現實農村養老保險制度變革路徑探討

摘要：本文基于我國當前二元經濟結構的特點，分析了農村社會養老保險的現狀和問題，提出農村社會養老保險制度的改革應以農村特殊群體為切入點，在社會救濟與社會保障整合中實現社會公正，并探討了農村社會養老保險制度的創新問題。

關鍵詞：農村養老保險；特殊群體；制度創新

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)12-0086-04

養老保險是現代社會保障制度的核心內容之一，其本質是防范和化解個人老年后的生活收入風險。換言之，養老保險是國家對因年老而退出勞動領域的人提供基本生活保障的一種社會制度安排。但由于我國的二元經濟結構，致使城鄉養老保險制度差距巨大，如何找準當前農村社會養老保險制度改革的切入點，探討城鄉基本養老保險制度一體化，已成為全民共享改革開放成果所急需解決的重要問題之一。

一、步履蹣跚的農村社會養老保險制度

1991年我國啟動了農村社會養老保險工作，1992年民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，明確了農村社會養老保險工作的方針、原則及具體的資金籌集方式和管理辦法，將農村社會養老保險工作正式納入政府職責之中。

現行農村社會養老保險制度的主要特點：一是資金籌集，以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持；二是繳費和支付方式，實行儲備積累，將個人繳費和集體補助全部記在個人賬戶中，屬個人所有，養老金領取的依據是個人繳費的多少和積累時間的長短；三是參保對象，農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險制度；四是基金管理，以縣為單位統一核算、統一管理，資金運營以存銀行和購買國債為主；五是實施原則。政府組織引導。農民自愿參與，個人繳費金額根據經濟承受能力自由選擇。

與城鎮基本養老保險制度相比較，主要區別：首先是保險性質不同，城鎮基本養老保險是用人單位、勞動者根據國家法規要求繳納養老保險費，具有強制性，而農村則是自愿參與。政府只是組織者和引導者。其次是資金籌集方式不同，城鎮基本養老保險金來源于國家、用人單位和勞動者，三者承擔比例有法規約束，而農村主要來源于個人繳費，無國家投入，集體補助部分亦無政策約束。最后是基金管理方式不同，城鎮基本養老保險基金由專司其職的社會保險經辦機構管理，有嚴格的規范，而農村基金管理則處于粗放之中。

造成如此差異的根本原因是城鄉二元經濟結構。盡管如此。從農村傳統的家庭養老方式邁向社會養老方式，該制度的探索性、嘗試性、開創性仍是不言而喻的。總結這十多年的探索經驗，對于改革和完善農村社會養老保險制度顯得尤為可貴。

以湖北農村為例，到2006年已有95個縣(市、區)、1067個鄉鎮開展了該項工作，有306萬農村人口參保，基金累積達6，19億元，已有近3萬人享受養老金。但是，在此十多年的發展中，也經歷了較大的波折。例如，1997年基金累積已達6億元，參保人數為360多萬，此后基金積累和參保人數停滯不前，而且現有參保人數僅為農村從業人口的16％，還有逐年減少的可能。究其根源：

第一，現行農村社會養老保險不具有社會保障性質。社會保障制度的基金來源應由政府和用人單位出大頭，受保人出小頭。而《縣級農村社會養老保險基本方案》則是堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”為籌資原則，既沒有法律的強制性，也沒有國家資助，因各地農村鄉鎮企業效益差距大，集體積累普遍弱化，以至于“集體補助”部分難以兌現，致使農村養老保險基金中91％為個人繳納，集體補助僅占9％，僅有個別縣(市、區)政府給予村干部一定的財政補貼。這種以個人儲蓄為主的完全積累模式近乎于商業性養老保險，偏離了社會養老保險制度設計時的本質要求，其最大弊端是，能參保的多是有收入保障的農民，低收入和貧困農民往往被排除在養老保險之外，使得該制度既無法體現社會保障性質，更無法體現濟弱扶困的社會公平原則。

第二，農村社會養老保險缺乏法規保障。現行《縣級農村社會養老保險基本方案》已嚴重滯后于農村經濟社會發展，因缺乏效用等級更高的法律規范，各地往往依據自定紅頭文件行事，致使社會養老保險的政策環境差、可持續性差，影響了農民的投保信心，也損害了政府的誠信。

第三，農村社會養老投保檔次過低。現行保險費征繳實行的是低標準、多檔次，從2元到20元分為十個檔次，由農民自由選擇。由于制度設計的缺陷和政府推行中的問題，加之個人利益最大化的考慮，絕大多數人都選擇了最低檔次。據測算，如以每月投保2元計，在不考慮利率下調或通貨膨脹等因素的條件下，繳費10年后個人每月可領取養老金4元7角，繳費15年后每月可領取9元9角，這顯然無法養老。由此可見，一個不符合現實國情的制度，執行的結果有可能是徒有虛名，甚至是名存實亡。

第四，農村社會養老保險基金保值增值困難。按規定，基金的保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資。湖北參保的縣級單位一般都選擇存入國家專業銀行，受1996年后銀行利率多次下調以及通貨膨脹等因素影響，現有基金難以保值，更難增值。其結果，一方面，導致投保人的實際收益明顯低于預期養老金收益，農民的信心受到挫傷，引發部分農民退保，這也是1997年后基金積累和參保人數停滯不前的主要原因；另一方面，導致保險基金收支失衡，基金的增長速度不及養老金發放的增長速度，出現負增長，支付負擔日益加重。

二、農村社會養老保險制度改革的切入點——特殊群體

發達國家的經驗表明，政府介入農村社會養老保險領域，大都在工業有能力反哺農業的工業化中期。主要做法是，通過立法來實現農村人口基本生活的社會保障，并為農村社會養老保險注入財政資金。我國現已進入以工促農、以城帶多的工業化中期初始階段，完善農村社會養老保險制度的經濟社會條件正在形成。如何找準切入點，已成為現實農村社會養老保險制度改革的迫切要求。

根據當前農村人口結構和社會生活狀況，我們認為，應將農村特殊群體作為社會養老保險制度改革的切入點。農村特殊群體包括三類人：一是農村的“五保”戶、貧困戶，他們是農村社會救濟的對象。按照恩格爾系數法計算，當前我國農村老年貧困發生率為27％—39％，城市老年貧困發生率為21％—30％，農村老年貧困者遠多于城鎮。二是計劃生育戶即獨生子女戶和兩女戶。他們因響應國家號召，為控制人口增長作出了貢獻。經過計劃生育30多年的歷程，他們逐漸進入老年，按現行“農村計劃生育獎勵扶助制度”，當其夫婦一方或雙方年滿60周歲時，可領取每人每年600元的養老扶助資金，這與他們所作的貢獻相比是不相稱的，尤其是那些因缺少勞力而陷于生活窘迫的家庭，該獎勵只是杯水車薪。三是失地農民，尤其是進入老年的失地農民，他們喪失了勞動能力，又沒有了土地的生活保障，成為養老保險制度必須涵蓋的對象(由于各級政府正在逐步完善并嚴格執行有關征地政策和法規，這部分人的養老保險與征地政策密切相關，因而不作為本文論述的重點)。

在農村社會養老保險制度改革中，尤其是在增強和完善其“社會性”和“福利性”的過程中。農村特殊群體應成為重點關注的對象。在農村社會養老保險制度向城鎮基本養老保險制度對接的起點上，可通過建立最低生活保障制度予以過渡，農村特殊群體應該成為該變革的首批受益者。

當然，社會救濟與社會保障是兩個不同的概念，社會救濟的主體是國家和民間團體，對象是弱勢群體，理念是扶貧幫困，其權利與義務不對等，而社會保障的主體是國家、用人單位和個人。對象是全體勞動者，理念是社會公平，其權利與義務是對等的。由于中國農村養老保險制度尚在起步中，社會保障與社會救濟相互交融和整合，既能在一定意義上緩解財政資金的緊張，又能彰顯社會公正。仍以湖北為例，2007年建立的農村最低生活保障制度，將110萬特困救助對象納入了低保范疇，領取計劃生育養老扶助資金的農村人口不到0.3％，二者合計占農村人口尚不到4％。可見，社會救濟和計劃生育獎勵資金所能惠及的農村人口仍是極其有限的。

以社會公平理念論，由于人口控制直接削弱了家庭的養老功能，計劃生育戶是最該享受社會養老保險的群體；“五保”戶和貧困戶本來就身陷困境，且是整個社會中的極貧極弱者，也應是享受基本養老保險的主要對象。現行制度缺陷則是，因為沒有政府資金投入，養老保險主要靠個人繳費，低收入和貧困戶被排除在外，作為有功之臣的計劃生育戶也難以從中受惠。還須提及的是，隨著城市化進程的加快，進城的大多是青壯年人，農村人口老齡化速度快于城鎮，家庭養老功能在萎縮，倘若農村社會養老保險不能惠及老齡人口，貧困就會光顧他們。因此，農村社會養老保險制度的改革應優先考慮這一特殊群體，將他們作為農村社會養老方式改革的重點。在農村社會養老保險機制改革突破的同時，縮小城鄉之間過大的貧富差距，實現社會公平，已是不容忽視的社會現實問題。

農村特殊群體享受社會養老保險，關鍵是實行非均衡性制度安排，即建立與地區經濟增長相適應的養老保險制度。制度設計的目標首先應是建立健全農村最低生活保障制度，通過低保解決當前部分老齡人口貧困問題，并逐步過渡到社會養老保險制度的完善和推廣，以此應對農村人口老齡化的到來。制度設計原則應是，保障基本生活，實現社會公平。制度設計的宗旨應是，以家庭養老為主，政府補助為輔。此外，在建立該制度時要注意與現行農村社會養老保險制度、計劃生育保險制度和扶助獎勵制度以及其他社會保障制度等的配套和整合。

三、制度創新是農村社會養老保險事業發展的出路

在“以_人為本”的政治理念中。一切經濟、政治、文化的社會改革宗旨就是實現人的全面發展，因而，保障每個勞動者老年生活安全、規避收入風險的養老保險制度改革更應凸顯人的重要性，彰顯社會公正。

目前，我國基本養老保險體系的覆蓋面只占人口總數的15％，低于世界勞工組織確定的20％的國際最低標準。故而，“低標準、高覆蓋”仍應是未來相當一段時期內改革的主要任務和目標。低標準，是指由財政、用人單位(或集體組織)和個人出資的基本養老保險僅保障基本生活需求，更高的需求可通過用人單位(或集體組織)和個人的市場行為去實現；高覆蓋。是指讓更多的人享受到基本的養老保險。換言之，“低標準、高覆蓋”就是強調，政府在有限的財力條件下應以實現社會公平為己任，盡可能為更多的人提供基本養老保障，農村養老保險制度應盡快納入到該體制中來。

農村基本養老保險制度改革的當務之急是確立近期目標。近期目標的確立，不僅要考慮社會需求，更要考慮承受能力和可行性。需求是無限的，承受能力永遠是有限的，因此制度改革不得不考慮現實的承受能力。問題的關鍵是考慮誰的承受能力?顯然，應該是養老保障制度主導者的承受能力。那么，誰是該制度的主導者呢?毫無疑問，在市場經濟條件下，社會基本養老保險制度的主導者是政府，其主導地位可從下述三方面來界定。

其一，政府的職責。主要可歸納為五項。一是規制職責，即對社會基本養老保險制度的每個執行環節、執行標準、執行方式、運行機構、營運監管等各方面，以立法的方式作出全套制度安排；二是規劃職責，根據經濟社會發展建立并不斷完善其規劃，以便統籌兼顧，實現綜合平衡；三是財政支持職責，政府以再分配的方式給予一定資金支持，以實現社會公平；四是監督執行職責，政府依法強制執行，并對其運行各個環節及結果進行監管；五是基金管理職責，政府應對該基金的征繳與支付實施管理，對基金的投資實施管理。

其二，政府與市場的關系。社會基本養老保險應該也必須由政府來主導，因為政府的職責是實現社會公平；市場的導向是效益的最大化，一味的市場化只會加劇貧富差距，加劇兩極分化。所以，政府的財政介入，才是市場經濟中實現基本養老保險社會公平的關鍵要素。

其三，財政支持與社會公平的實現。政府的財政支持意味著參保者享受到了社會財富的再分配。因而它具有社會公平性質。但現實中，由于基本養老保險制度僅惠及城鎮居民，現行的農村養老保險制度并未享受到財政支持，因而存在著事實上的不公平。當然，絕對的公平并不存在，任何一項實現社會公平的制度都是從不公平開始的。從歷史的角度看，農村的土地政策在一定程度上起到了生活保障的作用；從現實的角度看，在逐步擴大基本養老保險覆蓋面的過程中，將農村的特殊群體首先納入其中，并隨財力增加不斷擴大農村社會養老保險覆蓋面，正是為了漸進式地兌現社會公平。至于財政支持的力度問題，據西方的經驗總結，政府投入多，公平程度不一定高，但政府投入少，公平程度往往偏低。因而，“低標準、高覆蓋”正可成為現實農村養老保障制度變革的準則。

綜合上述，政府的主導性決定了基本養老保險制度自身的性質和特點，即該制度既要最大限度地實現社會公平，又要量入為出，保持財政的可持續性。正是在這個意義上，農村養老保險制度改革的關鍵就落在了財政的承受能力上。就目前我國經濟發展水平來看，農村社會養老保險向城鎮基本養老保險過渡還有相當長的路途，在此過程中，既要重視發展農村社會養老保險，也要重視提高農村家庭的養老能力，可乘新農村建設之勢，總結已有經驗，實現制度創新，在縮小城鄉差距中，逐步推進養老的土地保障向社會保障過渡。

改革現行農村社會養老保險制度的重點在于，從農村實際和農民特點出發，根據不同地區經濟發展水平、集體經濟承受能力和農民富裕程度制定配套政策，加強制度的法制化，設置多層次保險方式、多渠道資金來源和相對變通的基金管理模式，改變和提升現行農村社會養老保險的質量。建議在現有基礎上，選擇經濟相對發達、集體經濟實力較強和農民相對富裕的地區進行試點改革。試點內容：一是建立更具“社會性”和“福利性”的農村社會養老保險，即除了農民個人和集體繳費外，政府財政注入一定資金，堅持“援助自助者”原則。二是養老基金既要保值更要增值，允許將一部分基金交由專業投資公司進行市場投資，促其增值，增強農民參保信心和積極性；還可通過提高統籌層次，提高基金運營績效。三是將個人賬戶與其儲蓄、貸款、農業生產投資等有機聯系，促進農村金融與養老保險的結合，引導和幫助農民積累資產，加快致富步伐。另外，要盡快建立健全失地農民的基本養老保險制度。農村養老保險制度改革還關涉到未來城鄉一體化的發展，因此，其改革只能綜合配套、分類漸進、分階段有步驟地進行，政府應該擬出城鄉一體化的基本養老制度發展的長遠規劃，以明確過渡階段的政策及實踐走向。

最后，不得不提及的是農民工的社會養老保險問題。現實中，就戶籍制度論，農民工屬于農村人口；就居住地的常住人口論，相當一部分農民工當屬城鎮人口。農民工群體流動于城鄉之間，所具有的城鄉雙重身份、兼有的城鄉不同特點，反映著城鄉不同要求。在被城鄉不同制度邊緣化的同時，又成為城鄉一體化新制度的最佳融合者。農民工的社會養老保險既不能照搬城鎮基本養老保險，也無法復制農村社會養老保險，因為，前者隱含的城鄉歧視對農民工不公，已形成的歷史債務對農民工不利；后者的滯后性對農民工失去了吸引力，完全積累性的商業養老并不具有社會保障性質。建立適應農民工特點的基本養老保險制度應是超越現實城鄉養老保險制度的多元選擇，該制度應該既體現出城鎮基本養老保險的先進理念和成功經驗，又體現出未來農村社會養老保險的發展走向和引導作用。其特點應是，既具有現行城鄉制度的繼承性，又具有相對的獨立性；既具有現實的可行性，又具有歷史的過渡性；既適合現實農民工身份轉換特征。又適合未來城鄉一體化的身份多元化特征。必須看到，農民工群體的出現是經濟變革的產物，是經濟轉型期的重要標志之一，他們是傳統城鄉二元體制的挑戰者，是沖破城鄉壁壘的實踐者，作為制度變革抑或說是新制度雛形的載體，他們恰到好處且當之無愧。因此，農民工社會養老保險制度的創新，應成為該制度城鄉一體化改革中承上啟下的關鍵環節，也是當前農村社會養老保險制度變革中不可或缺的重要內容。

(責任編輯 劉龍伏)