破解住房、醫療、教育三大民生難題

[摘要]住房#65380;醫療#65380;教育已成為當前最突出的三大民生難題，被稱為“新三座大山”。解決這些民生難題，必須作出具有廣泛覆蓋性和相應濟弱性的制度安排。解決百姓住房問題，必須建立以租為主的住房保障制度;解決看病難#65380;看病貴問題，必須建立人人享有基本醫療保健的制度;為了讓所有的孩子都上得起學上好學，必須建立公平的教育制度。不僅需要制度安排，同時還必須明確責任，而責任又只有可以被監督和問責，才能真正落實。

[關鍵詞]民生;制度;住房;醫療;教育

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)11-0039-03

據有關部門的調查，住房#65380;醫療#65380;教育已成為當前最突出的三大民生難題，被稱之為“新三座大山”。民生問題不僅僅是社會管理問題也是制度問題，與一個國家和政府在一定時期的制度安排直接相關。要解決好住房#65380;醫療#65380;教育這些關涉民生的重大問題，單靠政府或社會作出幾件善舉，不能說于事無補，卻只能是一種局部效應和短期行為，難從根本上解決問題不說，而且往往是高成本低成效。只有加強以民生為取向的制度建設，作出合理的制度安排，才是解決這三大民生難題的治本之策。

一#65380;建立以租為主的住房保障制度，實現居者有其屋

我國在1998年頒布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，就曾明確要求各級政府應盡快建立起租售并舉的住房供應體系，而且這種租售并舉的供應體系不僅是針對低收入家庭的，也適用于高收入家庭。但許多城市這些年來所推行的卻是“只售不租”的改革取向，直到2006年末全國仍有145個城市尚未建立廉租房制度。不但新蓋的樓房只出售不出租，就是老百姓以往承租的舊房屋也得花錢買下，以至于目前我國城市居民擁有產權房的比例已經超過80%。即使是在發達國家，城市居民擁有私有房屋的也不過在60%左右，而我國城市居民的收入水平與發達國家相比相去甚遠，在這種狀況下推行只售不租的改革，迫使居民都去購買住房，勢必會導致房價的過快上漲，并使那些低收入群體愈加買不起房。

和諧社會應是和而不同#65380;多元并存的社會，“居者有其屋”也并非都要擁有“產權屋”，“不為所有但為所居”同樣是“居者有其屋”的實現方式。無論是從國際經驗出發，還是從中國的現實出發，像我們這樣一個人口眾多的大國都不能只走售房一條路。解決困難群體的住房問題，不僅可以采取限價商品房#65380;經濟適用房的方式讓他們買到房，更需要采取廉租房甚至是貼租房的方式讓他們住上房。社會主義初級階段的小康社會不是大同社會，那種企望讓所有的城市居民都買上歸自己所有的產權房的政策取向，既不現實也沒有必要。現在一些大城市里的“租賃族”為了生活得寬裕和瀟灑，也為了工作上能夠隨時跳槽和遷居，他們寧愿租房也不愿意背著債務包袱擁有一套歸自己所有的產權房，干嘛一定要讓人們都去買房住呢?而對于那些最低收入家庭來說，就連限價商品房#65380;經濟適用房也未必買得起，即使能夠買到手，也未必是盡善盡美的事情，因為這會加重他們日后還貸的經濟負擔，從而降低原本就較低的生活水平。這顯然不該是我們制度設計和政策制定的初衷。

只售不租的住房改革取向和以售為主的住房保障制度，不僅難以保證社會公平，人為地擴大房地產市場上的購房需求助推房價上漲，還勢必會進一步加大區域性金融風險。因為面對當前居高不下的房價，對于絕大多數城市居民來講，即使是限價商品房#65380;經濟適用房掏空腰包也買不起，只有選擇貸款，這樣購房風險就會轉嫁到銀行。目前31.8%的購房者月供占到月收入的50%以上，已超過國際上公認的住房消費風險警戒線。不僅居民買房需要銀行貸款，開發商建房更離不開銀行貸款，這其中隱含的金融風險便可想而知了。相反，如果在一個租售并舉的住房供應體系之中，出租房尤其是廉租房的增加本身就可以對房屋的售價起到抑制作用。所以，無論是從穩定房價防范金融風險，還是從解決困難群體的住房考慮，都不能只走售房一條路，必須建立起租售并舉的住房供應體系和以租為主的住房保障制度。

建立以租為主的住房保障制度，關鍵是要解決廉租房建設的資金來源。目前我國廉租房建設資金主要來自三部分:一是財政預算;二是住房公積金增值收益按規定提取部分;三是土地出讓凈收益提取部分。這三部分資金無論從資金性質還是從情理上來講，最應該用作廉租房建設的要算土地出讓凈收益部分了，而且其潛力也是最大的。但各地卻普遍將這部分資金用于廉租房建設的比例確定在5%以下，這種比例的設定缺乏根據。要解決廉租房建設資金來源，必須進一步提高土地出讓凈收益用于廉租房建設的比例。不僅要提高比例，而且還應當改變收繳和撥付方式，統一上繳中央政府，再由中央政府向下撥付。這樣不僅能夠有效保證廉租房建設資金來源，也可以在相當程度上抑制地方政府熱衷于地產開發的內在沖動。

在解決好資金來源的同時，為了加快以租為主的住房保障制度建設，還需要做好四個方面的工作:一是強化政府的住房保障職能，明確政府在住房保障體系中的主體地位，確立由有關部門負責的住房保障的責任制度和廉租房建設的目標管理，并建立統一的住房保障領導機構，專司保障性住房的建設和分配管理。二是合理確定廉租房保障標準，以滿足最低收入家庭基本居住需求為目標，一方面依據統計部門公布的收入線標準，另一方面結合各地市場的租金水平，確定和適時調整相應標準。三是完善廉租房管理，在建立嚴格的申請#65380;審批和退出制度的同時，要建立健全住房保障對象檔案，對廉租房和貼租房保障對象進行動態管理。四是逐步擴大廉租房覆蓋面，創造條件逐步將那些既無力購買限價商品房#65380;經濟適用住房，又不符合目前廉租房制度保障條件的“夾心階層”家庭，以及進城務工的農民工納入廉租房保障范圍，讓以租為主的住房保障制度惠及更多困難群體。

二#65380;建立人人享有的基本醫療保健制度，讓看病不再是普通百姓的奢望

建國以后，我國的衛生事業曾取得過令世人嘆服的輝煌，被世界衛生組織譽為發展中國家的典范，贊譽中國只用了世界1%的衛生資源，解決了22%世界人口的衛生保健問題。可是在經歷了近十年的醫療改革后，看病卻成了許多百姓的奢望，就連衛生部的官員也坦言，農村約有一半農民看不起病，中西部地區更有60%-80%的人看不起病。2005年9月國研中心的葛延風就曾提出“醫改基本不成功”，此后哈爾濱的天價醫藥費讓人們對看病難#65380;看病貴的感受達到了極點，“欣佛”事件又讓人們對醫藥失去了起碼的安全感，某些城市醫務工作者戴鋼盔上崗更讓人們對醫患關系的緊張感到震驚。面對醫療領域這些從未有過的混亂現象，需要決策層盡快拿出解決問題的思路和辦法，否則不僅傷害民生#65380;破壞和諧，醫療自身也不會有健康發展。

2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，“建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，為群眾提供安全#65380;有效#65380;方便#65380;價廉的公共衛生和基本醫療服務。”從而為解決看病難#65380;看病貴以及醫療衛生領域的種種問題指明了方向，也再一次明確了醫療體制改革的目標是建立“人人享有基本醫療保健”的基本制度，說到底還是要從制度建設上來解決老百姓看病這一民生難題。《決定》同時還強調“強化政府責任，嚴格監督管理”，說明這一制度的組織實施者應當是各級政府，是由各級政府組織向全體居民提供公共衛生服務和提供基本醫療服務的健康保障制度。

但是這一制度的實現路徑卻面臨著兩種選擇:是采取政府直接負責提供醫療服務的“國家衛生服務體系”，還是借鑒第三方購買服務的“社會醫療保險制”?所謂“國家衛生服務體系”，是指加大政府投入，健全公立醫院補償機制，使公立醫院充分體現公益性質。簡而言之，就是看病治病花費的大頭由財政出，并由政府的公立醫院提供醫療服務。其實，我國醫改前的衛生醫療體制就屬于這種模式，其服務質量之差#65380;醫療效率之低下，我們早有領教，也正因為如此，才有了1997年《中共中央#65380;國務院關于衛生改革與發展的決定》的出臺。面對今天出現的看病難#65380;看病貴，再倒退回舊體制上去，那么原有的弊端無疑又會重現，這顯然不是出路。

所謂“社會醫療保險制”，則是指政府在籌資和服務購買上發揮主導作用，但在服務的提供上則應更多地發揮市場的靈活性和主動性。從理論上說，這種制度模式既可以解決醫療費用的籌資問題，又因其以第三方購買醫療服務還可以解決效率問題。實際上，1998年底出臺的《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，就已經表明我國當時醫療改革的路徑就是社會醫療保險制，而且隨后還出臺了一系列文件，確定要同步推進城鎮職工基本醫療保險制度#65380;醫療機構和藥品生產流通體制三項改革，即通過“三改并舉”來構建醫療保障體系。但為什么這一路徑的改革卻被認為是“基本不成功”呢?這其中固然有許多原因，而政府放棄了應當承擔的責任則是首要原因。

當今世界上無論采取哪種醫療保障制度模式，政府都是投資和籌資的主體，世界各國都把衛生投入列為國家財政支出的重要科目。發達國家用于醫藥衛生的開支占GDP的10%以上，發展中國家的巴西為7.9%，印度為6.1%，贊比亞為5.9%，而我國僅為2.7%。而且我國政府的衛生投入在整個衛生醫藥支出中所占比例還呈逐年減少態勢，1985年政府預算衛生支出占衛生總費用的38.5%，1995年為17.97%，2000年醫改以后只有15%。由于政府投入的不足，醫療機構又不能一味地去做賠錢的服務，醫療改革必然走向過度市場化的道路，醫療服務也就同收費畫等號了。1985年老百姓自掏腰包的醫藥費支出為28.46%，1995年上升為46.40%，2000年以后竟接近60%。這也就難怪會有越來越多的人看不起病，甚至有人對這種社會醫療保險制度的改革不認可。

實踐證明，像我國這樣的發展中國家而且收入差距又呈擴大趨勢，沒有政府的投入作為支撐是很難建立起社會醫療保險制度的，更不可能實現“人人享有基本醫療保健”的目標。不錯，在一個由政府作為主要責任人的社會醫療保險制度中，政府可以通過社會保險的途徑來籌集資金，即凡是有支付能力的人都必須交納醫保費，這不僅僅是因為單憑政府目前的財力還不足以承擔起國人的全部醫療費用，同時也是為的克服舊的“國家衛生服務體系”的弊端。但是必須看到，目前仍有相當部分的農民以及城市貧困人口，他們根本就交不起保費，或者只能交付部分保費。只有通過政府來為其投入，才可能讓這些因為沒有支付能力而長期徘徊在社會醫療保險大門之外的人也能參保，而且也只有人人都能參保，才能做到人人享有基本醫療保健。

由于我國城市化水平低#65380;居民收入差距大#65380;農業人口和非正規就業人口多，決定了在現階段還難以建立起全國統一的#65380;城鄉一體化的人人享有基本醫療保健制度，只能根據城鄉實際情況和不同人群的收入情況，建立不同形式的混合型醫療保險制度。目前已經啟動的以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險制度，以及新型農村合作醫療制度，應視為我國建立人人享有基本醫療保健制度的階段性制度安排。與之相配套的還需要進一步整合好城鄉醫療衛生資源，完善相應的醫藥購銷制度#65380;醫療機構管理制度，為最終搭建起全國統一和更趨完善的人人享有基本醫療保健制度，建立外部環境和管理基礎。

三#65380;建立公平的教育制度，讓所有的孩子都上得起學上好學

教育公平的意義在于賦予社會中每個人以起點的公平#65380;機會的公平，具體到每個人來說，則意味著通過接受教育來成就其未來事業，甚至是改變其人生命運。保證教育公平必須增加政府對教育的投入，實踐證明政府對于教育的投入越多，就越是有利于實現教育公平。目前世界各國的平均教育支出占GDP的比例已在7%左右，發達國家甚至高達9%左右，而我國2002-2006年，國家財政性教育經費占GDP的比例分別是3.41%#65380;3.28%#65380;2.79%#65380;2.82%#65380;3.41%，始終沒能取得根本性突破。由于國家財政對教育的投資嚴重不足，所以長期以來包括義務教育的費用許多還是由家庭來承擔的，從而導致那些貧困家庭的子女因無力承擔這筆費用而失去受教育的機會。

實現教育公平需要制度作保證，而在所有的制度建設中財政投入制度又是一項最根本的制度。從中央到省#65380;市#65380;縣各級政府都必須完善以政府投入為主的義務教育經費保障制度，按照標準足額落實義務教育生公用經費，確保農村中小學教職工工資按時足額發放，并將中小學校舍維護#65380;改造和建設納入事業發展的財政預算。為保證教育投入逐年增加，各級財政一般預算收入超收所形成的可用財力，應當按年初預算同比例用于教育，從而實現一般預算教育經費撥款的增長高于財政經常性收入的增長。為了確保“十一五”期間財政性教育經費占GDP的比例達到4%的計劃目標，不僅要將教育投入占GDP以及地方財政收入的比重納入各級政府工作的約束性指標，同時還必須使其成為考核政府政績的重要依據，對于那些公然“分解”和“漠視”教育政策的政府和個人，除了要用制度來強制履行外，還應采取引咎辭職或者免職的措施。

為了推進教育公平，目前世界各國普遍推行了義務教育制度。義務教育制度之所以受到推崇，就在于它最能體現現代教育的公平性，這種公平性不僅體現在它的強制性上，更在于它的無償性和無差別性，即國家不僅強制每個適齡兒童必須接受教育，同時又要無償地為他們提供免費的和均衡化的教育，這才是真正意義上的義務教育。為了實現義務教育的無償性，義務教育投入應由政府負全責，這也是目前世界各國的普遍做法，只有這樣才能使那些貧困家庭的孩子不至于因為拿不起學費而失學。2000年我國已經基本普及了九年義務教育，2005-2006年又建立了農村義務教育公用經費的保障制度，實現了從“人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的轉變。但是，基本建設經費的供給和保障機制的完善仍然是有待探索的課題。為了充分體現義務教育的無差別性，還需要建立教育資源的均衡配置制度。均衡教育資源配置是政府的主要責任，政府在進行教育資源分配時，必須做到客觀公正，在同一級政府管理的公立學校中，應當讓每個學生獲得相同的教育資源。為保證財政投資的公平分配，應建立從中央到省#65380;市#65380;縣的四級公共教育經費撥款委員會，負責審核#65380;批準#65380;監督由財政撥付的教育經費的使用。

在義務教育階段需要建立教育資源的均衡配置制度，而在非義務教育階段則必須建立優質教育資源的公平配置制度。我國教育資源分布原本就不合理，高等教育資源分布尤其不合理，重點高校多數集中在沿海發達省市。而目前實行的高考招生分省定額#65380;劃線錄取和重點大學的錄取名額向所在地傾斜的制度，又大大加劇了發達地區與欠發達地區之間原已存在的教育不公平。實現非義務教育尤其是高等教育的優質資源公平配置，必須革除這種不公平的招生名額分配制度，建立按照各地考生比例和適度向欠發達地區傾斜的招生名額分配制度。為了保證那些貧困學生能夠接受職業教育#65380;上得起大學，完成非義務教育階段的學業，國家還必須建立健全教育資助制度，不僅要加大助學投入，還必須明確助學政策導向，設計和構建好助學制度體系。

制度是社會和諧的根本保證，也是民生和諧的重要基礎。要從全局上解決好民生問題，尤其是解決好住房#65380;醫療#65380;教育這些關涉民生的重大問題，并形成民生和諧的長效機制，必須加快制度的建設與創新。由于關涉民生的制度安排要解決的是廣大民眾的生存問題，這就決定了它在設計上不但要具有廣泛的覆蓋性，同時還要具有相應的濟弱性，即對于那些弱勢群體應由政府和社會給予必要的幫助，從而保證他們能夠得以體面地生存。按照這樣一種思路建立和完善相關制度的同時，還要建立起相應的責任制度和監督機制。如果沒有問責制度和監督機制加以約束，即使再好的制度安排也會流于形式。所以，解決民生問題不僅需要以民生為取向的制度安排，同時又需要明確責任，而責任又只有可以被監督和問責，才能真正落實。

責任編輯侯琦