農村地方政府債務問題及解決對策

[摘要]由于分稅制的實施等多種因素的影響，我國農村地方政府債務風險凸顯。地方財政改革及化解地方財政風險的途徑:合理確定地方政府的財權和事權;進一步完善財政轉移支付制度;優化地方稅體系;加大農村生活與服務設施的投入，使廣大農民享受到公共財政的陽光，構建農村公共財政體系;大力推行費改稅，降低行政成本，提高行政效率，部門收入變為地方公共收入;完善政府績效評價和監督體系，減輕地方政府財政支出壓力，化解地方財政風險。

[關鍵詞]農村;地方財政;風險;化解

[中圖分類號]F811.2[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)11-0037-02

由于分稅制的實施等多種因素的影響，我國農村地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。龐大的地方政府債務已嚴重影響了財政的運轉，成為影響和諧社會主義新農村建設有序發展的重要因素。

一#65380;農村地方政府財政現狀

我國1994年稅制改革后，地方政府很少有過財政盈余，赤字越來越大， 嚴重依賴中央政府稅收返還。在地方政府財政赤字逐年增大的同時，中央政府財政盈余卻在增加。地方政府靠中央政府財政補助(主要是稅收返還)，對于中央的補助，級別越低的政府越難得到。這就是為什么中國縣鄉財政困難的原因。地方政府沒有稅收立法權力，沒有發行公債的權力。不少貧困地區政府往往拖欠工資，靠東挪西借度日，沒有余力提供必要的地方性公共產品。這樣，老百姓就很難直接感受到納稅的好處。

我國城鄉公共產品和公共服務的供給機制是完全不一樣的。城市公共產品和公共服務的供給由國家或各級政府提供，如教育#65380;道路#65380;環境#65380;衛生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產品和服務。然而在農村，政府對公共產品的供給責任劃分不盡合理。除大型水利建設#65380;農村電網改造等以外，國家把地方建設的任務交給縣鄉政府，不再通過撥款加以支持。此外，中央政府把有些事權下放得過低，又沒有給予足夠的轉移支付，如基礎教育#65380;鄉村道路建設等本應是國家的事，應由中央財政來承擔其發展的資金需要，但由于城鄉分割的體制，最終由地方財政負擔。

中央稅與地方稅結構不合理，上級政府集中了過多的收入，預算內收入不能滿足基層政府的基本需要，國家不得不允許基層政府通過稅外收費籌集資金。原應由中央財政預算負擔的鄉村教育#65380;計劃生育#65380;優撫#65380;道路建設等公共事業，包括一些行政人員的工資現在也要靠自籌資金解決。這些都無疑大大加重了農村的財政負擔。

由于地方政府債務以財政“兜底”，使本來就步履維艱的地方財政雪上加霜，地方財政保證正常運轉都非常困難，更沒有能力投入公共設施和滿足群眾日益增長的對公共服務的需要。所以群眾對縣鄉財政的認同程度降低，稅收“取之于民，用之于民”的性質被一些人曲解為“取之于民，用之于官”，地方財政難以發揮其應有的公共財政職能。

政府債務的存在增加了地方財政運行的壓力，地方財政新增財力大部分用于償還部分債務，這導致地方政府要么無法執行中央和省出臺的一系列財政支出政策，要么舉債實施。這就造成惡性循環，使地方政府超負荷運轉。

二#65380;形成地方政府債務的原因

1.財政體制方面。在1994年實行分稅制改革后，財政的集中度大幅度提高。與此相比，中央政府與地方政府的事權劃分卻未能徹底進行。地方政府經濟建設投入增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力匱乏。而現行的轉移支付制度又不完善，中央對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要，加上財政金融體制不健全，導致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務增加。地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或間接地違規融資。

2.行政管理體制方面。現行的政府績效評價和監督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加上監督管理的缺位，也導致了政府債務增加。

3.經濟改革方面。由于有些經濟改革本身存在較大缺陷，不僅沒有產生應有的經濟效益，反而由地方政府承擔改革成本，導致政府債務增加。在我國經濟體制轉軌中，由于政府職能轉變滯后，政府對經濟#65380;社會微觀領域事務干預過多，產權不清，許多經濟社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

4.經濟建設方面?？h域經濟的經濟增長對我國經濟的發展具有重大意義。但中央政府對縣域經濟發展沒有給予相應的財力支持，而地方政府既要完成上級下達的經濟考核指標，還要通過發展經濟緩解地方財政支出的壓力，解決地方經濟改革和運行中存在的社會保障#65380;公共服務#65380;基礎設施#65380;投資環境方面的問題。因此，地方政府只能以舉債方式來解決這一問題。

三#65380;對策

1.合理確定地方政府的財權和事權。造成地方財政困難#65380;地方政府債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，在現有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府#65380;地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出。適當減少地方政府的行政層級，地方政府采取省——縣(縣級市)二級制。在地方政府財政級次減少之后，今后地方分稅制的建設應以縣級為重點完善的級次。鄉鎮政府管轄區域小，人口也不多，相對于縣級政府而言，具有更多的服務性質和輔助性質，重點放在維護社會秩序#65380;增進社會公益等方面。在縣與鄉的職能劃分中，尤其應突出縣級政府的管理職能。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結合新農村建設中的縣鄉綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進一步緩解基層困難，在切實體現財力與事權相匹配#65380;以事權定財力#65380;以責任定財力#65380;財力支出向基層傾斜原則的同時，切實加強和優化基層基本公共服務的財政保障。進而逐步形成全套的事權明細單，規范支出責任。

2.進一步完善財政轉移支付制度。中央政府給地方政府財政補助在世界上很普遍。例如美國州和地方政府近20%的收入來自聯邦政府，日本地方對中央政府的依賴更大。中國的收入差別主要表現在沿海和內陸省份之間#65380;城鄉之間#65380;城市高收入和低收入者之間。收入分配的差距增大，需要政府更多的轉移支付。按照經濟發展水平和財政收入情況，加大對農村地方政府的轉移支付力度。省以下財政轉移支付制度的設計，應在考慮本地實際情況的基礎上，必須與中央對地方的轉移支付制度設計相協調。要將轉移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來，將規范化的轉移支付制度建設當作財政管理的重要內容。轉移的程序#65380;方式#65380;數額應透明#65380;公開。

3.優化地方稅體系。從經濟效率上講，既然地方政府提供的公共產品多，就應該考慮在分稅體系中加大地方政府的稅收收入份額。重新構建中央稅體系和地方稅體系，中央稅系應以關稅#65380;消費稅為主體稅種，按照徹底的分稅制要求，共享稅應盡可能少。但是在我國這樣幅員廣闊#65380;地區經濟發達程度和產業結構差別如此之大的國家里，如果共享稅沒有一定的數量和收入規模，恐怕難以實現各個地區之間財力的合理分配。所以，應當保留適當數量的共享稅。從經濟穩定和收入再分配的角度，可以將增值稅#65380;所得稅和資源稅等稅種作為共享稅。新的地方稅體系主要包括營業稅#65380;城鄉維護建設稅#65380;城鎮房地產稅#65380;耕地占用稅#65380;車船使用稅#65380;印花稅#65380;環境保護稅#65380;遺產稅與贈與稅#65380;社會保障稅#65380;土地稅等稅種。開征物業稅(不動產稅)，將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過試點取得經驗，在清理整頓房地產收費的基礎上，合并房產稅和土地使用稅等稅種(包括外資企業房地產稅)，建立統一的物業稅，把其稅基放在不動產的保有環節?？傮w上應減少稅種，降低費率，減輕企業和個人負擔。優化地方稅收的同時，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于課征。

4.加大農村生活與服務設施的投入，使廣大農民享受到公共財政的陽光，構建農村公共財政體系。建立公共財政是一場深刻的革命，是對原有計劃體制下集權型財政脫胎換骨的改造，無論從深度還是從廣度上都超過任何一次財政改革。公共財政應向農村傾斜。應合理劃分農村義務教育的責任的分工，義務教育經費支出由中央承擔，經費的分配使用則由縣級政府統籌安排。農村的社會保障體系，應該主要包含農村最低生活保障制度#65380;農村醫療保險制度和農村社會養老保險制度這三項內容。屬于全國性的農村公共產品由中央政府承擔，屬于地方性的農村公共產品由地方政府承擔。依據這一原則，諸如環境保護#65380;農業基礎設施建設#65380;救災救濟#65380;優撫安置#65380;社會福利#65380;農村基礎教育#65380;基本醫療服務等項支出應由中央#65380;省級政府承擔，縣級政府負責管理，鄉鎮政府承擔具體事務?？h鄉政府作為基層政權，主要承擔本轄區范圍內的行政管理#65380;社會治安和本區域內小型基礎設施方面的支出責任。

5.大力推行費改稅，降低行政成本，提高行政效率，部門收入變為地方公共收入。費改稅的目的是防止強勢階層多占或獨占公共資源，費改稅應由法律法規規定。從事一項生產經營活動，只能設計一#65380;二種稅，做到簡單明了，簡便易行。這樣行政機關就不必再維持一大批收費人員，既大大減輕了行政收費機關的工作量，也減少了企業主協調的難度，使政府的行政成本和企業的商務成本都大為降低。把部門收入變為地方公共財政收入，權和利脫鉤。費改稅后，政府非稅收入只剩下國有資產的經營收入#65380;國有資源的有償使用收入(比如礦藏#65380;國土等)#65380;有準入限制的競爭性項目的招投標收入以及行政管理中的罰沒收入，這些都要成為各級地方財政的公共收入。

6.完善政府績效評價和監督體系，減輕地方政府財政支出壓力，化解地方財政風險。必須加快地方政府行政管理體制改革，淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，將地方政府的職能從經濟發展與經濟建設方面轉換到公共管理和公共服務上來。嚴格按照《預算法》辦事，強化財政預算的分配和監督職能，避免財政赤字。要加強負債管理，建立規范的使用#65380;審批制度，不斷提高資金使用效益。進一步精簡地方政府的行政機構數量，壓縮地方財政供養人員數量和比例，縮小地方財政的供養系數。通過精兵簡政，節約行政開支，完善公車使用制度和樓堂館所控制制度，大力減少政績和形象工程。建立問責制，對造成重大損失的必須問責，特別是領導干部決策失誤造成重大損失的必須追究責任。

責任編輯王安慶