政策性金融改革要件

“政策性”和“市場性”的矛盾能否得以調和是政策性金融改革能否成功的關鍵所在，在具體操作上又離不開幾個關鍵因素。

在金融體系這個大家族里，政策性金融與商業性金融是相互對稱、平行和并列的兩大金融族類。但政策性金融相對于商業性金融而言，“政策性”是其本質屬性，體現政府通過金融手段實現對經濟社會發展的干預，以追求社會效益和國民經濟的整體利益為目標。作為政策性金融具體形式和行為主體的政策性金融機構，廣泛存在于世界各國，尤其是存在于經濟欠發達國家或發展中國家。經驗表明，政策性金融體制雖然在一定階段對一國經濟的發展起到了很大的作用，但最終失敗的案例總是多于成功的案例，多數政策性金融成為政府的包袱和腐敗的淵源。

政策性金融的“政策性”要求政策性金融機構以政策目標的實現為前提，不以盈利為目標，體現政府對社會資源合理配置的追求。但政策性金融機構所提供的金融服務作為一種市場行為，又必須遵循市場原則才能維持自身的可持續發展。并且“政策性”又通常帶來腐敗、人情項目、低效率等問題。因此，政策性金融機構是政策性與商業性，政策意圖與效率原則的矛盾統一體。另外，政策性金融機構的業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務，通常這些業務要求使用資金數額大且期限長，因此，政策性金融機構面臨著比一般商業性金融機構更高的風險。

成功要素

縱觀世界各國政策性金融體制，不同的國家的政策性金融機構命運迵異，這說明政策性金融機構并不具有虧損的必然，與所在國經濟制度、發展程度、政府干預動機和程度以及文化氛圍、內部運營模式等有十分緊密的聯系。德國、日本、韓國的政策性金融機構作為政府調控經濟的重要工具和現代金融體系不可或缺的組成部分，已經發揮了而且將繼續發揮重要而獨特的作用。一般說來，政策性金融的成功離不開以下這些要素。

政府大力支持并進行適度干預

政策性金融機構的資金來源是有償的，多通過資本市場發行的債券籌資，但為了完成一定的政策目標，政策性銀行的資金幾乎都投向長期項目，如基礎設施等高風險、低盈利的事業。所以政策性金融不僅存在資金來源有償性原則和資金運用低收益原則的內在矛盾，還存在資金來源的短期性和資金運用的長期化甚至超長期化的內在矛盾。而政府強有力的支持就是實行金融管制或提供政府擔保，人為地為政策性金融機構提供低成本的籌資條件，有效降低其籌資成本。德國、日本、韓國的政策性金融之所以比較成功，一個重要的原因就是政府較長時期保持金融管制尤其是利率管制。另外為了體現政府強有力的支持，德國復興信貸銀行、日本政策投資銀行和韓國開發銀行的國家信用被賦予了新的內容：在資金困難時，財政隨時注資；提供穩定的低成本資金來源；政府對政策性銀行的虧損進行補償；財政提供貼息和稅收減免等。

政府對政策性金融機構進行干預是十分必要的，但政府不能把政策性金融機構變成“第二財政”和萬能的“金質扳手”。政府對政策性金融機構的干預，應表現在對政策框架的設計和對實現政策目標的監督上，而不應直接參與項目的選擇和具體的貸款業務。過分的干預使政策性金融機構喪失項目選擇自主權和經營自主權，就會使其承受巨大的風險。重組前的菲律賓開發銀行因受政府干預過多，缺乏經營自主權，瀕臨倒閉，于1986年被迫改組。

市場化融資，并保持較高的資本充足率

政策性金融機構特殊的服務對象和業務領域，要求其有穩定的低成本的資金來源渠道。除資本金和少數機構可以吸收存款外，絕大多數的政策性金融機構資金來源主要依靠借款和發行債券。但由于政策性金融機構以國家信用為基礎，體現政府的意圖，可以通過政府提供擔保，將政策性銀行的信用度提高到同該國主權同等的水平，因此，這些政策性銀行發行的債券都被視為“政府債券”，風險小，易為市場接受，這樣更有利于在資本市場上籌集長期穩定和低成本的資金來源，以保證資金運用的長期化和大的現金流需要。近年來，為了適應國內外經濟和金融環境的變化與新的市場形勢，越來越多的國家立足于市場融資模式。韓國產業銀行從成立之初的主要依賴政府借款，發展到自籌資金，依靠國家信用在國內外金融市場上融資，由財政提供擔保和一定的支持，并且目前成為其主要的資金來源。

資本充足率的本質是，銀行資產風險程度越高，風險資產的數額越大，產生資產損失的數額和可能性越大，就需要更多的資本去沖銷壞賬。國際銀行業高度重視資本充足率監管，由于政策性金融不僅面臨著一般商業性金融的風險，同時還面臨著由于自身特殊的制度安排所帶來的風險，也就是說，相對于商業性金融而言，政策性金融面臨著更高的風險，所以要更加重視資本充足率監管制度。根據國際經驗，對政策性銀行資本充足率的監管普遍采用巴塞爾資本協議和新資本協議，政策性銀行的資本充足率，尤其是核心資本充足率普遍高于普通商業銀行，并且發展中國家政策性銀行資本充足率更高。如韓國產業銀行2001年以來的平均資本充足率在16％以上，核心資本充足率在10％以上，分別高于十國集團商業銀行11.2％的全部資本比率和7.3％的核心資本充足率。巴西政策銀行2002年底的股東權益占風險加權資產的比率為18％，遠高于商業銀行資本充足率8%的標準。

堅持市場化運作，努力提高自身可持續發展能力

從各國的實踐來看，政策性金融機構的失敗更多地集中在實行計劃經濟的國家和公共部門占較大比重的國家，失敗的原因很多，其中最根本的是放棄市場作為金融資金配置的基礎性作用。有效進行市場投資決策和健全的市場金融體系是政策性金融機構發揮應有作用的前提。發達國家的政策性金融機構也清醒地認識到，政策性銀行并不因為執行政策使命而靠政府財政補貼維持生存，它同任何一個商業銀行一樣，處于壓力之下并按照市場原則辦事。德國復興信貸銀行（KfW）、日本政策投資銀行（DBJ）和韓國開發銀行成功的一個重要原因是它們尊重市場，彌補市場失靈，而不是試圖替代市場或干擾市場。如德國復興信貸銀行采取間接融資制度，既分擔了銀行自身的風險，又充分發揮了作為中介銀行的民間銀行的作用。日本政策投資銀行嚴格按照商業銀行的一般原則操作，對每一項業務或每一個項目都力求能產生利潤以保證能夠有投資回報，通過嚴格的內部制度化、程序化的運作管理，建立健全獨立的貸款管理制度和資產管理制度，從而為保證貸款的安全回收奠定了基礎。

業務不斷創新，以適應新的經濟發展需求

由于社會經濟環境的不斷變化，政策性金融機構的活動領域和運作模式要適時進行調整。一是隨著外部市場環境的變化，隨時調整業務重點。德國、日本和韓國政府，尤其是日本政府從實際出發，不斷調整產業政策的重點，相應調整各自政策性銀行的支持重點。日本政策投資銀行在成立之初的融資重點是加強電力、海運、煤炭和鋼鐵四大基干產業的生產力；20世紀60年代，融資重點是產業構造高度化的特定機械工業（包括電子工業）以及與此相關聯的石油化學、合成纖維等新興產業；20世紀70年代，融資的重點轉為城市開發、地區開發、公害對策、能源保障、高科技開發等領域；20世紀80年代后，尤其是90年代，融資重點是生活、社會基礎設施，環境、能源對策，經濟結構改革和地域發展等。二是為有效適應外部環境的變化和滿足市場需要，適時調整運行模式。目前主要發展趨勢是：完全商業化運行模式不斷出現；政策型運行模式走向高度專業化，政策業務日益規范透明；綜合型運行模式盛行，機構商業化趨向漸濃。1954年韓國開發銀行建立的主要目的是通過為大型工業項目融資來加速韓國的工業和經濟發展，而現在，該行的服務對象已轉向中小企業、高科技和社會基礎設施建設，并從事越來越多的投資銀行業務，目標要成為韓國領先的投資銀行。

明確的法律保障，嚴格的風險防范機制

法律保障是政策性金融機構生存的基石，是其健康運營的必要條件，更是德國、日本和韓國政策性金融機構成功的原因之一，它們的政策性銀行都有專門的法律約束。在法律的保障下，明確了政策性金融機構是“獨立的法人”，按照法人的框架進行業務操作，對銀行的政策、計劃、預算等重大經營方針由政府制定和監督，而政策的實施、資金的運作等經營管理則由政策銀行自主決策、自主經營。這就規范了政府和政策性金融機構的關系，防止政府隨意和過多地干預政策銀行的經營管理而使其淪為政治斗爭的工具。許多發展中國家政策性銀行之所以失敗，一個重要的原因是由于它們不能通過競爭機制自主地（在既定政策目標范圍內）選擇項目。

金融機構因其資產負債特點稱之為高風險行業，又因其傳染性強、感染速度快被世界各國重視。同樣，政策性金融機構決不因自己的政策特征而減輕防范風險的責任。因為一旦政策性金融機構經營失敗，其影響不單純是導致自身機構的破產或清算，更重要的是政府要為政策性金融機構的經營虧損承擔責任，必然引起政府財政的負擔和惡化。中央銀行對政策性金融機構再貸款以及其它資金支持也因此成為不良資產，削弱其流動風險和調控金融的能力。大量的不良資產，會增加貨幣供應，誘發通貨膨脹，也會引起銀行間資金流動的緊張。因此，政策性金融機構的失敗很可能引起宏觀經濟形勢的惡化。

政策性金融機構的風險防范需要建立嚴格的風險防范機制，建立風險委員會著重對總體風險進行描述、判斷和控制，同時將資本性風險、市場性風險、信用風險和操作性風險的責任落實到不同的責任中心。新巴塞爾協議有關最低資本要求、外部監管和市場紀律的內容正是重視風險管理的重大體現。一般情況下，政策性金融機構不直接吸收存款（個別除外），風險的防范重點在貸款項目的審查機制。德國復興信貸銀行、日本政策投資銀行和韓國開發銀行均采取嚴格的項目評審制度和獨立的項目決策。德國復興信貸銀行重點對項目資產負債等方面進行審查，以防貸款風險。日本政策投資銀行為避免發生不良貸款，建立了嚴格的貸款審查制度，重點是對貸款的償還可能性進行判斷，以保證債權的安全性，即使是政府推薦的項目，如果審查有不能償還貸款的可能，可以不予承貸。韓國開發銀行審查項目的能力在韓國金融界幾乎是最強的，起著導向性作用。金融危機后，為了不再出現新的不良資產，韓國開發銀行成立了信貸委員會進行信貸審批，并改革項目的評審程序，建立客戶經理與信貸經理分離制度。

中國難題

1994年，國家開發銀行、中國進出口銀行以及中國農業發展銀行分別從中國建設銀行、中國銀行和中國農業銀行中分離出來，獨立地承擔起國家賦予的職責，標志著政策性金融與商業性金融的分離和我國政策性金融體系的形成。經過多年的運作，我國政策性金融也暴露出越來越多的問題。

傳統職能定位不能滿足現代金融需求

國家開發銀行雖然已由傳統的政策性金融機構發展成為開發性金融機構，但相關職能需要由國家進一步明確，特別是在市場化籌資、風險管理、貸款項目評審、基金管理、投資業務等方面的經驗和做法，需要通過定位和專門立法進一步鞏固和明確。目前，進出口銀行的業務范圍已大大超過成立時章程的規定，而職能定位并未得到及時調整，尤其是在加快開發海外戰略資源、推動對發展中國家經濟外交、促進外貿增長方式轉變、提高我國企業國際競爭力等方面的職能尚需進一步加強。中國農業發展銀行在1998年以后，專門履行糧棉油等主要農副產品收購資金封閉管理，事實上已成為專營糧棉油收購貸款發放的機構，無法提供新時期服務“三農”所急需的農業綜合開發貸款、農村基本建設貸款等中長期貸款服務。

業務領域僵化

國家開發銀行在“兩基一支”領域的傳統業務已經受到商業銀行的競爭，而經濟社會發展對開發銀行又提出了新的融資需求，如“走出去”、社會瓶頸等領域。開發銀行應充分發揮開發性的特點和優勢，以開發性融資解決經濟社會發展瓶頸的責任，幫助政府解決熱點和難點問題。進出口銀行傳統的政策性業務已不能適應我國對外貿易和進出口行發展的需要，主要表現在近年來機電產品出口競爭力顯著提高，不再主要依靠政策性貸款支持；傳統政策性金融業務比重大幅下降，以支持“走出去”為主的自主經營業務迅速上升。農發行在成立之初，業務范圍涵蓋較廣，但1998年以后，業務范圍大幅收縮。近年來農發行又逐步開展了一些與其職能相關的商業性業務，但業務管理上，并沒有對政策性業務和商業性業務從制度上加以區分，增加了政策性業務和商業性業務混合經營的道德風險。

資本金補充機制不完善

我國政府還沒有建立起對政策性銀行定期注入資本金的制度。國家開發銀行、農業發展銀行和中國進出口銀行注冊資本金分別為人民幣500億元、200億元和50億元，除進出口銀行資本金及時到位以外，國家開發銀行的資本金到2003年才足額到位，農發行2003年底到位的資本金只有165.46億元，還缺35億元。與國外同業相比，我國政策性銀行的資本充足率普遍偏低，其中農發行的資本充足率最低，并且農發行和進出口行都沒有根據五級分類標準提足呆壞賬準備金。2003年，這三家政策性銀行的資本充足率平均為7.8%，其中農發行只有3.80%，而其他國家政策性銀行的資本充足率平均為14%。

內部治理結構不健全

按現代銀行制度的要求，我國三家政策性銀行在治理結構的建設方面尚有較大距離，如是否建立有效的激勵約束機制、完備的內控機制和風險管理體系等。隨著定位、資本金補充等問題的明確，能不能建立起既符合政策性銀行國際慣例、又符合我國國情的治理結構，對政策性銀行的長遠發展會產生重要影響。

可持續發展能力偏弱

在我國三家政策性銀行中，國家開發銀行實行市場化的業務運作方式，經營業績水平相對較高，但開發銀行還應建立多元化籌資來源、健全風險補償機制，提高系統性風險防范能力，才能更有利于自身的持續發展。中國進出口銀行由于資本凈額偏低（計入應提足的專項準備46.78億元和未分配利潤后，實際核心資本凈額為-1.8億元）和贏利水平較弱，難以滿足新時期發展的需要。近幾年中，除2003年稍有盈利外，其余年份全是虧損。十年間，國家財政累計補貼42.65億元。而農業發展銀行由于經營狀況不佳導致不良貸款率高（至2005年末，不良貸款率約為54%），加上歷史包袱沉重（目前有3831億元的歷史掛賬），而我國財政能力有限，在短期內很難擺脫困境。

改革設想

隨著我國社會主義市場經濟的發展，政策性銀行面臨的市場環境、任務和經營條件都已經發生了很大的變化。目前，政策性銀行開展了很多商業性業務，許多原有政策性業務也逐步成為商業性業務。應加快推進政策性銀行改革，逐步改革政策性金融的運作機制和方式，促進政策性金融長期健康發展。

按照分類指導、“一行一策”的原則推進政策性銀行改革。推進國家開發銀行改革，按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作，自主經營、自擔風險、自負盈虧，主要從事中長期業務。按照國際標準和監管要求，全面摸清國家開發銀行的資產質量和風險狀況。建立規范的公司治理結構，成立董事會和監事會。嚴格履行銀企合作協議，確保國家開發銀行債權債務的連續性，防范各類風險。中國進出口銀行和中國農業發展銀行也要深化內部改革，為進行全面改革創造條件。

改革政策性金融的運作機制和方式。從我國國情和現實情況來看，體現國家戰略、支持經濟社會全面發展，需要有政策性金融業務和政策性銀行，也需要逐步改革政策性金融的運作機制和方式。今后，對政策性金融業務實行公開透明的招標制，有財政給予必要的貼息等風險補償；銀行業金融機構都可以按照市場競爭原則承擔政策性金融業務，通過優質服務和良好的管理提高競爭能力。