雙重外部性行為的社會規(guī)制政策探析

[摘要]外部性行為可以分為純正外部性行為#65380;純負外部性行為和雙重外部性行為。其中雙重外部性行為的綜合社會影響比較難以判斷，相應(yīng)的規(guī)制政策很容易發(fā)生政策失靈。本文將理論與案例相結(jié)合，對雙重外部性行為及相應(yīng)政策進行了剖析，從和諧社會理念的貫徹#65380;政策問題論證#65380;規(guī)制方式選擇和利益補償?shù)奶峁┑葞讉€方面提出針對雙重外部性行為的社會規(guī)制政策的完善舉措。

[關(guān)鍵詞]社會規(guī)制政策;雙重外部性;廣州“禁止電動車上路”

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2007)11-0026-03

我國實行改革開放以來，在取得巨大成就的同時也累積了不少社會問題，在此背景下對社會規(guī)制政策的研究從上世紀90年代開始受到重視。本文從對社會規(guī)制政策的經(jīng)濟學分類切入，著重探討當前我國雙重外部性行為的社會規(guī)制政策(以下簡稱雙重外部性政策)。

一#65380;社會規(guī)制政策

社會規(guī)制是“以保障勞動者和消費者的安全#65380;健康#65380;衛(wèi)生#65380;環(huán)境保護#65380;防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標準，并禁止#65380;限制特定行為的規(guī)制”[1]與其他公共政策一樣，我國社會規(guī)制政策的主體一般是各級政府及其職能部門，有時是人大或司法機關(guān)，其客體是個人或組織及其行為。對社會規(guī)制分類，我們既可以從社會學角度按實施領(lǐng)域?qū)⑵浞譃榄h(huán)境規(guī)制#65380;安全生產(chǎn)規(guī)制等類型，也可以從經(jīng)濟學角度按規(guī)制目的分為公共物品規(guī)制#65380;非價值性物品規(guī)制#65380;負外部性規(guī)制和信息不對稱規(guī)制。公共物品規(guī)制既涉及消防#65380;防災(zāi)減災(zāi)等純公共物品，也涉及醫(yī)療#65380;高等教育等準公共物品。對非價值性物品的規(guī)制有禁毒#65380;禁槍等。[2]對負外部性方面的規(guī)制主要針對水土污染#65380;交通安全等。針對信息不對稱的規(guī)制主要是涉及生活用品質(zhì)量#65380;有償服務(wù)等方面的強制信息披露。

二#65380;雙重外部性行為——社會規(guī)制政策的難點

1.外部性行為及其分類。外部性的規(guī)制政策是當前社會規(guī)制政策研究的一個熱點。外部性問題是由阿爾弗萊德·馬歇爾在其《經(jīng)濟學原理》中首先提出的(當時被稱為“外部經(jīng)濟”)，后來由他的學生庇古加以充實和完善，最終形成了外部性理論。“所謂外部性，是指某一經(jīng)濟主體的行為未經(jīng)交易而對另一經(jīng)濟主體施加的成本或收益，前者為負外部性，后者為正外部性”。[3]我們將現(xiàn)實社會中的外部性行為按其性質(zhì)分為三類:僅具有正外部性的純正外部性行為#65380;僅具有負外部性的純負外部性行為和雙重外部性行為。所謂雙重外部性行為是指具有負外部性的同時也具有正外部性的行為。有兩點需要說明的是:本文所討論的外部性行為都是合法且不違背社會公德的;嚴格意義的純正或純負外部性行為可能并不多見，所以前面所做的只是一個近似的劃分。

2.雙重外部性行為的特點及對其不當規(guī)制的后果。對于純正外部性行為，一般不需要予以干涉。對純負外部性行為，則必須實施規(guī)制，這是毋庸置疑的。而對于雙重外部性行為是否要出臺規(guī)制政策，則要權(quán)衡其正#65380;負外部性的綜合影響。道理看似簡單，但是實際上解答這個正#65380;負相抵的算式并不輕松。因為很多時候我們難以將其正#65380;負影響量化后進行比較，我們將雙重外部性行為的這一特點定義為爭議性。面對這樣的問題政府往往陷入進退兩難的境地。不實施規(guī)制，等于縱容該行為的負面影響，有政策缺位之嫌;實施規(guī)制則可能由于其爭議性而產(chǎn)生一系列不良后果。具體地說:首先，可能造成越位性政策失靈，通俗的講就是公共政策管了不該管或管不好的事情而導(dǎo)致政策無效或低效。對于雙重外部性行為，如果政策主體對負外部性的評估高于實際情況并出臺規(guī)制政策，就會造成越位性政策失靈。過度的#65380;不適當?shù)囊?guī)制不但白白浪費行政成本和社會成本，還有可能引發(fā)新的問題。其次，使政策主體陷于被動的輿論環(huán)境之中。“政策合法性的核心存在于人們內(nèi)心對政策道義性#65380;正當性和合理性的認可”。[4]而爭議性恰恰意味著社會上并沒有對某雙重外部性行為的綜合影響達成廣泛共識，政策合法性存在著缺陷。合法性的不足難免會使政策出臺后面對大量的反對者，包括被規(guī)制對象和一些未牽涉其中但認為被規(guī)制行為利大于弊的市民#65380;學者等。擁有正當理由的反對者們在社會輿論方面并不處于劣勢，相反則使政策主體陷于被動。再次，可能導(dǎo)致政府的支持率下降。將什么樣的社會問題列入政策議程，或者說是否對某項行為實施規(guī)制，一定程度上反映了執(zhí)政者的價值取向和執(zhí)政理念，反映了各群體之間博弈的結(jié)果和他們在社會中地位的高低。當人們發(fā)現(xiàn)自己的利益被毫無道理的規(guī)制政策所削減，而且自己及所在群體的利益根本不受執(zhí)政者重視的時候，他們的反對和抵制必然會非常強烈和持久，并可能從對政策的抵制轉(zhuǎn)向?qū)?zhí)政者的抵制。在現(xiàn)實生活中，針對雙重外部性行為的政策不乏失敗的案例，我們應(yīng)該從中吸取教訓以便更深刻地理解并慎重對待雙重外部性行為。

三#65380;廣州禁行電動自行車——雙重外部性政策的現(xiàn)實案例

事件回放。2006年11月14日，廣州市公安局召開新聞發(fā)布會，宣布廣州將出臺規(guī)定:從12月1日開始在全市范圍內(nèi)嚴禁電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車上路行駛，不予登記發(fā)牌;對于市民保有的電動車，政府不會給予賠償也不會進行回收。在被記者問到“廣州為什么要‘禁止電動車上路’”時，交警部門發(fā)言人表示:廣州不是第一個“禁止電動車上路”的城市，包括福州#65380;珠海等城市都已“禁止電動車上路”;上海市一直沒有“禁止電動車上路”，給其交通造成很大的壓力;廣州“禁止電動車上路”是根據(jù)自己的城市發(fā)展規(guī)劃的需要考慮。另據(jù)廣州交警部門公布的數(shù)據(jù)稱，電動自行車事故傷亡率較高。2006年1-5月份，廣州市區(qū)發(fā)生涉及電動自行車的事故49宗，傷亡56人。[5]“禁止電動車上路”消息傳出后，有支持的聲音，但反對的聲音也很強烈。電動自行車的生產(chǎn)者#65380;銷售者#65380;使用者#65380;潛在使用者和一些學者#65380;市民紛紛表示政府對電動自行車的評價不公，決策依據(jù)難以服眾，并未充分考慮底層市民的利益。一時間，廣州“禁止電動車上路”成了全國媒體爭相報道的熱點事件。因為社會反響強烈，2007年3月13日，中央電視臺《新聞?wù){(diào)查》節(jié)目對這一事件進行了報道。在發(fā)表言論較為自由的網(wǎng)絡(luò)媒體上，對“禁止電動車上路”的非議更是此起彼伏，延續(xù)至今。相應(yīng)地，半年多來廣州“禁止電動車上路”規(guī)定的實際執(zhí)行情況也非常不理想，主干道以外的路段仍有為數(shù)不少的市民騎電動車上路。[6]

案例分析。市民購買使用電動車本意是為了方便出行，但大量的電動車上路給城市交通帶來了不便，降低了道路使用效率，同時因為產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊和駕駛員技術(shù)沒有保證，電動車的上路對他人安全造成了威脅。從經(jīng)濟學的角度講也就是增加了城市整體和其他市民個體的成本，產(chǎn)生了負外部性，應(yīng)該予以規(guī)制。但是為什么“禁止電動車上路”規(guī)定出臺半年之后反對聲仍然不絕于耳，規(guī)定執(zhí)行情況也不盡如人意呢?究其原因，除了使用者眾多以及使用者損失沒有得到補償之外，還在于使用電動車是一種雙重外部性行為，它具有一定的正外部性。第一，電動車價格低廉，普通百姓都能消費得起，在廣州公交運力不足的情況下電動車起到了補充作用，緩解了公交壓力;第二，電動車無尾氣污染，比汽車環(huán)保;第三，電動車的電池可反復(fù)充電，比汽車節(jié)約能源。這些正外部性使反對“禁止電動車上路”更具正當性，使反對者得到了社會輿論的支持進而更加堅決。這一點我們可以通過另一個例子來印證:在“禁止電動車上路”前不久，廣州市政府就已宣布將從2007年開始禁止摩托車在市區(qū)范圍內(nèi)行駛。同樣是被禁，同樣是使用者眾多，但“禁摩”并沒有像“禁電”那樣遭到強烈的反對，政策實施以來波瀾不驚。之所以產(chǎn)生如此巨大的反差，除了政策細節(jié)因素之外，還有一個重要的原因就是使用摩托車不像使用電動車有那么多的正外部性，它接近于一個純負外部性行為。可以說廣州市的“禁止電動車上路”規(guī)定是典型的雙重外部性政策，同時也是一個沒有妥善處理雙重外部性行為爭議性的案例。廣州市政府沒有很好地研究問題的兩面性及其可能引發(fā)的后果，僅強調(diào)電動車的負面影響，簡單#65380;粗暴地出臺法規(guī)對市民合法購買的電動車予以禁行，結(jié)果導(dǎo)致了大量市民的反對和抵制，規(guī)定的執(zhí)行面臨困境。同時政府還被懷疑與利益集團合謀剝奪底層市民的路權(quán)，引發(fā)了一定的社會不滿情緒，使政府的形象和威信受到損害。

四#65380;對制定雙重外部性政策的思考

1.貫徹和諧社會理念:雙重外部性政策的時代要求。制定公共政策要考慮不同時期的社會環(huán)境。目前，我國正在全力構(gòu)建社會主義和諧社會，政府必須從過去片面追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展并重。社會規(guī)制政策是政府履行社會調(diào)控職能的重要手段，關(guān)系到社會的和諧安定，關(guān)系到人心向背。因此，作為政策主體的政府及其職能部門應(yīng)該做到:一方面要對社會規(guī)制政策給予更多的重視，尤其是雙重外部性行為這樣的政策難點。當然重視并不等同于增大對雙重外部性行為的規(guī)制力度和范圍，而是說要時刻謹記其爭議性，在問題的處理上更加認真#65380;謹慎和科學。另一方面是在解決雙重外部性問題時要貫徹和諧理念。社會和諧就是社會各種要素和關(guān)系相互融洽的狀態(tài)。政府在雙重外部性政策的制定上，應(yīng)致力于將利益矛盾緩和與化解。負外部性固然是要采取措施予以消除的，但相關(guān)群體的正當利益也要有所保護，切不可簡單#65380;粗暴地以行政權(quán)力一禁了之。

2.重視政策問題的論證:雙重外部性政策的合法前提。政策問題的構(gòu)建與論證是公共政策過程的邏輯起點。[7]具體來說，如何界定政策問題以及將何種社會問題納入政策議程從最根本上決定了政策的合法性以及未來被認同的程度，進而決定了政策能否有效執(zhí)行#65380;政策目標能否實現(xiàn)。所以，考慮到雙重外部性行為的爭議性，在將事關(guān)此類行為的問題列入規(guī)制政策議程之前，一定要對問題的特征#65380;性質(zhì)#65380;實質(zhì)等內(nèi)容進行縝密的論證。論證的過程應(yīng)該是一個主體與客體#65380;專家與公眾等各方利益主體充分博弈的過程。專家和政府相關(guān)人員的優(yōu)勢是他們具備較多的專業(yè)知識和較強的分析預(yù)測能力，考慮問題也更有大局觀念。但是，理論與現(xiàn)實總是有差距的，漢代政論家王充的《論衡》中有這樣一句話:知屋漏者在宇下，知政失者在草野。好的決策一定要傾聽公眾的聲音，這也是科學決策#65380;保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的基本要求。

3.選擇合適的規(guī)制方式:雙重外部性政策的核心內(nèi)容。如果政府最終決定對某一雙重外部性問題實施規(guī)制，那么根據(jù)問題的不同特點選擇規(guī)制方式是政策制定中至關(guān)重要的。社會規(guī)制的方式主要有登記#65380;認證#65380;指定#65380;特許#65380;限制#65380;禁止等。“禁止”可以說是眾多規(guī)制方式中最嚴厲的一種，但它并不適用于解決所有問題，而且不必要的“禁止”常被批評為是惰政。制定雙重外部性政策的目標是趨利避害，所以應(yīng)以登記#65380;認證和限制等方式為主，盡量避免使用“禁止”的方式。例如在處理電動自行車問題時，完全可以通過限定行駛范圍#65380;在某一時間段內(nèi)辦理登記發(fā)牌之后永久停止發(fā)牌#65380;規(guī)定單雙牌號交錯上路#65380;加強檢查并沒收超標不合格車輛和無牌照車輛#65380;強制駕駛員參加資格考試#65380;強制佩戴頭盔等方式來最大限度地消除負外部性。盡管這些措施執(zhí)行起來需要更多的成本，但是它們更容易被公眾理解和接受，也更符合和諧社會理念。

4.制定利益補償機制:雙重外部性政策的輔助系統(tǒng)。根據(jù)亞當·斯密的經(jīng)濟人理論，如果被規(guī)制對象的某項正當利益被削減，那么只有在其他方面給予補償才會減弱其抵制情緒和行動。這里所說的利益補償是廣義的，包括對被規(guī)制對象的尊重#65380;關(guān)懷和經(jīng)濟補償?shù)取＠缦蚬娔托牡亟忉屨畬嵤┮?guī)制的原因;在政策制定過程中為各方提供表達利益訴求的機會，聽取他們對政策細節(jié)的意見;提供替代方案以幫助人們解決因?qū)嵤┮?guī)制帶來的不便;給予人們一定的經(jīng)濟補償來彌補規(guī)制政策造成的損失。試想，如果廣州市在“禁電”政策中承諾對市民的合格電動自行車予以有償回收，那么僅此一條就會使很多車主打消抵制的念頭，盡管他們可能仍然心有不甘。所以，在制定雙重外部性政策時應(yīng)當制定好利益補償機制，以保障雙重外部性政策的有效執(zhí)行。

參考文獻:

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[2]張金馬.公共政策分析:概念·過程·方法[M].北京:人民出版社，2004.

[3]李瑞昌.公共規(guī)制:利益分析與風險分析[A].毛壽龍.公共政策與政府治理[C]上海:上海人民出版社，2006.

[4]#65378;7]謝明.政策分析概論[M]北京:中國人民大學出版社，2004.

[5]何雪華.廣州下月起電動車上路罰50元[N].信息時報，2006-11-15.

[6]傅旭明.廣州電動車雖禁難止[N].中國經(jīng)濟時報，2007-06-20.

責任編輯杜福洲