積極回應，可以推動農村人口、農村資源和村辦企業向鄉鎮轉移，促進第三產業發展，吸收消化農村剩余勞動力，解決城鎮化面臨的一系列問題。

第五，解決政治民主化問題。在鄉政村治體制下，由于作為村一級權力機構的村民代表會議與作為鄉一級權力機構的鄉人大分別處于不同的管理層次，彼此之間沒有建立起相互溝通的渠道，社會民主和國家民主一直處于斷裂狀態。在縣政鄉社體制下。鄉級人大和村民代表會議則實現了有機鏈接，村民可以通過選舉鄉級人大代表以及更高一級的縣級人大代表，參加國家政權建設，推動國家的政治民主化進程。

第六。有利于構建社會主義和諧社會。和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序，人與自然和諧相處的社會。“縣政鄉社”模式的現實意義從根本上說在于它適應了我國社會的發展變化，對構建和諧農村社會將起到積極的推動作用。社會自治權力的擴大和提升不僅可以使農民在鄉鎮大社區的更大范圍內直接參與管理社會事務和國家政權建設，推動民主法治進程。實現公平與正義；而且通過引導推動農民向鄉鎮社區轉移，可以在集約利用農村資源、實現人與自然和諧相處的同時，利用集中優勢的教育資源來培訓提高農民素質和能力，使農村更加充滿友愛和活力；農民從分散的農村走向相對集中的鄉鎮進行社區化管理，有利于整合一些治安資源去加強對農村社會的管理。促進城鄉一體化進程和城鄉協調發展，進而推動整個國家逐漸形成安定有序的社會環境。“縣政鄉社”模式著眼于對原有“鄉政村治”體制弊端的改造，建立在對社會發展規律的科學把握上，必然是在農村相當長時間內行之有效的一種體制。

(責任編輯 張衛東)