從政府制度倫理化到政府倫理制度化

摘要：政府制度倫理化和政府倫理制度化是相互聯(lián)系、相互作用的雙向互動的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是政府制度倫理的不可分割的兩個方面。政府制度倫理建設(shè)包括從政府制度倫理到政府倫理制度化的內(nèi)容。從政府制度倫理化到政府倫理制度化，可以清晰地看到政府制度所承擔(dān)的倫理功能。政府制度的倫理功能主要表現(xiàn)為整合政府倫理規(guī)范、約束或激勵政府行為的選擇。從政府制度倫理化到政府倫理制度化，一個終極性的標(biāo)志是“政府倫理立法”。政府倫理立法是以立法、制度的方式確立對政府組織以及公務(wù)員的倫理要求，并以此規(guī)范政府行為。

關(guān)鍵詞：制度倫理；政府制度倫理；政府制度倫理化；政府倫理制度化

中圖分類號：B82-05 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)12-0102-04

所謂政府制度，指的是政府的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的一系列的規(guī)范和慣例。所謂政府制度倫理，是關(guān)于政府制度的倫理，就是政府制度倫理化與政府倫理制度化的統(tǒng)一，是從政府制度倫理化走向政府倫理制度化。

一、制度倫理與政府制度倫理

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對制度倫理探討方興未艾，但是，人們對制度倫理的認(rèn)識存在著很大的分歧?？偨Y(jié)各位專家學(xué)者的觀點，可以歸納為以下三種：

第一，制度中心說。這種觀點認(rèn)為制度倫理即是倫理制度化，也就是一種制度化、明文化了的倫理道德規(guī)范。在概念上，這種觀點常把制度倫理表述為“倫理制度”、“道德制度”等。持這種觀點的學(xué)者主張應(yīng)以制度為參照系，制度倫理必須致力于從制度方面來解決社會發(fā)展的倫理問題，具體表現(xiàn)為制定、完善并執(zhí)行各種符合倫理要求的規(guī)則和規(guī)范，并使之明文化、外部化，成為帶有某種強制作用的制度性社會道德規(guī)范。制度倫理是與政治制度、法律制度、經(jīng)濟制度并存的，并且借助于這些制度力量所形成的“道德法庭”，是針對組織或個人行為的道德約束、監(jiān)督和激勵機制。這種觀點突出了制度建設(shè)的重要性，強調(diào)倫理道德建設(shè)必須走制度化的道路。

第二，倫理中心說。這種觀點認(rèn)為制度倫理也就是指制度倫理化，強調(diào)制度本身的倫理性、合道德性。在概念上，有“制度倫理”、“制度道德”、“制度德性”、“體制倫理”、“制度性倫理道德”、“體制的道德性”等不同的表述。持這種觀點的學(xué)者主張應(yīng)以倫理道德為參照系。提出制度倫理具有兩個方面的內(nèi)涵，其一是“制度的倫理”；其二是“制度中的倫理”。前者指對制度的正當(dāng)、合理與否的倫理評價。后者指制度本身內(nèi)含著一定的倫理價值追求和道德理念。

第三，雙向互動說。這種觀點是在總結(jié)“制度中心說”和“倫理中心說”兩種觀點的基礎(chǔ)上提出的，認(rèn)為制度倫理是制度倫理化和倫理制度化兩個方面雙向互動的統(tǒng)一。制度倫理化是指制度的合道德性，倫理制度化是指人們把_定社會倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為制度，因而制度倫理應(yīng)該被理解為存在于社會基本結(jié)構(gòu)和基本制度中的倫理道德要求和實現(xiàn)倫理道德的一系列制度化安排的辯證統(tǒng)一。在制度與倫理的雙向互動過程中，要求社會制度本身應(yīng)是合乎倫理道德要求的，而實現(xiàn)這種道德要求則需要通過一系列的規(guī)范化、制度化和法律化的措施和途徑。簡而言之持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，制度倫理建設(shè)包括對制度的道德合理性問題的解決和倫理道德的制度化、法律化兩方面的內(nèi)容。對于道德建設(shè)來說，制度倫理和倫理制度都是不可或缺的?！皞惱碇贫取笔恰爸贫葌惱怼钡那疤?，“制度倫理”為“倫理制度”營造適宜的外部環(huán)境。 “制度中心說”從倫理制度化人手，探討道德建設(shè)的途徑，不啻為一種有益的探索； “倫理中心說”從制度倫理化人手，著力研究制度本身的倫理性和合道德性，也具有重要的理論意義。但以上兩種觀點均有片面性，筆者比較傾向于雙向互動說，即制度倫理是制度倫理化與倫理制度化的統(tǒng)一。照此推理，政府制度倫理是政府制度倫理化與政府倫理制度化的統(tǒng)一，因此我們可以分別從政府制度倫理化和政府倫理制度化這兩個方面來闡釋政府制度倫理。

對于政府制度倫理化，可以做以下理解：

第一，政府制度倫理化就是追問“政府制度中的倫理”，即體現(xiàn)政府制度本身的倫理性。具體地說，它考察和求證政府制度中可能蘊涵的倫理追求、道德原則、價值判斷。任何一項政府制度在建立之前，總會做出“對準(zhǔn)有利”之類的倫理判斷和道德思考，在建立的過程中又總會運用道德價值判斷的方法，將建立之前的倫理判斷和道德思考具體化為價值觀念和準(zhǔn)則，融合在政府制度中并通過政府制度的形式表現(xiàn)出來?！耙欢ǖ闹贫忍N含著相應(yīng)的道德觀念和道德意識，制度以道德性為基礎(chǔ)。”雖然政府制度本身并不是具體的、直接的道德規(guī)范，但在政府制度設(shè)計與政府制度運行時往往要依據(jù)特定的倫理要求和道德原則，這就使得政府制度具有一定的與倫理道德相關(guān)甚至相同的內(nèi)容。同時，倫理道德對政府制度的要求、政府制度對倫理道德的追求也正是在這一過程中得以體現(xiàn)。關(guān)于這一點，許多學(xué)者都有論述。例如，諾思曾把一定的倫理道德當(dāng)作制定規(guī)則的規(guī)則；美國法學(xué)家埃德加·博登海默認(rèn)為制度是包含著道德涵義的廣義概念，如誠信、良心等等，否則就是值得懷疑的；富勒則指出，一個真正的制度包含著自己的道德性，即內(nèi)在道德或程序自然法，一旦國家所施行的制度沒能蘊含道德性質(zhì)，就會導(dǎo)致一個根本不宜稱為制度的東西。在這里需要強調(diào)的是，政府制度中所蘊涵的道德原則以及所體現(xiàn)的倫理要求，其本身必須盡可能地適應(yīng)時代的要求，這樣的道德原則和倫理要求使得政府制度能夠指向于特定的倫理目的，并且能夠代表時代的主導(dǎo)倫理精神和價值觀念，從而可能產(chǎn)生一定的具有倫理意義的結(jié)果。因此，政府制度倫理雖然不等于政治制度、法律制度、經(jīng)濟制度等等，但卻可以使這些制度具有最大限度的道德意義。

第二，政府制度倫理化還包含對政府制度的倫理評價，即對政府制度的正當(dāng)、合理與否也就是善惡的倫理評價。對政府制度的倫理評價是由政府制度中的倫理性質(zhì)決定的，表明社會對政府制度的“倫理效應(yīng)”所持的態(tài)度。鄧小平認(rèn)為，制度問題是帶有根本性、全局性和長期性的問題，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。這里所講的“制度好”和“制度不好”，實際上就是根據(jù)制度本身公正、合理與否所做的倫理評價。

對于政府倫理制度化，可以做以下理解：

其一，政府倫理制度化是指“制度化的政府倫理”，即以制度形式存在的對政府的倫理要求。和道德價值目標(biāo)。它把相對抽象的對政府的倫理要求、道德價值目標(biāo)具體化為政府所必須遵循的一系列可操作的道德規(guī)范，或者說，是將抽象的、神圣的、不確定的道德情感、道德理想與現(xiàn)存的政府制度相結(jié)合，使其“物化”，成為具有強制性的、普遍性的約束政府行為的現(xiàn)實制度力量，這就形成了政府倫理制度。政府倫理制度化的典型形式是政府倫理立法。政府倫理制度作為制度化的政府倫理，不同于政府制度的倫理，即不同于政府制度中的倫理。政府倫理制度中的“制度”，是直接的道德規(guī)范；而政府制度倫理中的“制度”，則是非倫理的、非直接的道德規(guī)范。的組合。政府倫理制度依附于政府制度而存在，因而。必須把對政府的某種倫理要求和道德價值目標(biāo)直接以政府制度的形式表達出來并確定下，來，以便使當(dāng)下的政府實踐能達到預(yù)期的倫理目標(biāo)。政府倫理制度不再是隱性的了，而減為制度化了的、外部化了的、明文了的政府行為規(guī)范它關(guān)涉到對政府的合理的倫理要求能否實現(xiàn)，關(guān)涉到政府制度倫理能否實現(xiàn)。因此，“制度化的政府倫理”是政府制度倫理的題中應(yīng)有之義。

其二，政府倫理制度化還包括貫徹執(zhí)行制度化了的政府倫理準(zhǔn)則的過程。任何政府制度確立以后，其貫徹、實施就成了關(guān)鍵，否則，政府制度將成為無意義的東西。那么，靠什么來保證制度化了的政府倫理準(zhǔn)則得到執(zhí)行和實施呢?答案是靠監(jiān)督和懲罰。盡管倫理道德對政府行為有著一定的約束力和導(dǎo)向力，但是，倫理準(zhǔn)則和道德規(guī)范是依靠社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣、人們的內(nèi)心信念起作用的，這種特性決定了它的調(diào)節(jié)作用是有限的，因此需要一種與道德相關(guān)的制度來進行倫理性的監(jiān)督和懲罰，這就是政府倫理制度。從這一點看，政府倫理制度是對道德準(zhǔn)則或規(guī)范的有力保障，這種保障既有“監(jiān)督”的方面，也有“懲罰”的方面。

概而言之，政府制度倫理化和政府倫理制度化是相互聯(lián)系、相互作用的雙向互動的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是政府制度倫理的不可分割的兩個方面。沒有政府倫理制度化，政府將難以有明示的道德規(guī)范，政府倫理功能也將難以實現(xiàn)；沒有政府制度倫理化，政府基本制度結(jié)構(gòu)將缺乏倫理精神的支撐，必將影響政府制度的合理性。由此可見。政府制度倫理化和政府倫理制度化是一個雙向互動的過程，正是在這一互動的過程中完善政府制度倫理，并且推動政府倫理的建設(shè)。

二、政府制度的倫理功能

從政府制度倫理化到政府倫理制度化，可以清晰地看到政府制度所承擔(dān)的倫理功能。政府制度的倫理功能主要表現(xiàn)在兩個方面，即它能夠整合政府倫理規(guī)范，能夠約束或激勵政府行為的選擇。

第一，政府制度能夠整合政府倫理規(guī)范。楊清榮教授把制度的倫理功能歸納為四個方面，即凝聚功能、演示功能、調(diào)節(jié)功能和規(guī)范功能。從政府制度的運作來看，制度倫理的這些功能，對提高政府行政能力、解決政府倫理問題、整合政府倫理規(guī)范，具有非常明顯的作用。其一是政府制度的凝聚功能。通過政府制度的設(shè)計和安排，使政府制度中所內(nèi)含的倫理價值對政府組織以及公務(wù)員個體產(chǎn)生感召力，形成政府制度的向心力與凝聚力。其二是政府制度的演示功能。政府制度的具體運作和實施過程，實際上是政府倫理規(guī)范在政府實踐中的具體演示，如公平、正義、責(zé)任等觀念，都會在政府行為中表現(xiàn)出來，從而對社會大眾產(chǎn)生示范作用。其三是政府制度的調(diào)節(jié)功能。通過政府制度調(diào)節(jié)社會關(guān)系和利益關(guān)系，使之達到最大程度的默契與和諧。其四是政府制度的規(guī)范功能。政府制度對政府行為所要達到的倫理目標(biāo)予以確定，并通過程序化、具體化的條文，將必須遵循的倫理規(guī)范固定下來。使政府組織和行政人員具有制度所認(rèn)可的行為方式和思想境界。由政府制度的以上四個方面的功能可知。它具有整合政府倫理規(guī)范的功能。政府制度整合政府倫理規(guī)范，主要“通過兩種基本方式發(fā)揮作用：明示和默示”。所謂“明示”，是指政府制度通過規(guī)范公開昭示政府倫理要求，主要表現(xiàn)為法律規(guī)范、各種行政法規(guī)以及有關(guān)政府組織和公務(wù)員的章程、守則、承諾等。所謂“默示”，是指政府制度所內(nèi)含的倫理精神和價值意義，通過組織形式、運作程序以及基本的權(quán)利、義務(wù)安排等方式，給政府以倫理價值的暗示。并展現(xiàn)出一條基本的行為之“道”。明示和默示是政府制度發(fā)揮其倫理功能的兩個不可或缺的方式，真正健全的政府制度應(yīng)將二者有機地統(tǒng)一起來。相比而言，默示比明示對政府倫理規(guī)范的整合作用更為明顯。明示使“民免而無恥”，默示則能使人“有恥且格”。

第二，政府制度能夠約束或激勵政府行為的選擇。就政府的行為而言，它總是體現(xiàn)了當(dāng)下的那個社會的經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活的內(nèi)容。因為政府制度以規(guī)范的方式表達了那個社會的經(jīng)濟生活、政治關(guān)系和文化價值觀，并以強制性的力量強迫政府按照制度規(guī)范選擇行為，所以政府制度對政府行為的選擇具有約束或激勵的作用。這種作用主要體現(xiàn)在以下三個方面，第一。政府制度確定政府行為的基本框架，限制其選擇的范圍和機會。羅爾斯將“制度理解為—種公開的規(guī)范體系，這—體系確定職務(wù)和地位及他們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等等”。政府制度是對政府行為的規(guī)范。政府能做什么、不能做什么、該做什么、不該做什么、擁有什么權(quán)力、享有什么利益、承擔(dān)什么義務(wù)，都是由政府制度規(guī)定的。政府只能在制度提供的基本框架內(nèi)開展工作。不能脫離或超越制度的基本框架。第二。政府制度對政府行為的選擇有巨大的導(dǎo)向作用。制度是一種廣義的利益激勵機制，不僅包括物質(zhì)獎勵，而且還包括精神褒獎、輿論贊揚、職位升遷。這種利益激勵“是個人所能感覺到的在結(jié)果上的積極和消極變化”。政府制度向政府組織和公務(wù)員傳達了一種信息，應(yīng)該按照政府制度規(guī)范去做。如此行為的收益是明確的和巨大的，不如此行為是沒有任何收益的，而且還將付出不小的代價?；羝孢d認(rèn)為：“慣例與正式制度，通過建立或多或少是固定化的人類行為的范式，或者設(shè)置人類行為的界限，或者訂立人們行為的規(guī)則，或者約束人類行為，實際上都提供給當(dāng)事者以信息?！敝贫取敖o”政府“當(dāng)事者以信息”的結(jié)果，就是對政府行為的選擇起到導(dǎo)向的作用。制度之所以對行為能夠起到導(dǎo)向作用，就在于制度性安排所表達的行為預(yù)期收益。第三，政府制度影響政府的價值目標(biāo)和偏好，使政府從被迫遵守外在的制度約束轉(zhuǎn)化為自覺的自我約束。政府制度的強烈作用使政府組織以及公務(wù)員養(yǎng)成一種行為習(xí)慣，樂于自我約束。

三、政府倫理立法

從政府制度倫理化到政府倫理制度化，一個終極性的標(biāo)志是“政府倫理立法”。政府倫理立法是以立法、制度的方式確立對政府組織以及公務(wù)員的倫理要求，并以此規(guī)范政府行為。

有觀點認(rèn)為，倫理和立法是互不相容的，把倫理和立法連接在一起是不正確的。某一種行為一旦進入立法程序，就不再是倫理問題，而成為法律問題了。按照這種觀點，一個人如果只是被法律強迫以某種特定的方式行動，而不再能夠?qū)⒆约旱膬r值觀運用于處理具體的問題，那么，任何法律能夠管轄的行動就被從倫理領(lǐng)域驅(qū)逐出去了。倫理與法律雖然有著嚴(yán)格的區(qū)別，但是二者具有同質(zhì)性，都是關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，在內(nèi)容上也是相互滲透和相互貫通的。倫理是立法的依據(jù)，立法則是一定倫理精神的體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，二者的功能和目標(biāo)也趨于一致，都是為了維護公平、公正的社會秩序，實現(xiàn)人的自由和權(quán)利。博登海默曾指出： “那些被視為社會交往的基本必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質(zhì)。這些道德原則約束力的增強，是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實現(xiàn)的。禁止殺人、強奸、搶劫以及人體傷害；調(diào)整兩性關(guān)系；制止在合意契約的締結(jié)與履行過程中欺詐與失信等等，都是將道德觀念轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定的例子。”人是具有有限理性的“經(jīng)濟人”，具有自利的動機和認(rèn)識事物的局限性，因而，如果沒有某種約束。個人的自利動機就會導(dǎo)致自私心的膨脹和責(zé)任心、良心的弱化。政府倫理立法在它管轄的范圍內(nèi)規(guī)范政府的行為。

美國早在1853-1864年間，為了解決公共權(quán)力被濫用的問題，就通過了第一部利益沖突法規(guī)。將立法視為處理和解決政府倫理問題的方法，在美國已有150多年的歷史了。自美國之后，其它國家紛紛仿效，開始對政府倫理問題進行了法律方面的規(guī)定，把越來越多的政府倫理規(guī)范納入到法律規(guī)則的體系之中。加強政府倫理立法，通過法律的強制力量來維護政府倫理。已經(jīng)成為現(xiàn)代國家共同的發(fā)展趨勢。

政府倫理立法的優(yōu)點在于：第一，它為政府解決倫理沖突和倫理困境提供了一般性的指導(dǎo)，這種指導(dǎo)“是對政治共同體道德最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性陳述”。第二，它也為懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)?！氨M管倫理有其被動的本性——通過給行為設(shè)立道德最低標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)其‘抓小偷’的主要功能，而不是樹立最高的理想——但也確實提供了一個樹立反面教材的方法?！?/p>

政府倫理立法的缺點則表現(xiàn)為：第一，由于它停留于一般性的原則的指導(dǎo)，在具體的政府工作實踐中往往難以操作。對于具體問題的法律解釋某種程度上有其固有的模糊性和疑問，“因為法律解釋本身取決于先前的大量的判例和解釋者自己的知識水平。本意不壞的公共行政人員很容易會誤解法律，想把政府組織雇員的明顯違法行為舉報出來的人也很可能會對‘法律是否適用某一具體情形’不太有把握”。第二，由于倫理立法漏洞的存在、政府執(zhí)行機制的不健全、舉出有力證據(jù)的困難以及公務(wù)員對于舉報自己同事涉嫌違法行為的不情愿等方面的原因，使得政府倫理立法通常難以實施。第三，如果更為有效地實施政府倫理立法，可能會使政府倫理立法的數(shù)量龐大而且無處不在，這就會在政府組織內(nèi)部造成一種壓抑的懷疑氣氛，導(dǎo)致內(nèi)訌、自保和恐懼意識，也就不再有公務(wù)員敢于冒險進行創(chuàng)新性行為和合法性行為。

盡管政府倫理立法并不是完美無缺的。而且完善它還需要漫長的時間，但是有一點不可否認(rèn)，政府倫理建設(shè)必須從政府制度倫理化走向政府倫理制度化。

(責(zé)任編輯 陳金清)