中小學教材出版改革迷局

編者按：從2002年秋，各省的中小學教材出版改革實驗至今整整五年了 ，在這五年里值得回顧和反思的太多太多。本文作者不是出版圈中人，而是身處教育第一線的研究者，他的諸多思考，不得不讓我們再次審視教材出版改革的得失與成敗。

2001年，我國正式在義務教育階段啟動課程改革實驗，使用新的課程標準和實驗教材，開始了建國以來影響最為深遠、規模最為龐大的新一輪課程教材改革。 2002年秋，各省正式啟動課程改革實驗，中小學教材的編寫、出版的改革也正式拉開序幕。對教育發展來說，課程改革會改變人才培養模式，與國際基礎教育改革接軌，提高國民素質；對教材市場來說，意味著利益的博弈和市場的重新洗牌。隨著“一標多本”教材多樣化的實施，一套教材統天下的局面被打破，一些目光敏銳的出版社和社會團體、專業人士開始謀劃這次百年一遇的機會。但這一輪課程教材改革，機遇與挑戰并存，問題與困惑齊生，值得我們憂思。

教材編審，誰與爭鋒？

1．多樣化還是多本化？多樣化本來是指教材有層次性有不同特色，能適應地區之間、學校之間和學生之間的差異性需要。課程改革前一套教材通用全國，西北教育水平相對較落后的農村山區與長江三角洲、珠江三角洲文化教育水平相對較發達地區用同一套教材，導致一套教材打天下的局面，如英語和信息技術教材涉及到師資水平、設備條件和學生基礎，全國通用一套教材簡直是不可想象的。2001年的課程改革，允許各省符合條件的機構和個人以新頒布的課程標準為依據參與國家教材編寫，到今年為止，義務教育階段的新課程標準實驗教材每科都有七八套甚至幾十套，僅小學英語教材就通過審定了32套之多，呈現出百花齊放、萬馬奔騰的大好局面，似乎中國的教材建設已實現了多樣化，情況果真如此嗎？

以初中英語為例，國家審定通過的有8套，號稱銜接小學英語的有3套，號稱零起點的有2套，還有2套不敢說是什么起點，就算有3套銜接小學英語教學的版本，這3套教材它能銜接任意一個省或地區的小學英語嗎？廣東就找不出一套真正能銜接人教版小學英語和廣東版小學英語的初中英語教材。廣州市小學英語教育水平一直比較高，要用人教或外研版八年級的教材才能勉強銜接上小學六年級。廣東還有的地區用零起點的八年級教材去銜接小學六年級。目前的狀況連地區差異和版本的銜接問題都沒有解決，更別談用教材特色和層次去滿足學生的差異了。

實際上，受教材市場利益的驅動，許多學科的教材版本只是一種簡單的重復，你中有我，我中有你，教材的多樣化實際上還是處于多本化狀態，真正能滿足地區差異、學校差異和學生群體差異的有特色的教材真是鳳毛麟角。多本化教材就算每科有上百套也無法滿足巨大的差異性需要，有特色有層次高質量的教材哪怕有幾套也能一定程度上滿足差異性需要。沒有實事求是的規劃，缺乏善意有效的指導，加上僵化的全國統審制度，中國的教材多樣化恐怕還要走一段漫長的路，如果不從制度上去反思和創新，恐怕走不出教材多樣化最終淪為多本化的死胡同。

2．誰來編審？課程改革之前，教材編寫一直是被外界認為是非常神秘的、神圣的，只有學科專家才有資格做的事。但自從2001年教育部頒布《中小學教材編審管理暫行辦法》后，這種神秘的局面開始破冰，只要不是教育行政部門和國家公務員，只要有人愿意投資，任何符合條件的機構、社會團體和個人都可以參與教材的編寫。

教材編寫是一門科學一種專業，絕不是人有多大膽地就有多大產。教材內容要精選，要反映科學發展前沿，對學生的終身發展有幫助，難度坡度適中適合，又要符合我國中小學教學規律和習慣，體現教學方法，需要學科專家、一線教師、教育心理學家、美學專家等方面的通力合作精心打造才能出成果出精品，絕不是隨便有個什么高級職稱頭銜的人掛個名就可以編好一本教材。立項編寫和審查一套教材，投資大，周期長，程序復雜，難度大，絕對不是隨便什么人可以承擔的。除個別出版社有政府資助或貸款外，國家對這一輪新課標教材建設資金上不扶持不投資，完全由出版社按市場規律進行運作，導致新一輪新課標教材編審蒙上濃厚的功利色彩。

據了解，目前大部分品種教材都是由出版社投資，由投資方聘請教材教學專家負責編寫，作者出力，出版社出錢，成功了利益共享，失敗了出版社自認倒霉。投資一套國標教材，少的要幾十萬，多的二三百萬。南方某出版社投資高中課標教材，僅樣章和送審樣書打印費一項就花了100多萬元，如果教材立項或審查不通過，前期幾百萬元的投入就打水漂了，這會造成多大的浪費呀，已經夠到貧窮山區建一個希望小學了。這樣倒霉的出版社還不在少數，除北京有一家個體公司投資編寫的幾套教材運作成功外，大部分投資成功的都是實力雄厚的國有出版機構。

許多“遠水樓臺”的出版社一直憤憤不平，總覺得起點不公平，對手之間信息不對稱，許多教材主編、國家教材審查委員和課標研制專家有扯不清道不明的關系，甚至個別新課標研制者本身是新課標教材主編。教材立項和審查，至今沒有常態化和常規化，說停就停，說審就審，沒有理由，不給時間，老像游擊隊一樣搞突然襲擊，教材審查也沒有一個具體的科學的審查標準，用課程標準代替審查標準，由審查專家見仁見智，全憑審查專家的專業精神、感覺和良心決定一套教材的優劣，去年是5個A算通過，今年又是4個A就通過，程序不公開，政策不連續，叫人無所適從。

筆者經常想，政府部門為了避免浪費，立項要從嚴，一旦立項通過的教材項目，要善意的指導和扶持，把教材審查過程變成一個促進發展創建特色的過程，精雕細刻出精品。僵化老化的像對付敵人一樣的審查制不出精品，更出不了有特色的教材。人們經常會想一個問題，中國幅員這么遼闊差異那么大，全國教材統審制真的科學嗎，審查委員對火熱的課程改革實驗教學一線又能有多少了解呢？除了政治、歷史、地理較多的涉及意識形態、民族歷史需要全國統審外，其它科目的教材真有必要采用這種集權式的統審嗎？隨著新課程標準的修訂和正式頒布，所有實驗教材要重新送審，教材質量和人為因素混雜在一起，群雄又要展開一輪沖鋒，鹿死誰手，誰能爭鋒？只好拭目以待，看出版社的道行夠不夠了。

教材出版，狹路相逢

1．稿費不能計入成本。著作權受到法律保護是一個常識，不知為何，教材的著作權要受到法律保護卻成了問題。國家頒布了《中華人民共和國著作權法》，明確規定出版物著作權受法律保護，國家版權局也發了《出版物稿費暫行規定》，國家部委辦又發了中小學教材計價辦法，稿費卻不能計入成本，如果單位法人領取了稿費可能會被定性為亂收費。法律和行政規定經常處于矛盾和抵消狀態，法大于一般行政規定是普通常識，在中國，出版社出版教材依法付稿酬卻成了問題。政府不用納稅人的錢投資教材建設，完全由出版社去市場運作，教材就不是政府的公共產品而是商品，而編者要付出智力和勞力，就有知識產權。稿費不能計入成本，要么教材是天上掉下來的，要么教材編寫人員覺悟高做義務勞動，這是個非?，F實的問題。

2．招標降價。2006年秋季，國家在浙江、四川、廣東等十一個省份進行中小學教材出版發行招投標試點工作，目的是進一步降低中小學教材價格，改進中小學教材出版發行的售后服務。以廣東為例，經過公開的出版發行招標，出版發行兩個環節共降價13%，讓利5000多萬元，以再次降低教材零售價的方式讓學生受惠。2007年秋季，廣東在全國率先實行免費義務教育，農村義務教育階段學生課本由省政府統一采購免費供應，在秋季教材采購招標中要求各出版社發行部門再次讓利2%，大約2000萬元碼洋，中小學生再一次受惠。出版發行和政府采購的公開招標使得中小學教材的出版有可能由微利時代進入零利潤階段，出版社對國標教材投入成本回收周期延長，實力不雄厚的出版社難以為繼，度日維艱。某些出版社已開始將國審通過的國標教材項目出售給其他實力雄厚的出版社經營。教材質量的改善將缺乏資金支撐，教材建設的良性循環無法持續，以后的教材發展堪憂。

3．政府限價。2006年9月1日實施的新修訂的《義務教育法》第四十條規定：“教科書由國務院價格行政部門會同出版行政部門按照微利原則確定基準價。省、自治區、直轄市人民政府價格行政部門會同出版行政部門按照基準價確定零售價?！庇烧畤腊呀滩膬r格關，規范教材市場，讓中小學生能用最低的價格買到質量好的課本。2006年，國家發改委和新聞出版總署發出進一步加強中小學教材價格管理等有關事項的通知，規定從2006年秋季開始，全國中小學教材正文印張基準價格降低，取消價格上浮政策。各地要根據規定的教材正文印張基準價格，在5%幅度內浮動，制定本地區教材印張單價。各地可在下浮10%的幅度內制定本地區教材封面、插頁價格。這些規定使未納入出版招標的中小學教材價格全面降低，2006年秋季中小學教材價格比上年平均降低10%左右，限制了豪華版教材的出版，規范了教材印張的基準價。中小學教材的出版利潤空間再一次壓縮。

4．教材的循環使用。新頒布的《義務教育法》第四十一條規定：“國家鼓勵教科書循環使用?！?中小學教材的循環使用是大勢所趨，人心所向，各省不時有人大代表和政協委員提出中小學教材循環使用的議案。教科書循環使用是許多國家中小學普遍采用的一種課本使用辦法。教材的出版印刷要消耗巨大的木材資源，教材的循環使用確實有利于適度降低能源消耗保護生態環境，有利于培養學生愛護公物及環保意識，有利于加快完全意義上的免費義務教育進程。目前，我國中小學教材循環使用只是一種倡議，具體的實行還沒有時間表，主要原因是我國課程標準不確定，仍在實驗階段，中小學教材改動過于頻繁，大部分地區的教材由學生個人出資購買，無法在短時間內實行循環使用。一旦時機成熟，中小學教材全面實行循環使用，以教材為主業的出版社可能就要斷炊了。

教材選用，誰說了算

從2001年提出課改實驗至今教材選用就像一個謎局，云里霧里的，道不清，說不明。有的地方每年都在更換教材版本，有的地方選了五六年次教材都還沒選到一套合適的教材。出現這種局面，這就要反思我們的教材選用體制了。

教材選用決定權從縣區到市級。從2002年秋季起，教育部規定教材的選用以縣區為單位，要求縣區成立教材選用委員會，根據各省教育行政部門頒布的《中小學教學用書目錄》規定的教材版本品種，按民主表決程序決定本地要使用的教材版本。這一選用體制顯然對人教版、中央專業出版社等教材有利，幾十年以來，這些選用委員都是讀人教版教材長大的，有較深厚的感情和信任。中國的縣區恐怕有幾千個，其它名不見經傳的小社地方社，鞭長莫及，無法面對眾多的縣區進行教材宣傳和推廣，于是乎，教材推廣代理現象應運而生，各地方出版社紛紛到各省尋找代理，設立辦事處。教材代理現象是市場經濟的產物，世界上大部分知名品牌的商品都有代理。但一個省的縣區還是太多，一個縣的教材學生使用量有限，機會成本太大，這些像游擊隊員的代理人員大多無功而返。

2004年的春天格外美麗，教育部調整教材選用機制，規定教材選用以地市為單位，代理推廣的機會成本降低，代理商卷土重來，結果，中央專業社、人教版教材這些大兵團因為體制的原因，面對代理商的靈活有效的攻擊，連續幾年節節敗退，使用量直線下降，于是，奮起還擊，紛紛尋找政府、輿論的支持，收復了一些失地。筆者始終認為，這一輪課標教材中還是有主流教材的，如人教版教材總體上是質量最好的幾套教材之一，許多一線教師都認為人教版教材好用，符合中國教學實際和需要，改革的程度把握得較好，但是教材選用的因素很復雜，并不完全由教材質量決定，導致人教版教材面臨市場的壓力也很大。

教材選用中的重重矛盾。這種以市為單位的選用體制存在著幾種關系或問題，目前的教材管理政策機制無法處理好。一是市與縣區的關系，許多縣不聽市的，要獨立選用教材，特別是先行課改實驗區縣，兩年前已選用了教材，用得好好的，培訓好好的，服務好好的，市里要統一版本更換教材，縣里就不聽；二是教育局領導與教材選用委員會的關系，有些市作出規定，選用委員會投票選出的教材版本只是一個方案，必須經局領導簽字同意才能生效，結果出現一夜之間局長把選用方案推翻的個案；三是省與地級市的關系，按教育部規定，各市在省級教育行政部門指導下選用教材，各市的選用方案必須經省級教育行政部門核準才能生效使用，一經發現地方有違規現象或選用情況異常，省級教育行政部門會做相應調整。這樣，地方又有意見，他們認為按省目錄和規定的程序選出的教材為什么要調整，市里雖然執行但心里不服；四是國家與省的管理權關系，教材編審一直分國家和省級教育行政部門二級管理，只有國家和省級教育行政部門才有權頒布中小學教學用書目錄。

目前，一般由教育部負責公布經國家審查通過的中小學教學用書目錄，各省再根據教育部下發的目錄編制和頒布省一級的《中小學教學用書目錄》，市、縣、學校則必須按照省頒布的《中小學教學用書目錄》規定的品種選用。近幾年，許多省份通常每科只選擇比較適用的2-4種進入省級目錄，甚至有些省份只選擇1種即人教版或本版，也就是說，省選了一次再給市選，并沒有全文照發教育部的目錄，而按教育部要求，各省市必須全文轉發教育部公布的所有教材品種，同時又要求每一科教材必須有三種以上在各省被選用，因此，許多省份認為只要選擇了三種以上進入省目錄就符合教育部規定。許多地方出版社對這種局面有意見，認為沒進目錄就沒有實驗試用的市場機會，各省也理直氣壯，認為不可能所有版本教材都適用一個省區，全文轉發的話就有可能在一個省同時使用幾十種教材，如何開展教學管理和教材培訓，如何保證教學質量。

應該說國家出臺的教材選用政策出發點是好的，但未必符合國情，也未必實事求是，中國實在是太大了。教育行政部門上下不很和諧的管理關系，引發出一個問題：關于教材，省一級教育行政部門有多大管理權，各省究竟有無省級的教材選用權？像寧夏回族自治區、海南省等小省份也要選用3種教材以上嗎？

另外是教材培訓費問題，教育部文件對培訓費的支付沒作明確規定，只有一個骨干教師培訓費的計算方法，各地收取教材培訓費至今無法定性定標準，導致各教材代理商各大出版社各出其招，有給高額培訓費的，有約定俗成按3%給的。培訓費撥到地方以后，又無一種保障機制保證其專款專用。

教材選用制度的不完善，導致教材選用連年變化不斷，每年的教材選用就像正規軍與游擊隊打仗，有時陣地戰，有時割據戰，撲朔迷離，原來占有的陣地也幾易其手，這樣下去，受害的應該不僅僅是學生吧。