美國再謀對華“新政”

在中國經濟不斷發展不斷取得成就的背景下， 美國商務部也認識到應該對非市場經濟國家反傾銷調查程序的某些過時的地方進行修改，但美國國內的意見卻并不統一。

自2007年3月美國在對華銅版紙反傾銷反補貼案補貼初裁中認定“反補貼法可以適用于當今中國”來，美國頻繁對華提起反傾銷反補貼調查。在2007年5月至2007年6月之間，美國國內產業、產業聯盟、協會等共對華提起5項調查，除鋼釘案為反傾銷調查外，焊接碳鋼管案、薄壁矩形管案、編織袋案均為反傾銷反補貼調查。與此同時，美國商務部（DOC）也意識到為了與當今中國的經濟發展特征相適用，應對其現行的非市場經濟國家反傾銷政策和實踐的某些方面進行修改。繼2007年3月21日，DOC發布公告就改變反傾銷調查中關于非市場經濟國家替代國的選擇和單獨稅率程序向公眾征詢意見之后，2007年5月25日，DOC再次發布公告，就市場經濟導向企業（Market Oriented Enterprise，MOE）測試法向公眾征詢意見。

擬修改的反傾銷調查程序

在針對非市場經濟國家的反傾銷調查中， DOC通常會采用非市場經濟國家生產商的生產要素與某個市場經濟國家（即替代國）的價格來計算正常價值。《美國法典》第1677b節（c）非市場經濟國家（1）一般規定：“如果（A）涉案產品從非市場經濟國家出口，并且（B）管理當局發現現有資料不允許根據本節（a）確定涉案產品的正常價值，管理當局應當基于生產該產品的生產要素的價值，增加一般費用、利潤和集裝箱、覆蓋物和其他費用的數額，確定涉案產品的正常價值。除（2）規定外，生產要素的估價，應基于市場經濟國家或管理當局視為合適的國家中這些要素的價值的現有最佳資料。”第1677b節（c）非市場經濟國家（4）生產要素的估價規定：“管理當局在根據（1）估價生產要素時，應盡可能地利用一個或多個市場經濟國家的生產要素的價格或成本，該市場經濟國家（A）與非市場經濟國家有可比的經濟發展水平，并且（B）是可比產品的主要生產者。”在過去所有的針對中國的反傾銷調查中，DOC發現第1677b節（c）（1）中規定的（A）和（B）兩個條件都能得到滿足，因此就根據中國企業涉案產品的生產要素與替代國價格來計算正常價值。

DOC現行的市場經濟導向產業（Market Oriented Industry，MOI）測試方法是運用產業測試來確定《美國法典》第1677b節（c）（1）中規定的條件（B）得不到滿足，即管理當局發現現有資料允許根據本節（a）確定涉案產品的正常價值。如果經確定來自非市場經濟國家的進口產品所屬的經濟部門是MOI時，DOC就可以采用市場經濟方法來確定該進口產品的正常價值，此時也就排除了生產要素方法的適用。根據MOI，受調查的非市場經濟國家產業要被認定為市場導向，必須符合三個條件：（1）在確定受調查產品價格或生產時不存在政府干預；（2）整個產業而非受調查生產商“被定性為私人所有或集體所有”；（3）受調查產品的所有重要投入或占受調查產品總價值主要部分的投入必須是由市場決定的價格，由政府確定價格的僅占受調查產品全部價值的可忽略部分。由于標準較高，迄今為止，中國還沒有哪個產業被認定為市場導向產業。

目前，美國雖然不承認中國為市場經濟國家，但卻認為當今中國的經濟特征與傳統蘇聯模式的非市場經濟國家的特征截然不同。而中國的經濟發展特征促使DOC對其15年前制定的MOI測試法進行修改。于是，DOC于2007年5月25日發布公告，就市場經濟導向企業測試法向公眾征詢意見：（1）在針對中國的反傾銷調查中，DOC是否應該認定單個企業為MOE；（2）單個企業在什么情況下可以被認定為MOE；（3）認定單個企業為MOE會如何影響反傾銷稅率的計算。公眾可以在DOC公告發布之日起30日內提交評論意見。

各方評論

在規定的截止日期前，中國商務部進出口公平貿易局、中國幾大商會、寶鋼、中國律師事務所、美國公司、協會、聯盟等各方共提交了39份評論。

中國政府、商會、企業和律師事務所的評論

中國商務部進出口公平貿易局提交了評論，認為：（1）美國應該承認中國為市場經濟國家，中國20多年的經濟改革已經在中國國內成功建立起了市場機制。（2）盡管目前美國就MOE問題向公眾征詢意見似乎是在承認中國向市場經濟方向邁進方面有所進步，但實際上這只是形式上的、是為對華征收反補貼稅尋找正當性借口，并不能解決美國目前對華歧視的政策。（3）如果美國堅持將中國認定為非市場經濟國家，那它至少應該將中國所有的產業認定為MOI，并且讓原告舉證證明某個產業或某個公司不是市場導向型的。（4）在考慮給予中國企業MOE待遇時，美國應首先擯棄“中國企業都由政府控制”的假設，所有的中國企業都應自動獲得MOE待遇，應由原告舉證證明某個企業不是MOE。（5）由于中國企業都有權獲得MOE，所以應該取消針對中國的具有歧視性的單獨稅率政策，針對其他市場經濟國家的政策同樣應適用于中國企業。

中國幾大商會也提交了與公平貿易局相類似的評論。中國五礦化工進出口商會（CCCMC）提交了長達41頁的評論，認為當今中國經濟已不再是中央計劃經濟，這一點DOC在對華銅版紙反傾銷反補貼案中已經認識到并積極推進對華適用反補貼法，因此DOC有足夠的理由不再將中國視為非市場經濟國家。在針對中國的反傾銷調查中，DOC應擯棄“中國企業都由政府控制”的假設，給予中國企業MOE地位。如果原告提出證據證明某項投入的價格是扭曲的并且DOC接受了原告的證據，DOC應根據對該價格進行調整；如果不能調整，DOC應適用替代國價格，不過與原來的價格相比，替代國價格不應更加扭曲。即使存在扭曲，DOC仍應給予中國企業MOE待遇。中國輕工工藝品進出口商會（CCCLA）希望DOC不僅能給予中國單個企業市場經濟待遇，而且也能給予中國輕工產業市場待遇甚至承認中國為市場經濟國家。中國食品土畜進出口商會建議DOC認定中國所有企業為MOE，由原告舉證證明某個企業不是MOE。中國機電產品進出口商會（CCCME）認為DOC應認定中國企業尤其是中國機電企業是按照市場體系運作的。

寶鋼提交評論認為：（1）DOC應在適當條件下給予中國單個企業市場經濟待遇；（2）單獨稅率測試分析可用來決定企業是否是MOE，如果企業能從事實上和法律上證明自己的生產和出口活動不受政府控制即可獲得MOE；（3）如果某一企業被認定為MOE，DOC應依據該企業的價格和成本計算傾銷幅度，除非其價格和成本被證明是扭曲的；（4）如果DOC發現某一價格和成本不是以市場為基礎的，即可依據替代國方法計算該投入的價值。

北京世澤律師事務所和北京思峰律師事務所提交的評論也大同小異。前者認為DOC應承認中國為市場經濟國家或給予中國MOI待遇；如果有人反對，則應提供相應的證據予以證明。后者認為在針對中國的反傾銷調查中：（1）DOC應認定單個企業為MOE。（2）認定MOE的標準：a)對于涉案產品，在價格制定和生產數量上不存在任何政府干預；b)企業的股權結構中有私人或外國成分；c)企業按照市場決定的價格購買主要投入；d)企業有一套按照公認會計原則獨立審計的、清晰的財會帳簿。（3）當企業的內銷價格和成本符合一定的條件時即可用于計算正常價值，否則DOC將用第三國的銷售計算正常價值；如果沒有合適的第三國銷售，DOC應用推定價值法計算正常價值，不過該正常價值需用該MOE企業的成本、銷售、一般和管理費用（SGA）和利潤計算得出。如果企業獲得MOE，則DOC不應再用生產要素法計算該企業的正常價值。如果企業未獲得MOE，在用生產要素法計算正常價值時，如果企業的原材料價格是由市場決定的，即使該材料是以人民幣購買的，DOC也應使用該原材料的價格而非替代國價格；如果該公司的財務報告與公認的會計原則一致，DOC應使用該公司的SGA來計算正常價值。此外，DOC應將MOE企業的正常價值用作未獲得MOE但通過單獨稅率測試企業的正常價值，因為它比替代國的替代價格更合適。時代九和律師事務所也提交了相類似的評論。

香港紡織業聯會贊成DOC修改反傾銷程序以更好地反映現代非市場經濟的經濟實質：（1）在針對中國和越南的反傾銷調查中，DOC應認定單個企業為MOE。（2）認定MOE的標準:a)企業根據市場信號而非政府干預決定價格、產量、銷售和投資；b)企業有一套按照國際會計準則獨立審計的、清晰的財會帳簿；c)企業遵守正規的計提折舊和財務支付體系；d)企業有能力設定員工工資標準，自由聘用和解聘員工。（2）DOC應用MOE的實際價格和成本來計算傾銷幅度，除非現有信息不允許依據實際價格和成本來計算正常價值，才能使用替代國價格。對于未獲得MOE的，DOC仍應對其適用單獨稅率測試。如果企業獲得MOE，那么在以后的調查中都應認定其為MOE，只要其提交了與DOC已掌握信息不相沖突的證明。

美國公司、聯盟和協會等的評論

Nucor公司提交評論認為DOC無權給予單個中國企業市場經濟待遇，因為這是對美國貿易救濟法的重大修改，只有國會才有權作出如此修改。而且，給予單個中國企業市場經濟待遇將會嚴重削弱美國貿易救濟法的作用、給美國企業和工人造成損害。美國鋼鐵公司、AK鋼鐵公司、FMC公司等也提交了相類似的評論，認為DOC不應給予單個中國企業市場經濟待遇。

General Motor公司（“GM”）提交評論贊成DOC運用反傾銷和反補貼法保護美國公司免受國外不公平競爭的損害，但GM也認為濫用貿易保護措施是不對的，所以運用貿易保護措施須公平恰當。在反傾銷和反補貼調查案中，相同國家的相同產業應得到相同的對待。如果DOC認為應對中國和其他非市場經濟國家適用反補貼法，那么在針對這些國家的反傾銷調查中，DOC應對其適用針對市場經濟國家的調查方法。美國國內生產商Standard家具生產公司以及進口商RiversEdge家具公司等提交了評論認為：（1）美國現行的反傾銷調查程序不公平地并且人為地提高了傾銷幅度。（2）中國的經濟發展促使DOC對其MOI測試進行修改。（3）DOC應給予單個中國企業MOE待遇。認定MOE的標準：a) 企業自主決定生產；b) 企業根據技能和能力自由聘用員工；c)企業能自主作出投資決定；d) 政府起推動作用而非決策作用；e)企業自主購買貨物和服務。如果DOC認定中國企業是按市場機制運作的，則應運用市場經濟方法計算該企業的傾銷幅度。JCPenny公司也認為DOC應給予單個中國企業市場經濟待遇。

美國勞工聯盟（USW）提交了28頁的評論認為DOC不應給予單個中國企業MOE待遇，因為這樣會嚴重削弱美國貿易救濟法的效力。美國學生用紙供應商協會及其會員Mead-Westvaco公司、Top Flight公司和Norcom公司；美國家具制造商合法貿易委員和John Maneely公司、New Page公司等；美國貿易法支持委員會（Committee to Support U.S. Trade Laws）；Fair Beam Imports委員會及其會員；鋼筋貿易行動聯盟及其成員；國家紡織團體委員會（National Council of Textile Organizations）等也提交了相類似的評論，認為DOC不應給予單個中國企業市場經濟待遇。

美國紡織品進口商協會提交了與香港紡織業聯會相似的評論，認為：（1）DOC應給予單個中國企業和越南企業MOE地位。（2）MOE標準：a)企業根據市場信號而非政府干預決定價格、產量、銷售和投資；b)企業有一套按照國際會計準則獨立審計的、清晰的財會帳簿；c)企業遵守正規的計提折舊和財務支付體系；d)企業有能力設定員工工資標準，自由聘用和解聘員工。（3）DOC應根據MOE企業的實際價格和成本而非替代國價格計算、調整該企業的反傾銷稅率。（4）對于非市場經濟國家未獲得MOE的企業，仍應對其適用單獨稅率測試。美國消費產業貿易行動聯盟認為：（1）如果DOC同時對某一非市場經濟國家相同的進口產品適用反補貼法，就應在針對該國的反傾銷調查程序中適用市場經濟調查方法。只有這樣，美國才能不違背其WTO義務并給美國國內的進口商和購買者創造公平的貿易環境。（2）DOC應修改其現行的MOI測試法，將MOI測試局限于強制調查企業和尋求單獨稅率的企業，根據強制調查企業和尋求單獨稅率企業的問卷答復來決定某個產業是否是按照MOI三個條件運作的。如果DOC確定MOI三個條件得到滿足，就應對強制調查企業適用市場經濟反傾銷調查程序。

美國Stewart Stewart律師事務所提交評論認為DOC不應給予中國企業MOE待遇。

筆者點評

從實踐來看，由于迄今為止沒有任何非市場經濟國家申請到MOI待遇，所以DOC從20世紀90年代開始采用的MOI測試法只是一個具有華麗形式卻無任何實際效用的擺設。事實上，在美國對華反傾銷調查中，大多數中國應訴企業早已對MOI測試法喪失了信心。在中國經濟不斷發展不斷取得成就的背景下， DOC也認識到應該對非市場經濟國家反傾銷調查程序的某些過時的地方進行修改。于是，DOC發布公告就是否給予中國單個企業市場經濟待遇問題向公眾征詢意見，并由此引發了各方激烈的討論。中國政府、企業、商會和律師事務所紛紛提交評論發表看法，希望DOC能在針對中國的調查中給予單個中國企業市場經濟待遇，進而在對華反傾銷調查中擯棄一貫采用的生產要素法計算正常價值的做法而直接采用市場導向企業的實際價格和成本計算其傾銷幅度。而美國各公司、協會、聯盟等提交的評論看法不一，有的希望DOC認定單個中國企業為MOE，有的則認為DOC不應給予單個中國企業市場經濟待遇。一般來說，美國消費者或進口商持前種態度，因為它們希望從中國的廉價進口產品中受益；而美國國內生產商則持后種態度，因為中國價廉物美的產品在美國市場極具競爭力、對其構成了威脅。而DOC究竟是否會采用MOE測試法？最終將如何設定該項制度？該項制度運行效果如何？是對包括中國在內的非市場經濟國家企業更加有利還是與MOI一樣最終淪為擺設？我們拭目以待。

（作者單位：高朋律師事務所）