反補貼：美國貿易政策的主攻方向

美國的動機不僅是希望轉移在農業問題上受到的壓力，制造在多哈談判中討價還價的籌碼；更主要的還是立足長遠，爭取逐步將對工業補貼的規范納入多邊規則范疇，率先制訂有利于自己的關于工業補貼的貿易規則，為其貿易利益服務。

7月初，美國貿易代表辦公室向世貿組織提交了一份文件，建議后者擴大貿易補貼的外延，并明令禁止部分扭曲正常貿易的非法補貼。美國貿易代表施瓦布還明確對媒體表示，“去年圍繞多哈的焦點在于歐美之間在農業問題上的糾葛，但現在談判所面臨的障礙，已越來越多地從農業問題轉移到其他市場準入問題上，特別是發展中國家的工業關稅”。施瓦布并明確指出，“印度、巴西和中國等快速增長的發展中國家更需要采取行動削減旨在保護其國內工業出口商的關稅”。

施瓦布：工業補貼問題才是多哈回合談判的主要障礙

“現在是采取下一步舉措、在WTO框架下引入更為嚴厲的規則，限制工業補貼的適用的時候了。”在提交給世貿組織的文件中，施瓦布表示，“在一個日益全球化的經濟體系中，外國政府的補貼造成了明顯的不公平貿易競爭。”她聲稱，美國希望WTO明令禁止的工業補貼項目包括鋼鐵和半導體等，并稱對這類補貼的嚴格限制將有助消除“我們許多貿易伙伴”存在的導致不公平競爭的貿易扭曲措施。

美國此舉的意圖是不言而喻的，即試圖將工業補貼納入多邊規則框架下，進一步維護美國的貿易利益。人們不會忘記，早在今年2月，美國就以中國在鋼鐵、木材產品及IT等行業存在所謂貿易補貼為由，向世貿組織提出申訴。此次美方提交世貿組織提案的主要內容，是要求禁止五種類型的具體工業補貼：一是對相關企業營運虧損的補償；二是政府豁免相關企業的債務；三是向“不具備信用資質的”企業提供貸款；四是對“不值得投資的”企業進行股權投資；五是其他非商業目的的融資。

《華爾街日報》于7月4日刊文指出，由于世貿組織關鍵成員在農業補貼等問題上仍存在較大分歧，為說服國內輿論，美政府只能以發展中國家在工業補貼和關稅問題上的讓步為條件，換取自身在關鍵的農業和農產品問題上的妥協。文章稱，當前WTO框架下的農業補貼的政策相對明確，成員國為支持本國農業發展的適度補貼是允許的。相比之下，對工業品補貼的表述則比較含糊，除了禁止直接的出口補貼之外，規則對其他類型的補貼如科研支持等沒有明確界定。

從這篇文章可以看出，美國的動機不僅是希望轉移在農業問題上受到的壓力，制造在多哈談判中討價還價的籌碼；更主要的還是立足長遠，爭取逐步將對工業補貼的規范納入多邊規則范疇，率先制訂有利于自己的關于工業補貼的貿易規則，為其貿易利益服務。

追溯：關于補貼與反補貼的實踐和世貿組織規則

反觀國際貿易救濟實踐，發達國家原則上是排除對所謂“非市場經濟國家”的出口產品適用反補貼的貿易救濟措施的。但2004年4月，加拿大率先打破了這個慣例，成為第一個正式對中國提起反補貼的國家。2005年，美國國會一改既定原則，提議修訂相關立法，矛頭直指非市場經濟國家的出口產品。2005年7月，《美國貿易權利執行法案》獲得通過。從此，反補貼法擴大適用至中國等“非市場經濟國家”第一次被成文法認可。2006年11月1日，美國國際貿易委員會接受美國新篇章公司申請，開始對中國等出口的無鍍層薄紙進行反補貼調查。這是近20年來美國對中國提起的首次反補貼調查。

補貼措施從本質上講，是一種降低國內生產商和出口商成本、提高市場競爭力的政府措施，會造成貿易的扭曲，因此歷來為出口國所用、也為進口國所反對。但是，補貼又是世界貿易組織談判最棘手的問題之一。烏拉圭回合經過漫長的馬拉松式的艱苦談判，終于達成了《補貼與反補貼措施協議》，明確規定補貼是一種促進出口限制進口的國際貿易手段。WTO成員可以在一定條件下維持或授予特定種類的補貼，但是出口補貼和進口替代補貼應嚴厲禁止。此外，協議還規定，WTO成員有權采取反補貼的貿易救濟措施，以抵消接受了補貼的進口產品所增強的競爭力。具體地，《協議》規定，只有經過調查證明存在補貼及損害事實，并且補貼與損害事實之間存在因果關系時，進口國方有權決定對享受補貼的進口產品采取反補貼措施。如決定征收反補貼稅，應當遵循最低征稅原則。此外，反補貼措施還有延伸和擴展，即反規避措施，是指針對規避反補貼行為而采取的反補貼措施，也是WTO許可的、以消除價格歧視、保護國內產業合理利益為目的的法律手段。

因此，不難看出，WTO協定中關于補貼和反補貼的規則，其重點是統一、協調WTO成員國內貿易救濟法和貿易救濟的具體行政行為；至于如何具體落實，尚待各個WTO成員的國內法。

美國對華反補貼“公平適當”么？

而反觀美國對華實施反補貼調查，其在實體和程序兩方面都并不符合以《補貼和反補貼措施協議》為主干的WTO規則的精神。

且不說根據WTO規則，WTO成員可以根據實際情況放棄行使這種貿易救濟的權利，或者選擇不對某些類型的國家適用WTO規則賦予的反補貼之權利。更重要的是，美國對中國這樣的發展中國家實行反補貼和反傾銷“雙重歧視”，實際上是違反了公平貿易原則、違反了WTO規則的實質精神。

在反補貼領域，美國最早的立法是1897年通過的反補貼法。1995年，美國對反補貼法中有關補貼和反補貼措施的規定作了修改，增加了對“可忽略的進口”等問題的新規定，并通過日落條款來決定是否在5年之后撤回征收反補貼稅的命令。2005年7月，美制定并通過了《美國貿易權利執行法案》，將反補貼法適用到非市場經濟體的進口產品。總體而言，美國所有涉及反補貼的國內法的總體精神是鮮明、一貫的：即禁止其它國家對本國的工業和企業進行非法補貼，幫助它們在國際市場上獲得不公平的競爭優勢。一旦發現哪個國家有補貼行為，就可以對這個國家的產品施加反補貼稅。

當然，美國作為WTO成員，完全可以依據WTO規則和國內立法的實體標準和程序規則，應國內產業或其代表的申請或者在特殊情況下依職權主動實施反補貼調查。但是，美國在并無外部壓力的情況下，選擇對中國等所謂“非市場經濟國家”成員產品實施反補貼規則，其背后的誘因卻是深刻、復雜的。

美國2005《美國貿易權利執行法案》的主要內容是，授權美國反補貼法適用于來自非市場經濟體的進口產品。該法案出臺的背景，正是中國近年來在WTO多邊貿易體制下，享受到WTO成員應有的市場準入機會，有關國際貿易統計數據增勢迅猛；對美貿易順差有急劇拉大之勢，人民幣升值亦未能夠緩解美國的憂慮。

美國一直視中國為非市場經濟體，不認可中國任何企業為市場經濟導向的企業，是故，美國對中國頻繁啟動反傾銷措施、保障措施和特殊保障措施調查程序，對華輸美產品實施不公平的損害評估和認定規則。但是，這些措施的適用有其固有的局限，對中國產品的“殺傷力”遠遠達不到期望的結果。于是，美國產業界和政府主管部門在貿易保護主義的思維定勢下，越來越感覺到必須用盡一切可能的手段保護國內產業免遭所謂中國制造產品的“損害”。因此，美國一反常態，執意通過《美國貿易權利執行法案》，將反補貼措施適用到包括中國在內的所謂非市場經濟體也就不足為奇了。姑且不論，美國如此適用法律于一個發展中國家成員是否符合WTO倡導的公平貿易原則，單就美國出臺該法案的針對性，就可看出其不言自明的不公平性。

美國無視WTO的公平貿易精神，濫用反補貼措施，構成了國際貿易救濟中最不公平的實踐

反觀WTO《補貼與反補貼措施協議》，它要求成員方不得將反補貼措施當作貿易報復或貿易保護的手段，而只能用以彌補其他成員方的補貼行為給自己所帶來的實際損害。它并特別要求各成員“對于補貼進口威脅造成損害的情況，實施反補貼措施的考慮和決定應特別慎重”。這些強調反補貼措施補償功能的法律規定，蘊含了強調公平和實質正義的精神。

此外，《補貼與反補貼措施協議》還特別規定了發展中國家成員所應當享受的特殊的和差別待遇。它向所有WTO成員昭示了這樣的理念：發展中國家成員是脆弱的有待扶持的發展中的經濟體，是需要發達國家給予更多關照而不是壓制的經濟體。發達國家成員非但不可以動輒啟動貿易救濟措施給發展中國家成員的出口產品設置進口障礙，相反前者應該從資金和技術以及能力建設等各個方面為后者提供援助。美國政府顯然沒有做到也根本不愿意做到這一點。

因此，WTO雖然運用了包括《補貼與反補貼措施協議》在內的法律規則架構起了保障國際市場主體權利和利益實現的機制，并希圖以此形成健康穩定的國際市場競爭法治秩序；但從實踐角度講，國際社會尚未形成相對完備的市場競爭法治，國際競爭主體的契約自由、交易安全和利益實現事實上是不對稱的。美國不顧中國20多年來市場經濟改革取得的巨大成就，堅持視中國為非市場經濟國家。一方面在對中國出口產品的反傾銷調查中采取歧視性的“替代國”做法；另一方面又對中國產品啟動反補貼調查，已對中國產品構成了事實上的雙重歧視。美國濫用自己的權利，構成了國際貿易救濟中最不公平的實踐。此外，從這些已發生的現實還可以看出，在150多個WTO成員中，發展中國家是最容易被多邊貿易規則邊緣化的群體。僅僅靠在所有WTO成員面前統一實施一套簡單的、原則性的規則，尚不可能實現WTO的宗旨。